ВС отклонил иск о признании недействующим положения Правил лесовосстановления

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Решение Верховного Суда Российской Федерации №АКПИ26-157 от 28 мая 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (рассмотрение в порядке абстрактного нормоконтроля по главе 21 КАС РФ)

Состав суда: Судья Верховного Суда Российской Федерации О.К. Бугаков (судья-докладчик); секретарь Герасимова А.А.; участие прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В.

Стороны: - Административный истец: Общество с ограниченной ответственностью «Синергия» (арендатор лесного участка для заготовки древесины) - Административный ответчик: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (НПА)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Общество с ограниченной ответственностью «Синергия» обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца второго пункта 14.1 Правил лесовосстановления, утвержденных приказом Минприроды России от 29 декабря 2021 г. № 1024 (далее — Приказ, Правила).

Оспариваемое положение предусматривает: «Лица, указанные в подпункте "а" пункта 6 Правил, вправе однократно изменить решение о выбранных землях или части выбранных земель для проведения работ по лесовосстановлению в случае выявления их непригодности для выполнения работ по лесовосстановлению по результатам натурного обследования, подтвержденного уполномоченным органом».

Позиция административного истца:

Общество утверждало, что оспариваемое положение: - противоречит части 4 статьи 23⁵ и статье 63¹ Лесного кодекса Российской Федерации (ЛК РФ); - нарушает право на осуществление предпринимательской деятельности; - возлагает на Общество не предусмотренные законом и договором аренды обязательства.

По мнению истца, из буквального толкования оспариваемого положения следует, что лица, осуществляющие рубку лесных насаждений, в случае отсутствия пригодных для лесовосстановления площадей на арендованных участках, должны выполнить работы по лесовосстановлению на иных лесных участках (даже в другом субъекте Российской Федерации).

Общество указало, что на основании договора аренды разработало проекты освоения лесов с определением ежегодных плановых объемов лесовосстановления. Однако в 2023 году в связи с отсутствием спроса на продукцию Общество не освоило расчетную лесосеку, в результате чего образовался дефицит площадей, нуждающихся в лесовосстановлении. При этом Арбитражный суд Свердловской области применил оспариваемый пункт 14.1 Правил при вынесении решения об обязании Общества выполнить мероприятия по лесовосстановлению.

Позиция административного ответчика и заинтересованного лица:

Минприроды России и Минюст России в письменных возражениях и отзыве указали, что: - Приказ принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий; - оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству; - не нарушают прав и охраняемых законом интересов административного истца.

Процессуальная история:

В судебном заседании представители административного истца (Варава А.В., Хайдарова М.Р.) поддержали заявленное требование и просили его удовлетворить. Представитель Минприроды России (Кулий Л.А.) поддержал позицию, изложенную в письменных возражениях, и полагал административный иск не подлежащим удовлетворению. Минюст России письменно заявил ходатайство о рассмотрении дела без участия своего представителя.

Прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русаков И.В. заключил, что административный иск не подлежит удовлетворению.

Решение Верховного Суда:

Верховный Суд Российской Федерации отказал в удовлетворении административного иска, признав, что Правила в оспариваемой части соответствуют действующему законодательству Российской Федерации и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Публичным интересом — обеспечением воспроизводства лесов и восстановления вырубленных лесных насаждений как обязательного условия лесопользования, установленного Лесным кодексом РФ;

2. Частным интересом хозяйствующего субъекта — возможностью осуществления предпринимательской деятельности по заготовке древесины без возложения на него дополнительных обязательств, не предусмотренных договором аренды и законом.

Материально-правовой аспект: Толкование норм Лесного кодекса РФ, в частности: - части 4 статьи 23⁵ ЛК РФ (условие проведения сплошных рубок); - статьи 62 ЛК РФ (обязанность проведения лесовосстановления); - статьи 63¹ ЛК РФ (особенности осуществления лесовосстановления отдельными категориями лиц, включая территориальные ограничения).

Процессуальный аспект: Применение правил абстрактного нормоконтроля по главе 21 КАС РФ, включая: - распределение бремени доказывания при оспаривании НПА (ст. 62 КАС РФ); - активную роль суда в проверке соответствия НПА актам большей юридической силы (ст. 14 КАС РФ); - специальные правила рассмотрения дел об оспаривании НПА (ст. 175-180, 215 КАС РФ).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречит ли абзац второй пункт 14.1 Правил лесовосстановления части 4 статьи 23⁵ и статье 63¹ Лесного кодекса Российской Федерации?

