КС РФ признал неконституционной обязанность муниципалитетов принимать земельные участки без гарантий финансирования

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 36-П от 29 мая 2026 года (далее — Постановление).

Заявитель: администрация муниципального образования городского округа «Сыктывкар» (орган местного самоуправления).

Повод к рассмотрению: жалоба администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» на конституционность нормативного акта.

Основание к рассмотрению: обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии оспариваемого законоположения Конституции Российской Федерации (статья 125, пункт «а» части 4 Конституции РФ; статьи 36, 74, 96, 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Оспариваемая норма: часть 4 статьи 163 Федерального закона от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства, созданию объектов туристской инфраструктуры и иному развитию территорий» (далее — Закон о содействии развитию строительства).

Предмет регулирования: обязанность органов местного самоуправления принять в муниципальную собственность земельные участки единого института развития в жилищной сфере, которые предназначены для размещения объектов местного значения, общежитий или расположены в границах территорий общего пользования, в месячный срок с даты обращения единого института развития о передаче.

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя

В 2012 году между Федеральным фондом содействия развитию жилищного строительства и коммерческой организацией-застройщиком заключен договор аренды земельного участка для комплексного освоения в целях жилищного строительства. Договором предусматривались обязательства застройщика по созданию объектов инженерной и иной инфраструктуры. Администрация утвердила градостроительную документацию. Из исходного земельного участка выделены новые участки, включая участок с видом разрешённого использования «территория общего пользования (дороги, проезды, тротуары)».

Вступившим в законную силу приговором Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 12 апреля 2019 года ряд лиц, включая директора застройщика, признаны виновными в мошенничестве. Установлено, что эти лица завладели участками без цели их освоения в соответствии с договором и распорядились ими по своему усмотрению; освоение участков застройщиком не осуществлялось.

Публичное акционерное общество «ДОМ.РФ» (единый институт развития и правопреемник Федерального фонда) обратилось в администрацию с письмом о передаче спорного участка в собственность городского округа. Получив отказ, подало иск о понуждении к принятию участка в муниципальную собственность.

Арбитражный суд Республики Коми решением от 27 ноября 2023 года удовлетворил иск, исходя из того, что участок предназначен для размещения объектов местного значения и должен быть передан в муниципальную собственность в силу прямого указания части 4 статьи 163 Закона. Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 29 февраля 2024 года решение оставлено без изменения. Арбитражный суд Волго-Вятского округа постановлением от 16 июля 2024 года согласился с выводами нижестоящих судов. Определением судьи Верховного Суда РФ от 6 ноября 2024 года отказано в передаче кассационной жалобы администрации для рассмотрения в судебном заседании.

Усматриваемое нарушение конституционных прав

По мнению администрации, оспариваемая норма позволяет единому институту развития как агенту Российской Федерации посредством принудительной передачи в муниципальную собственность земельного участка перекладывать расходы по его освоению на местный бюджет, в котором такие расходы предусмотрены не были, необоснованно возлагая на орган местного самоуправления бремя обустройства земельного участка.

Нарушаемые статьи Конституции РФ

Администрация оспаривает конституционность нормы в той мере, в какой она не соответствует статье 133 Конституции Российской Федерации (гарантии местного самоуправления, включая право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления публичных функций).

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Конституционно-правовой конфликт возникает между двумя конституционными ценностями и принципами:

1. Развитие жилищного строительства и территорий — задача, возложенная на все уровни публичной власти (статьи 2, 7, 40 Конституции РФ), реализуемая Российской Федерацией через единый институт развития как агента государства;

2. Самостоятельность местного самоуправления и его финансово-экономическое обеспечение — гарантированные статьями 12, 130, 132, 133 Конституции РФ принципы, предполагающие, что органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, владеют и распоряжаются муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, имеют право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения публичных функций.

Почему вопрос имеет конституционное значение

1. Неопределённость нормы: часть 4 статьи 163 Закона о содействии развитию строительства устанавливает безусловную обязанность органов местного самоуправления принять земельные участки в муниципальную собственность, но не предусматривает механизма финансового обеспечения расходов на их освоение, когда застройщик не исполнил свои обязательства по строительству инфраструктуры.

2. Расходящееся правоприменение: суды применяют норму механически, не учитывая, что передача участка может повлечь для местного бюджета незапланированные расходы на освоение участка, что нарушает принцип финансово-экономического обеспечения местного самоуправления соразмерно его полномочиям.

