ВС: администрация вправе обжаловать решение о самовольной постройке на публичной земле

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А51-12610/2007 (Арбитражный суд Приморского края); Определение СКЭС ВС РФ № 303-ЭС25-11485.

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 27 апреля 2026 г.; полный текст изготовлен 8 мая 2026 г.

Состав СКЭС: - Председательствующий судья: Борисова Е.Е. - Судьи: Разумов И.В., Самуйлов С.В. - Секретарь судебного заседания: Новикова О.В.

Стороны спора: - Истец (кассационная жалоба): администрация города Владивостока (уполномоченный орган местного самоуправления по распоряжению земельными участками и выдаче разрешений на строительство) - Истец по первоначальному иску: индивидуальный предприниматель Иващенко Татьяна Анатольевна - Ответчик по первоначальному иску: открытое акционерное общество «Механизация строительства» (ликвидировано) - Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований: администрация города Владивостока, индивидуальный предприниматель Маргарян Араик Арменакович (текущий собственник спорного имущества), Геворкян Оганес Робертович, Левченко Ирина Алексеевна (промежуточные собственники)

Категория спора: Гражданско-правовой спор о признании права собственности на объект недвижимости (здание кафе) с элементами земельного права и градостроительного законодательства; рассмотрен в контексте вопроса о надлежащем привлечении уполномоченного органа к участию в деле и о легализации самовольной постройки.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Индивидуальный предприниматель Иващенко Татьяна Анатольевна обратилась в арбитражный суд с исковым заявлением к открытому акционерному обществу «Механизация строительства» о признании права собственности на объект недвижимости (здание кафе) площадью 107,7 кв.м, расположенный по адресу: г. Владивосток, ул. Верхнепортовая, д. 2 «е» (кадастровый номер 25:28:000000:0000:05:401:002:000258460). Истец ссылалась на договор купли-продажи от 11 октября 1995 г. № 37/1995 и акт приема-передачи от 11 октября 1995 г., на основании которых возникло её право собственности на объект незавершенного строительства. Ответчик письмом от 12 августа 2007 г. оспорил право собственности истца и отказался подписать и представить документы для государственной регистрации. Спорный объект расположен на земельных участках, находящихся в собственности муниципального образования город Владивосток (кадастровый номер 25:28:020031:1342) и в неразграниченной государственной собственности (кадастровый номер 25:28:020031:155). Разрешительная документация на строительство и ввод объекта в эксплуатацию отсутствует. На момент рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции (2024–2025 гг.) текущим собственником спорного имущества являлся Маргарян А.А. (зарегистрирован 30 августа 2011 г.).

Процессуальная история

Суд первой инстанции (Арбитражный суд Приморского края): Решением от 3 декабря 2007 г. иск удовлетворен. Суд признал избранный истцом способ защиты нарушенного права надлежащим, руководствуясь статьями 131, 223, 456 ГК РФ. На основе договора купли-продажи, акта приема-передачи, разрешения на выполнение строительно-монтажных работ от 2 апреля 1998 г. № 4/98, акта приемки законченного строительством объекта от 5 октября 1998 г., выписки из Единого государственного реестра объектов градостроительной деятельности, технического паспорта и квитанции к приходному кассовому ордеру от 11 октября 1995 г. № 1234-95 суд установил, что ответчик передал в собственность истцу объект незавершенного строительства, который после окончания строительства был принят в эксплуатацию.

Суд апелляционной инстанции (Пятый арбитражный апелляционный суд): Постановлением от 30 апреля 2025 г. решение суда первой инстанции отменено, производство по делу прекращено. Апелляционный суд, рассмотрев дело по правилам суда первой инстанции (после восстановления процессуального срока на обжалование администрации), привлек администрацию и текущего собственника в качестве третьих лиц без самостоятельных требований. Суд установил, что на момент принятия решения суда первой инстанции (3 декабря 2007 г.) и даже на момент подачи искового заявления (19 июля 2007 г.) ответчик был ликвидирован (запись в ЕГРЮЛ от 19 июля 2007 г.). Апелляционный суд пришел к выводу о наличии достаточных оснований полагать, что решение суда затрагивает права и законные интересы администрации, учитывая: (1) документальное обоснование администрацией расположения объекта на земельных участках, отнесенных к её ведению; (2) принцип единства судьбы земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости; (3) опровержение факта выдачи разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (письмо МКУ «Архив г. Владивостока» от 26 марта 2024 г. № 159 подтвердило отсутствие в архивных документах запрашиваемых разрешения и акта приемки).