2. Возлагает ли оспариваемое положение на лиц, осуществляющих рубку лесных насаждений, не предусмотренные законом и договором аренды обязательства?

3. Нарушает ли оспариваемое положение право административного истца на осуществление предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности?

4. Допускает ли оспариваемое положение неоднозначное толкование, противоречащее требованию правовой определенности?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что оспариваемое положение Правил лесовосстановления, исходя из его буквального толкования, не возлагает на лиц, осуществляющих рубку лесных насаждений, какую-либо обязанность, а лишь предоставляет им право однократно изменить решение о выбранных землях для проведения работ по лесовосстановлению в случае выявления их непригодности. Данное положение направлено на защиту прав и законных интересов лиц, обязанных в силу закона и условий договора осуществить работы по лесовосстановлению, в случае объективной невозможности выполнения этой обязанности на выбранных землях. Правила соответствуют действующему законодательству Российской Федерации и требованию правовой определенности.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Минприроды России по установлению правил лесовосстановления

В соответствии с частью 7 статьи 62 Лесного кодекса Российской Федерации правила лесовосстановления устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Таким органом является Минприроды России, которое вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности (пункт 1, подпункт 5.2.122 пункта 5 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219).

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 и Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009. Оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением формы и порядка введения в действие, что не оспаривается административным истцом.

2. Материальные нормы Лесного кодекса РФ о лесовосстановлении

Обязанность воспроизводства лесов (ст. 61 ЛК РФ):

В силу части 1 статьи 61 ЛК РФ вырубленные, погибшие, поврежденные леса подлежат воспроизводству, которое в соответствии с пунктом 2 части 2 указанной статьи включает в себя в том числе лесовосстановление.

Порядок проведения лесовосстановления (ст. 62 ЛК РФ):

Согласно положениям статьи 62 ЛК РФ: - лесовосстановление осуществляется естественным, искусственным или комбинированным способом в целях восстановления вырубленных, погибших, поврежденных лесов, а также сохранения полезных функций лесов и их биологического разнообразия (часть 1); - лесовосстановление проводится лицами, осуществляющими рубки лесных насаждений в соответствии с Лесным кодексом, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 4 статьи 29¹, статьей 30 и частью 4¹ статьи 32 ЛК РФ (часть 5); - лесовосстановление проводится в соответствии с проектом лесовосстановления, разрабатываемым в соответствии со статьей 89¹ ЛК РФ (часть 6).

Особенности осуществления лесовосстановления отдельными категориями лиц (ст. 63¹ ЛК РФ):

Статьей 63¹ ЛК РФ установлены особенности осуществления лесовосстановления и лесоразведения отдельными категориями лиц.

В соответствии с частью 1 статьи 63¹ ЛК РФ лица, использующие леса в соответствии со статьями 43-46 ЛК РФ, обязаны обеспечить лесовосстановление или лесоразведение на площади, равной площади вырубленных лесных насаждений.

Территориальные ограничения (часть 3 статьи 63¹ ЛК РФ):

Лесовосстановление или лесоразведение, проводимое в соответствии с частями 1 и 2 статьи 63¹ ЛК РФ на землях лесного фонда, осуществляется в субъекте Российской Федерации, на территории которого проведена рубка лесных насаждений, либо по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти на территориях иных субъектов Российской Федерации, определенных таким федеральным органом исполнительной власти.

Лесовосстановление или лесоразведение, проводимое в соответствии с частями 1 и 2 статьи 63¹ ЛК РФ, может осуществляться на землях иных категорий по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 4 статьи 63¹ ЛК РФ).

Сроки и требования к лесовосстановлению (часть 6 статьи 63¹ ЛК РФ):

Лица, указанные в частях 1, 2 и 5 статьи 63¹ ЛК РФ, не позднее чем через три года после рубки лесных насаждений обеспечивают посадку саженцев, сеянцев основных лесных древесных пород, выращенных в лесных питомниках, и агротехнический уход за лесными растениями основных лесных древесных пород в течение трех лет с момента посадки.

3. Содержание и назначение оспариваемого положения Правил

Правила устанавливают требования (критерии) к лесовосстановлению на землях лесного фонда во всех лесных районах Российской Федерации, а также на землях иных категорий и регулируют деятельность по восстановлению лесов в отношении земель, предназначенных для лесовосстановления (пункт 1 Правил).

