ВС отклонил иск о признании недействующими пунктов регламента по аренде земли в ОЭЗ

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определения: Дело № АКПИ26-199 (решение, не определение)

Дата: 26 мая 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативного правового акта)

Состав суда: Судья Верховного Суда Российской Федерации В.С. Кириллов (судья-докладчик); секретарь Н.Г. Вознесенская; участие прокурора И.Д. Жданова (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Берг Олег Викторович (гражданин РФ) - Административный ответчик: Министерство экономического развития Российской Федерации (федеральный орган исполнительной власти) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (административного регламента)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Берг О.В. обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании недействующими (полностью или в части) следующих положений Административного регламента Министерства экономического развития РФ по предоставлению государственной услуги «Предоставление в аренду земельных участков, расположенных в границах особой экономической зоны и находящихся в государственной или муниципальной собственности» (утверждён приказом Минэкономразвития России от 22 мая 2023 г. № 342, зарегистрирован в Минюсте РФ 31 мая 2023 г., регистрационный номер 73639):

1. Пункт 18 — устанавливающий основания для отказа в приёме документов (в частности, при неустановлении личности заявителя или его представителя)
2. Пункт 50 (в части) — содержащий критерии принятия решения о предоставлении услуги, в том числе требование о достоверности и полноте сведений в заявлении

Позиция административного истца

Административный истец утверждал, что оспариваемые пункты: - противоречат статье 39¹⁷ Земельного кодекса РФ (требования к содержанию заявления о предоставлении земельного участка без проведения торгов); - противоречат пункту 4 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — ФЗ № 210); - создают угрозу нарушения его прав на рассмотрение заявления о предоставлении земельного участка в аренду в соответствии с законом; - предусматривают отказ в предоставлении услуги со ссылкой на непредставление документов и информации, которые не указывались при первоначальном отказе, за исключением случаев, указанных законом.

Позиции ответчиков

Министерство экономического развития РФ и Министерство юстиции РФ в письменных возражениях указали, что: - нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий; - оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству; - не нарушают прав и законных интересов административного истца.

На судебном заседании представители Минэкономразвития России (А.В. Гайдук и И.А. Номогоева) возражали против удовлетворения иска. Представитель Минюста РФ в заседание не явился.

Процессуальная история

Дело рассмотрено в первой инстанции Верховного Суда РФ в открытом судебном заседании. Апелляционных или кассационных инстанций не было — это первое и единственное рассмотрение в ВС РФ по главе 21 КАС.

Решение суда

Решением ВС РФ от 26 мая 2026 г. в удовлетворении административного иска отказано.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичным интересом и правами гражданина

Спор затрагивает баланс между:

1. Публичным интересом — надлежащее функционирование системы предоставления государственной услуги по аренде земельных участков в особых экономических зонах, включая: - исключение неправомерного получения услуги неуполномоченными лицами; - проверку достоверности и полноты информации; - установление личности заявителя как обязательное условие;

2. Правами гражданина — на получение земельного участка в аренду в соответствии с законом, без дублирования требований на разных этапах административной процедуры.

Толкование материальных норм публичного права

Центральный вопрос — соотношение между:

• Статьёй 39¹⁷ Земельного кодекса РФ — устанавливающей требования к содержанию заявления о предоставлении земельного участка (включая реквизиты документа, удостоверяющего личность);
• Пунктом 4 части 1 статьи 7 ФЗ № 210 — предусматривающим, что исчерпывающие перечни оснований для отказа в предоставлении услуги устанавливаются федеральными законами и иными нормативными актами;
• Административным регламентом — конкретизирующим эти требования на уровне процедурного регулирования.

Административный истец полагал, что требование об установлении личности (пункт 18) дублирует требования Земельного кодекса и нарушает принцип исчерпывающего перечня оснований для отказа.

Процессуальные особенности

При оспаривании нормативного правового акта (глава 21 КАС) суд применяет:

• Активную роль суда (ст. 14 КАС) — самостоятельная проверка соответствия оспариваемого акта актам большей юридической силы;
• Специальное распределение бремени доказывания (ст. 62 КАС) — административный истец должен доказать несоответствие оспариваемого акта актам большей силы;
• Стандарт проверки (ст. 215 КАС) — суд отказывает в удовлетворении иска, если оспариваемый акт признаётся соответствующим актам большей юридической силы.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречит ли пункт 18 Административного регламента (требование об установлении личности заявителя как основание для отказа в приёме документов) статье 39¹⁷ Земельного кодекса РФ и пункту 4 части 1 статьи 7 ФЗ № 210?