Суд кассационной инстанции (Арбитражный суд Дальневосточного округа): Постановлением от 30 июля 2025 г. постановление суда апелляционной инстанции отменено, производство по апелляционной жалобе администрации прекращено (пункт 1 части 1 статьи 150 АПК РФ). Суд округа исходил из того, что доводы администрации свидетельствуют лишь о наличии у неё заинтересованности в исходе спора, а не о принятии судебного акта о её правах и обязанностях. Суд округа отметил, что наличие заинтересованности само по себе не наделяет субъекта правом на обжалование в порядке статьи 42 АПК РФ, и что выводы апелляционного суда о восстановлении процессуального срока не имеют правового значения, поскольку администрация лишена права на само обжалование.

Основание передачи в коллегию

Администрация подала кассационную жалобу в Верховный Суд Российской Федерации, ссылаясь на существенные нарушения норм материального и процессуального права, и просила отменить постановление суда округа и оставить в силе постановление суда апелляционной инстанции. Определением судьи ВС РФ Борисовой Е.Е. от 6 апреля 2026 г. кассационная жалоба вместе с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании СКЭС.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между двумя противоположными подходами к определению круга лиц, имеющих право на обжалование судебного акта в порядке статьи 42 АПК РФ:

1. Узкий подход (позиция суда округа): право на обжалование имеют только лица, в отношении которых судебным актом приняты решения о их правах и обязанностях; наличие заинтересованности в исходе спора недостаточно; уполномоченный орган, не привлеченный к участию в деле в установленный срок, лишен права на обжалование независимо от существа его полномочий.

2. Широкий подход (позиция апелляционного суда и СКЭС): право на обжалование имеют также уполномоченные органы, чьи публичные полномочия затрагиваются судебным актом, даже если они не были привлечены к участию в деле; при этом учитываются объективные причины, препятствовавшие своевременному обжалованию (отсутствие информации о деле, передача полномочий после вынесения решения).

Почему дело имеет принципиальное значение:

• Конфликт практик: суд округа применил формальный критерий (наличие решения о правах и обязанностях), тогда как апелляционный суд применил материальный критерий (затронутость публичных полномочий и интересов).
• Защита публичных интересов: спор касается легализации самовольной постройки на публичных землях без участия уполномоченного органа, что создает риск нарушения прав публичного собственника и нарушения градостроительного законодательства.
• Баланс процессуальных гарантий: необходимо определить, может ли уполномоченный орган, не привлеченный к участию в деле по объективным причинам (отсутствие информации, передача полномочий), обжаловать судебный акт, затрагивающий его полномочия.
• Применение принципа единства судьбы земельного участка и расположенного на нем объекта: спор затрагивает вопрос о том, может ли быть признано право собственности на постройку, возведенную на чужом земельном участке без согласия собственника и без соблюдения разрешительного порядка.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Имеет ли право на обжалование судебного акта в порядке статьи 42 АПК РФ уполномоченный орган местного самоуправления, не привлеченный к участию в деле, если судебный акт затрагивает его публичные полномочия по распоряжению земельными участками и выдаче разрешений на строительство, даже если администрация не соблюдала установленный процессуальный срок на обжалование?

2. Может ли быть признано право собственности на объект недвижимости (постройку), возведенный на земельном участке, находящемся в собственности муниципального образования или в неразграниченной государственной собственности, без предоставления земельного участка, без согласия публичного собственника и без получения необходимых разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию?

3. Является ли спорный объект самовольной постройкой в смысле статьи 222 ГК РФ, и влечет ли это прекращение производства по делу?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Уполномоченный орган местного самоуправления, наделенный полномочиями по распоряжению публичными земельными участками и выдаче разрешений на строительство, имеет право на обжалование судебного акта в порядке статьи 42 АПК РФ, если этот акт затрагивает его публичные полномочия и интересы публичного собственника, даже если орган не был привлечен к участию в деле в установленный срок, при условии, что имелись объективные причины, препятствовавшие своевременному обжалованию (отсутствие информации о деле, передача полномочий после вынесения решения). Спорный объект является самовольной постройкой, поскольку возведен на чужом земельном участке без согласия публичного собственника и без получения необходимых разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию, что исключает возможность приобретения права собственности на созданное имущество и влечет прекращение производства по делу.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия администрации по распоряжению земельными участками и выдаче разрешений на строительство

Согласно пункту 1 статьи 209 ГК РФ собственнику земельного участка принадлежат права владения, пользования и распоряжения земельным участком в той мере, в какой его оборот допускается законом (статья 129 ГК РФ). Собственник земельного участка вправе его продавать, дарить, отдавать в залог, сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом при условии, что земля не исключена из оборота или не ограничена в нем (пункт 1 статьи 260 ГК РФ).