Согласно пункту 2 Правил лесовосстановление включает в себя в том числе: обследование участков земель; проектирование работ по лесовосстановлению; выполнение работ по лесовосстановлению; приемку выполненных работ по лесовосстановлению и др.

Пунктом 6 Правил предусмотрено, что лесовосстановление осуществляется на основании проекта лесовосстановления, в том числе согласно его подпункту «а» лицами, осуществляющими рубки лесных насаждений в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 4 статьи 29¹, статьей 30, частью 4¹ статьи 32 ЛК РФ.

Буквальное толкование оспариваемого положения:

Из абзаца второго пункта 14.1 Правил следует, что лица, указанные в подпункте «а» пункта 6 Правил, вправе однократно изменить решение о выбранных землях или части выбранных земель для проведения работ по лесовосстановлению в случае выявления их непригодности для выполнения работ по лесовосстановлению по результатам натурного обследования, подтвержденного уполномоченным органом.

Таким образом, оспариваемое положение Правил, исходя из его буквального толкования, предоставляет право определенной категории лиц однократно изменить решение о выбранных землях для проведения работ по лесовосстановлению в случае выявления их непригодности для выполнения указанных работ, которое должно быть подтверждено в предусмотренном этой нормой порядке, и не возлагает на указанных лиц какой-либо обязанности.

4. Соотношение оспариваемого положения с обязанностью по лесовосстановлению

При этом абзац первый пункта 7.1 Правил предусматривает обязанность лиц, осуществляющих рубку лесных насаждений, выполнить работы по лесовосстановлению в субъекте Российской Федерации, на территории которого проведена рубка лесных насаждений, либо по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти на территориях иных субъектов Российской Федерации, определенных таким федеральным органом исполнительной власти, на площади, равной площади вырубленных лесных насаждений, не позднее чем через три года со дня окончания срока действия лесной декларации, в соответствии с которой осуществлена рубка лесных насаждений.

Закрепленные в названном выше абзаце пункта 7.1 Правил правовые положения проверены Верховным Судом Российской Федерации в порядке абстрактного нормоконтроля по правилам главы 21 КАС РФ и вступившим в законную силу решением от 5 июня 2024 г. № АКПИ24-157 признаны соответствующими статье 63¹ ЛК РФ.

5. Отклонение доводов административного истца о противоречии материальному законодательству

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений Правил части 4 статьи 23⁵ и статье 63¹ ЛК РФ подлежат отклонению как основанные на ошибочном толковании.

Относительно части 4 статьи 23⁵ ЛК РФ:

Часть 4 статьи 23⁵ ЛК РФ допускает осуществление сплошных рубок на лесных участках, предоставленных для заготовки древесины, только при условии проектирования и последующего осуществления мероприятий по воспроизводству лесов на указанных лесных участках. Однако указанная норма не регулирует вопросы однократного изменения решения о выбранных землях для проведения работ по лесовосстановлению определенной категорией лиц.

Относительно статьи 63¹ ЛК РФ:

Статья 63¹ ЛК РФ устанавливает особенности осуществления лесовосстановления и лесоразведения отдельными категориями лиц, включая территориальные ограничения (в субъекте Российской Федерации, где проведена рубка, либо по согласованию с уполномоченным органом в иных субъектах). Однако указанная норма также не регулирует вопросы однократного изменения решения о выбранных землях для проведения работ по лесовосстановлению.

Таким образом, доводы административного истца о противоречии оспариваемого абзаца второго пункта 14.1 Правил указанным нормам ЛК РФ лишены правовых оснований.

6. Защитная функция оспариваемого положения

Вопреки доводам административного истца оспариваемое положение направлено на защиту прав и законных интересов лиц, обязанных в силу закона (статьи 62 ЛК РФ), а также условий заключенного договора аренды и утвержденного проекта лесовосстановления осуществить работы по лесовосстановлению, в случае объективной невозможности выполнения ими этой обязанности на выбранных землях.

7. Соответствие требованию правовой определенности

Правила в оспариваемой части соответствуют действующему законодательству Российской Федерации, требованию правовой определенности и по своему содержанию не допускают неоднозначного толкования.

Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, которым бы противоречило оспариваемое нормативное положение, не имеется.