2. Является ли требование об установлении личности на этапе приёма документов дублированием требований материального закона и нарушением принципа исчерпывающего перечня оснований для отказа в предоставлении услуги?

3. Соответствуют ли оспариваемые пункты критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отклонил доводы административного истца, признав, что оспариваемые пункты Административного регламента соответствуют нормативным правовым актам большей юридической силы и не нарушают прав гражданина. Суд исходил из того, что пункты 18 и 50 регулируют различные этапы административной процедуры (приём документов и принятие решения соответственно) и не дублируют друг друга. Требование об установлении личности является обязательным условием надлежащего функционирования системы предоставления государственных услуг и направлено на исключение неправомерного получения услуги неуполномоченными лицами.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция органа, издавшего Административный регламент

Суд установил, что Административный регламент утверждён уполномоченным федеральным органом исполнительной власти:

• Подпункт 7 части 1 статьи 8 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (действующая редакция) предусматривает, что уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти управляет и распоряжается земельными участками в границах особой экономической зоны, в том числе предоставляет их в аренду.

• Положение о Министерстве экономического развития РФ (утверждено постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437, пункт 1, подпункт 5.3.22 пункта 5) закрепляет, что Минэкономразвития России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере создания и функционирования особых экономических зон, а также управление ими.

• Постановление Правительства РФ от 20 июля 2021 г. № 1228 (Правила разработки и утверждения административных регламентов) предусматривает, что регламент разрабатывается и утверждается органом, предоставляющим государственные услуги (пункт 2).

Вывод суда: Административный регламент утверждён надлежащим органом в пределах его полномочий; порядок принятия, государственной регистрации и опубликования соблюдены.

2. Правовое регулирование административных регламентов

Суд применил нормы Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»:

• Часть 1 статьи 1 — отношения по предоставлению государственных услуг федеральными органами исполнительной власти регулируются этим законом.

• Пункт 4 статьи 2 — административный регламент — это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок и стандарт предоставления государственной услуги.

• Часть 1 статьи 12 — предоставление государственных услуг осуществляется в соответствии с административным регламентом.

• Часть 1 статьи 13 — регламент разрабатывается органом, предоставляющим услугу.

• Пункт 3 части 2 статьи 12 — административный регламент должен содержать состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур.

• Часть 1 статьи 14 — стандарт предоставления услуги должен предусматривать результат, срок, исчерпывающий перечень оснований для отказа в приёме документов, приостановления или отказа в предоставлении услуги.

• Часть 9 статьи 7 — исчерпывающие перечни оснований для отказа в предоставлении услуги устанавливаются федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ.

Вывод суда: Административный регламент правомерно содержит исчерпывающие перечни оснований для отказа на разных этапах процедуры.

3. Толкование статьи 39¹⁷ Земельного кодекса РФ

Суд провёл детальный анализ материального закона:

• Пункт 1 статьи 39¹⁷ Земельного кодекса РФ предусматривает, какие сведения должны быть указаны в заявлении о предоставлении земельного участка без проведения торгов, в частности:
• фамилия, имя, отчество, место жительства заявителя;

• реквизиты документа, удостоверяющего личность заявителя (для гражданина).

• Пункт 3 статьи 39¹⁷ — в случае несоответствия заявления требованиям пункта 1, уполномоченный орган в течение десяти дней возвращает заявление.

Ключевой вывод суда: Статья 39¹⁷ требует, чтобы в заявлении были указаны реквизиты документа, но не требует, чтобы сам документ был предоставлен на этапе приёма. Процедура установления личности (идентификация) — это отдельный процесс, осуществляемый субъектами с властными полномочиями, который выявляет, что лицо действует под своим именем.

4. Разграничение этапов административной процедуры

Суд провёл принципиальное разграничение между двумя этапами:

Этап 1 — Приём документов (пункт 18 Административного регламента): - Регулирует начальный этап административной процедуры; - Содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа в приёме документов; - Включает установление личности (идентификацию) заявителя; - Пункты 44, 63, 82, 101 Административного регламента закрепляют, что способом установления личности является документ, удостоверяющий личность.

Этап 2 — Принятие решения (пункт 50 Административного регламента): - Применяется после приёма полного комплекта документов; - Содержит критерии принятия решения о предоставлении (или отказе в предоставлении) услуги; - Включает проверку достоверности и полноты сведений в заявлении.

Вывод суда: Оспариваемые нормы регулируют различные этапы и не дублируют друг друга.

5. Обоснование необходимости требования об установлении личности

Суд признал, что требование об установлении личности:

• является обязательным условием надлежащего функционирования системы предоставления государственных услуг;
• направлено на исключение случаев неправомерного получения государственной услуги неуполномоченными лицами;
• соответствует принципам предоставления государственных и муниципальных услуг (правомерность и доступность обращения);
• обеспечивает соблюдение прав заявителей на получение услуг своевременно и в соответствии с установленным стандартом.