3. Баланс конституционно защищаемых интересов: необходимо согласовать задачу развития территорий (общегосударственная функция) с гарантией самостоятельности и финансовой защиты местного самоуправления (конституционная гарантия).

4. Угроза доверию к закону: одностороннее возложение на муниципальные образования непрогнозируемых обязанностей и расходов без их согласия и без финансового обеспечения подрывает доверие к действиям государства и нарушает принцип правовой определённости.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствует ли часть 4 статьи 163 Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства, созданию объектов туристской инфраструктуры и иному развитию территорий» Конституции Российской Федерации, её статьям 12, 130 (часть 1) и 133, в той мере, в какой она устанавливает безусловную обязанность органов местного самоуправления принять в муниципальную собственность земельные участки единого института развития, предназначенные для размещения объектов местного значения или расположенные в границах территорий общего пользования, без гарантии предоставления федеральным уровнем публичной власти финансовых средств на создание соответствующей инфраструктуры, когда в отношении таких участков не было исполнено обязательство застройщика по строительству объектов инфраструктуры?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Часть 4 статьи 163 Закона о содействии развитию строительства признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, её статьям 12, 130 (часть 1) и 133, в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования она предполагает обязанность органа местного самоуправления принять в муниципальную собственность земельный участок, но не гарантирует предоставления федеральным уровнем публичной власти финансовых средств на создание соответствующего объекта инфраструктуры или объекта обустройства территорий общего пользования при наличии необходимости создания такого объекта вследствие действий единого института развития, когда в отношении участка не было исполнено обязательство по строительству объектов инфраструктуры.

Суд установил, что действующее правовое регулирование создаёт коллизию между частями 3 и 4 статьи 163 Закона и нарушает гарантии самостоятельности местного самоуправления, его право на компенсацию дополнительных расходов и принцип финансово-экономического обеспечения муниципальных образований.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционно-правовой статус местного самоуправления и его гарантии

Конституционная основа: - Статья 7 (часть 1) — Россия — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; - Статья 8 (часть 2) — земля и другие природные ресурсы признаются и защищаются равным образом; - Статья 9 — земля используется и охраняется как основа жизни и деятельности народов; - Статьи 12, 130, 132, 133 — местное самоуправление как обязательная форма публично-территориальной самоорганизации населения, входящая в единую систему публичной власти.

Правовая позиция Суда:

По смыслу статей 12, 130, 132 и 133 Конституции РФ, рассматриваемых во взаимосвязи с иными её нормами, местное самоуправление по своему конституционно-правовому статусу является обязательной на всей территории страны формой публично-территориальной самоорганизации населения и одновременно представляет собой неотъемлемую часть единого механизма управления делами государства.

В рамках этого механизма органы местного самоуправления: - в конституционно закреплённых пределах осуществляют функции демократического, правового и социального государства; - самостоятельно решают вопросы местного значения; - владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью; - формируют, утверждают и исполняют местный бюджет; - имеют право на судебную защиту и компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения публичных функций; - защищены запретом на ограничение их прав.

Предназначение местного самоуправления — решение социально-экономических задач в пределах муниципального образования, включая использование и охрану земли и других природных ресурсов, представляющих основу жизни и деятельности народов.

2. Принцип единства системы публичной власти и взаимодействие уровней власти

Конституционная основа: - Статья 132 (часть 3) — принцип единства системы публичной власти; - Статьи 2, 18 — требование формальной определённости и разграничения полномочий.

Правовая позиция Суда:

Принцип единства системы публичной власти, направленный на улучшение её функционирования, предполагает слаженное взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов и органов местного самоуправления.

Механизмы взаимодействия должны быть построены на началах сбалансированного организационного и финансового участия в соответствующих процессах каждого из трёх уровней публичной власти, с тем чтобы обеспечивались: - развитие местного самоуправления на основе самостоятельности и приближенности к населению; - реализация региональными и федеральными органами власти конституционно значимых функций по поддержанию устойчивого развития региона и страны.

Требование формальной определённости (вытекающее из конституционного принципа равенства всех перед законом) предполагает: - ясное, четкое и непротиворечивое определение компетенции муниципальных образований; - последовательное разграничение вопросов, возложенных на органы местного самоуправления, и вопросов, возложенных на федеральные органы и органы субъектов РФ; - взаимосогласованную регламентацию полномочий органов местного самоуправления нормативными актами разной отраслевой принадлежности.

Иное вело бы к нарушению принципа разграничения полномочий и принципа финансово-экономического обеспечения местного самоуправления соразмерно его полномочиям и создавало бы угрозу ненадлежащего правового обеспечения выполнения органами местного самоуправления их конституционных обязанностей.