8. Процессуальный аспект: отклонение требования как основанного на несогласии с судебными решениями

Как следует из содержания административного искового заявления и приложенных к нему материалов, требование административного истца о признании абзаца второго пункта 14.1 Правил недействующим фактически основано на несогласии Общества с состоявшимися судебными решениями, проверка законности и обоснованности которых не входит в предмет настоящего административного дела.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном решении Верховный Суд Российской Федерации не рассматривал дело в апелляционном или кассационном порядке, поэтому оценка ошибок нижестоящих судов в традиционном смысле отсутствует. Однако суд косвенно указал на ошибочное толкование, допущенное административным истцом:

1. Ошибочное толкование содержания оспариваемого положения

Ошибка административного истца: Истец полагал, что оспариваемое положение возлагает на лиц, осуществляющих рубку лесных насаждений, обязанность выполнить работы по лесовосстановлению на иных лесных участках (даже в другом субъекте Российской Федерации) в случае отсутствия пригодных площадей на арендованных участках.

Исправление Верховного Суда: Суд установил, что оспариваемое положение, исходя из его буквального толкования, не возлагает на указанных лиц какой-либо обязанности, а лишь предоставляет им право однократно изменить решение о выбранных землях в случае выявления их непригодности. Обязанность по лесовосстановлению установлена в пункте 7.1 Правил и статье 63¹ ЛК РФ, которые предусматривают возможность проведения работ в ином субъекте Российской Федерации только по согласованию с уполномоченным органом.

2. Ошибочное толкование материального законодательства

Ошибка административного истца: Истец утверждал, что оспариваемое положение противоречит части 4 статьи 23⁵ и статье 63¹ ЛК РФ, которые якобы требуют проведения лесовосстановления на арендованных участках.

Исправление Верховного Суда: Суд установил, что: - часть 4 статьи 23⁵ ЛК РФ требует проектирования и осуществления мероприятий по воспроизводству лесов, но не регулирует вопросы изменения решения о выбранных землях; - статья 63¹ ЛК РФ устанавливает территориальные ограничения (в субъекте, где проведена рубка, либо по согласованию в иных субъектах), но также не регулирует вопросы однократного изменения решения о выбранных землях.

Таким образом, указанные нормы ЛК РФ не противоречат оспариваемому положению Правил, поскольку регулируют различные аспекты лесовосстановления.

3. Игнорирование защитной функции оспариваемого положения

Ошибка административного истца: Истец рассматривал оспариваемое положение исключительно как возложение дополнительных обязательств, не учитывая его защитную функцию.

Исправление Верховного Суда: Суд указал, что оспариваемое положение направлено на защиту прав и законных интересов лиц, обязанных в силу закона и договора осуществить работы по лесовосстановлению, в случае объективной невозможности выполнения этой обязанности на выбранных землях. Это соответствует принципам справедливости и соразмерности в публичном праве.

4. Процессуальная ошибка: подмена предмета дела

Ошибка административного истца: Требование о признании положения Правил недействующим фактически основано на несогласии Общества с состоявшимися судебными решениями Арбитражного суда Свердловской области.

Исправление Верховного Суда: Суд указал, что проверка законности и обоснованности судебных решений не входит в предмет дела об оспаривании НПА. Административный иск должен быть основан на утверждении о несоответствии НПА актам большей юридической силы, а не на несогласии с применением этого НПА в конкретном деле.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение Верховного Суда Российской Федерации по делу №АКПИ26-157 демонстрирует строгое применение правил абстрактного нормоконтроля по главе 21 КАС РФ. Суд:

1. Проверил формальные требования к принятию НПА (компетенция органа, процедура издания, опубликования);

2. Провел материально-правовой анализ соответствия оспариваемого положения Лесному кодексу РФ, используя методы буквального толкования и систематического анализа норм;

3. Отклонил доводы истца как основанные на ошибочном толковании как содержания оспариваемого положения, так и материального законодательства;

4. Указал на защитную функцию оспариваемого положения, соответствующую принципам справедливости и соразмерности;

5. Отметил процессуальную ошибку истца, заключающуюся в подмене предмета дела об оспаривании НПА требованием о проверке судебных решений.

Решение отвечает требованиям правовой определенности и соответствует позиции Верховного Суда, выраженной в предыдущем решении от 5 июня 2024 г. № АКПИ24-157 по аналогичным вопросам.