6. Критерии правовой определённости

Суд установил, что оспариваемые предписания:

• изложены понятным и доступным образом;
• отвечают критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы;
• не допускают неоднозначного толкования при их применении;
• не могут расцениваться как нарушающие права административного истца.

7. Условность права на получение земельного участка

Суд подчеркнул, что:

• право на получение земельного участка в аренду не является безусловным;
• может быть реализовано при соблюдении требований, установленных:
• Федеральным законом «Об особых экономических зонах в РФ»;
• Земельным кодексом РФ;
• принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

8. Отклонение доводов административного истца

Суд признал доводы истца несостоятельными, поскольку они основаны на ошибочном толковании норм материального права. По существу, доводы сводились к:

• несогласию с действующим правовым регулированием;
• отстаиванию позиции о внесении целесообразных изменений в регулирование;
• что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

9. Применение норм КАС РФ

Суд применил пункт 2 части 2 статьи 215 КАС РФ:

«По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу».

Суд также руководствовался статьями 175–180 КАС РФ (общие положения о рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов).

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Применительно к данному делу нижестоящих судов не было — дело рассмотрено в первой инстанции Верховного Суда РФ по главе 21 КАС РФ (оспаривание нормативного правового акта).

Однако суд провёл критический анализ позиции административного истца, выявив следующие ошибки в его правовой позиции:

Ошибка 1: Неверное толкование статьи 39¹⁷ Земельного кодекса РФ

Позиция истца: Пункт 18 Административного регламента противоречит статье 39¹⁷, поскольку требует установления личности на этапе приёма документов.

Вывод суда: Статья 39¹⁷ требует только, чтобы в заявлении были указаны реквизиты документа, удостоверяющего личность. Она не запрещает органу власти требовать предоставления самого документа для идентификации заявителя. Это разные требования, относящиеся к разным этапам процедуры.

Ошибка 2: Неверное толкование пункта 4 части 1 статьи 7 ФЗ № 210

Позиция истца: Оспариваемые пункты нарушают принцип исчерпывающего перечня оснований для отказа в предоставлении услуги.

Вывод суда: Часть 9 статьи 7 ФЗ № 210 предусматривает, что исчерпывающие перечни оснований для отказа устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Административный регламент — это нормативный правовой акт, который правомерно содержит такие перечни на разных этапах процедуры. Пункты 18 и 50 не противоречат друг другу, поскольку регулируют разные этапы.

Ошибка 3: Игнорирование разграничения этапов административной процедуры

Позиция истца: Требование об установлении личности дублируется на разных этапах.

Вывод суда: Пункт 18 регулирует приём документов (начальный этап), пункт 50 — принятие решения (заключительный этап). Это разные этапы, и требования на них не дублируют друг друга. На этапе приёма проверяется наличие документов и личность заявителя; на этапе принятия решения проверяются критерии предоставления услуги (достоверность информации, соответствие условиям и т.д.).

Ошибка 4: Подмена правовых аргументов политическими предпочтениями

Позиция истца: Требования Административного регламента целесообразно изменить.

Вывод суда: Доводы истца, по существу, сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием и отстаиванию позиции о внесении целесообразных изменений. Это не является правовым основанием для удовлетворения иска. Суд не может переделать закон по просьбе истца; его задача — проверить соответствие оспариваемого акта актам большей юридической силы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение ВС РФ по делу № АКПИ26-199 демонстрирует строгий подход к оспариванию нормативных правовых актов в сфере государственных услуг. Суд:

1. Подтвердил компетенцию органа — Минэкономразвития России правомерно издало Административный регламент в пределах своих полномочий.

2. Разграничил этапы процедуры — пункты 18 и 50 регулируют разные этапы (приём документов и принятие решения) и не дублируют друг друга.

3. Защитил публичный интерес — требование об установлении личности является необходимым условием надлежащого функционирования системы предоставления услуг и исключения неправомерного получения услуги.

4. Применил правильный стандарт проверки — оспариваемый акт соответствует актам большей юридической силы (ФЗ № 210, Земельный кодекс РФ, ФЗ об особых экономических зонах).

5. Отклонил попытку подмены правовых аргументов политическими предпочтениями — несогласие с действующим регулированием не является основанием для удовлетворения иска об оспаривании нормативного акта.

Решение соответствует принципам публичного права, включая законность, соразмерность и защиту публичного интереса при надлежащем соблюдении прав граждан.