Согласно пункту 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа.

На основании Закона Приморского края от 18 ноября 2014 г. № 497-КЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края» (в редакции от 3 декабря 2018 г.) полномочия по распоряжению земельными участками на территории Владивостокского городского округа, государственная собственность на которые не разграничена, переданы администрации.

В силу постановления администрации города Владивостока от 25 апреля 2019 г. № 1667 «Об осуществлении полномочий по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена» органом по распоряжению земельными участками, находящимися на территории Владивостокского городского округа, государственная собственность на которые не разграничена, является Управление муниципальной собственности города Владивостока.

В соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) и пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится выдача разрешений на строительство, реконструкцию и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа.

Вывод: администрация наделена полномочиями по распоряжению земельными участками, на которых расположен спорный объект, а также полномочиями по выдаче разрешений на строительство, реконструкцию и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства и вправе в публичных интересах обжаловать судебный акт о признании права собственности на постройку, возведенную на территории муниципального образования без предоставления земельного участка и без указанных разрешений.

2. Право администрации на обжалование судебного акта в порядке статьи 42 АПК РФ несмотря на несоблюдение процессуального срока

Суд апелляционной инстанции в соответствии с положениями статей 42, 257 АПК РФ и следуя разъяснениям, содержащимся в пунктах 1, 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 июня 2020 г. № 12 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции» (далее – постановление Пленума № 12), принял к производству апелляционную жалобу администрации, привлек её в качестве третьего лица без самостоятельных требований и рассмотрел спор по существу с учетом её доводов.

СКЭС поддерживает выводы апелляционного суда о том, что администрация, как уполномоченный орган местного самоуправления, имела право на обжалование судебного акта, затрагивающего её публичные полномочия. При этом суд округа неправомерно не принял во внимание допущенные существенные нарушения при рассмотрении настоящего спора, ограничившись лишь обстоятельствами несоблюдения администрацией установленного срока на обжалование судебного решения, без учета невозможности администрации ранее обладать необходимой информацией.

Обоснование: решение суда было принято по спору между недобросовестными сторонами, в отсутствие надлежащей регистрации как права собственности на объект незавершенного строительства, так и в последующем перехода права собственности, а также без участия администрации как уполномоченного органа. Администрация получила информацию о данных обстоятельствах в 2024 году, после того как полномочия на распоряжение земельным участком неразграниченной собственности были переданы администрации в 2019 году. Таким образом, администрация не могла ранее обладать необходимой информацией о деле.

3. Принцип единства судьбы земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости

Согласно установленным по делу фактическим обстоятельствам спорный объект недвижимости расположен на земельном участке, находящемся в собственности муниципального образования город Владивосток (кадастровый номер 25:28:020031:1342), и земельном участке неразграниченой государственной собственности (кадастровый номер 25:28:020031:155).

Согласно имеющимся в материалах дела выпискам из ЕГРН земельный участок с кадастровым номером 25:28:020031:1342 имеет вид разрешенного использования «Для дальнейшей эксплуатации сооружения – Привокзальная площадь (лит. П)», а земельный участок с кадастровым номером 25:28:020031:155 – «Для размещения павильона-закусочной».

При этом в отношении обоих земельных участков установлены ограничения использования, предусмотренные статьей 56 Земельного кодекса Российской Федерации: в пределах границы территории выявленного объекта культурного наследия – достопримечательное место «Исторический центр города Владивостока», согласно приказу Амурского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 7 ноября 2019 г. № 05-07/208 «Об утверждении местоположения части береговой линии (границы водного объекта), границ частей водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы Японского моря на территории Приморского края».

Наличие указанных зон, относящихся в силу статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации к зонам с особыми условиями использования территории, предполагает существование ограничений хозяйственной деятельности применительно не только к территории, занятой указанными объектами, но и к пространственной среде вокруг таких объектов.

Вывод: суд округа не опроверг выводы о несоответствии разрешенного использования земельного участка виду расположенной на нем постройки, а также об имеющихся ограничениях в использовании земельных участков под размещенным на них объектом.

4. Требование согласия собственника земельного участка на возведение объекта

Согласно пункту 1 статьи 263 ГК РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

Ключевой вывод СКЭС: возможность возведения (реконструкции) объекта недвижимости напрямую зависит от воли (согласия) собственника земельного участка. При этом отсутствие согласия собственника земельного участка на возведение конкретного объекта исключает возможность приобретения права собственности на созданное на чужом земельном участке имущество.

Обоснование: иной подход не обеспечивает защиту прав собственника участка, а также позволяет лицу, использующему земельный участок без оформления прав на землю и не в соответствии с его целевым назначением, приобрести права на объект, возведенный без согласия собственника участка и без соблюдения всей необходимой процедуры строительства, а в последующем претендовать на земельный участок, занятый этим объектом.

В рассматриваемом случае в материалах дела отсутствуют доказательства того, что земельные участки предоставлены собственнику спорного объекта недвижимости на каком-либо праве, а также того, что публичный собственник земельного участка определенно выразил свою волю на использование участка для возведения (реконструкции) объекта недвижимости.

5. Требование разрешения на строительство и ввод в эксплуатацию

По общему правилу, закрепленному в части 2 статьи 51 ГрК РФ, строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство.

Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, а также соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка (часть 1 статьи 55 ГрК РФ).

В данном случае ни разрешение на строительство объекта недвижимости, ни разрешение на ввод его в эксплуатацию не выдавались. Администрация также опровергает факт выдачи разрешения на выполнение строительно-монтажных работ от 2 апреля 1998 г. № 4/98 и акта приемки законченного строительством объекта от 5 октября 1998 г., при этом доказательств обратного в материалы дела не представлено (письмо МКУ «Архив г. Владивостока» от 26 марта 2024 г. № 159 подтвердило отсутствие в архивных документах запрашиваемых разрешения и акта приемки).

6. Понятие самовольной постройки и её правовые последствия

В силу пункта 1 статьи 222 ГК РФ самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Вывод СКЭС: спорный объект является самовольной постройкой, поскольку: - создан на земельном участке, не отведенном для этих целей в установленном порядке (земельные участки находятся в собственности муниципального образования и в неразграниченной государственной собственности, не предоставлены собственнику объекта); - создан без получения необходимых разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию; - создан без согласия публичного собственника земельного участка.

Принятие судебного решения, при установленных по делу фактических обстоятельствах, привело к легализации самовольной постройки в обход норм специального законодательства, предусматривающего разрешительный порядок ввода в гражданский оборот созданных (реконструированных) недвижимых вещей.

7. Ликвидация ответчика как основание для прекращения производства

Установив, что на момент принятия судом первой инстанции обжалуемого решения и даже на момент подачи искового заявления по настоящему делу общество было ликвидировано (запись в ЕГРЮЛ от 19 июля 2007 г.), апелляционный суд, руководствуясь статьями 61, 63 ГК РФ, пунктом 5 части 1 статьи 150 АПК РФ, разъяснения пункта 34 постановления Пленума № 12, обоснованно прекратил производство по делу.

8. Отказ в удовлетворении ходатайства о прекращении производства по апелляционной жалобе

Учитывая, что решение суда было принято по спору между недобросовестными сторонами, в отсутствие надлежащей регистрации как права собственности на объект незавершенного строительства, так и в последующем перехода права собственности, а также без участия администрации как уполномоченного органа, с целью легализации самовольной постройки на основании решения суда, апелляционный суд, принимая во внимание осведомленность администрации о данных обстоятельствах в 2024 году после перехода полномочий на распоряжение земельным участком неразграниченной собственности в 2019 году, обоснованно отказал в удовлетворении ходатайства предпринимателя Маргаряна А.А. о прекращении производства по апелляционной жалобе.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

СКЭС применила следующий критерий: **уполномоченный орган местного самоуправления, наделенный полномочиями по распоряжению публичными земельными участками и выдаче разрешений на строительство, имеет право на обжалование судебного акта в порядке статьи 42