Суд ссылается на Постановление от 4 декабря 2023 года № 55-П и другие свои решения.

3. Конституционные требования к безвозмездной передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную

Конституционная основа: - Статья 40 (часть 2) — органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство; - Статьи 2, 7, 40, 71 (пункты «а», «д», «е»), 75 — задачи развития жилищного строительства и территорий.

Правовая позиция Суда:

Безвозмездная передача в муниципальную собственность имущества, находящегося в федеральной собственности, предполагает учет финансово-экономических интересов муниципального образования и его фактической заинтересованности в таком имуществе для решения вопросов местного значения, включая возможность финансовой поддержки местного бюджета в случае недостаточности в нём средств на содержание передаваемого имущества.

Отсутствие у муниципальных образований возможности сформулировать и отстаивать свою позицию позволяло бы передавать в муниципальную собственность имущество, наименее эффективное в социально-экономическом плане и не являющееся объективно необходимым для решения вопросов местного значения.

Безоговорочное принятие такого имущества могло бы повлечь для муниципальных образований дополнительные расходы на его содержание и существенно помешать реализации конституционных функций местного самоуправления.

При этом местные сообщества оказывались бы объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществление муниципальной власти, гарантируемым правом на судебную защиту и запретом на ограничение прав местного самоуправления.

Недопустима передача имущества из государственной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, без учета волеизъявления органов местного самоуправления и без объективной необходимости данной передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий.

Взаимосогласованное применение норм, регулирующих приобретение муниципальными образованиями права собственности, не может осуществляться в отрыве от разграничения полномочий между уровнями публичной власти, без учета принципа целевой направленности публичной собственности и потребности муниципального образования в том или ином имуществе.

Суд ссылается на Постановление от 4 декабря 2023 года № 55-П и определения от 4 декабря 2007 года № 828-О-П, от 7 февраля 2012 года № 234-О-Р, от 9 ноября 2017 года № 2516-О, от 11 апреля 2019 года № 864-О.

4. Специфика земельных участков, предназначенных для объектов местного значения и территорий общего пользования

Конституционная основа: - Статьи 9, 36 — земля как основа жизни и деятельности; - Статьи 12, 130, 132 — полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных и градостроительных отношений.

Правовая позиция Суда:

К вопросу о принадлежности земельных участков, на которых планируется размещение объектов местного значения или которые находятся в границах территорий общего пользования, законодатель подходит системно, предполагая, что соответствующий правовой режим земельных участков является основанием для их приобретения органами местного самоуправления в муниципальную собственность и в качестве общего правила исключает выбытие из неё.

Строительство на земельном участке объекта местного значения может стать основанием его изъятия для муниципальных нужд или резервирования, которое влечет ограничения в оборотоспособности участка. Находящийся в границах территорий общего пользования земельный участок не подлежит приватизации (пункт 8 статьи 27, статьи 49 и 70 Земельного кодекса РФ).

Основанием для принятия градостроительного решения, предусматривающего размещение объекта местного значения или обозначающего границы территорий общего пользования, выступает наличие обусловленной интересом местного сообщества необходимости в создании конкретного объекта инфраструктуры либо благоустройства или использования какой-либо территории неограниченным кругом лиц.

Применительно к отношениям, урегулированным статьей 163 Закона о содействии развитию строительства, интерес местного сообщества состоит в том, чтобы жилые дома, возведённые застройщиком при выполнении обязательств по комплексному освоению территории, были обеспечены инфраструктурой.

Перспективы развития конкретных земельных участков, включая размещение на них объектов местного значения и создание объектов обустройства территорий общего пользования, определяются обычно органами местного самоуправления самостоятельно в рамках их полномочий по принятию градостроительных решений.

5. Полномочия органов местного самоуправления в сфере дорожной деятельности и благоустройства

Конституционная основа: - Статьи 12, 130, 132 — полномочия органов местного самоуправления; - Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статьи 14, 15, 16); - Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации» (статьи 6, 13).

Правовая позиция Суда:

К вопросам местного значения городского округа относятся: - владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности; - дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них; - организация дорожного движения; - утверждение правил благоустройства территории округа и организация её благоустройства.

К полномочиям органов местного самоуправления городских округов относится дорожная деятельность (проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог) в отношении автомобильных дорог местного значения.

К собственности городского округа относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах округа, за исключением дорог федерального, регионального или межмуниципального значения.

6. Конституционность обязанности принятия земельных участков при отсутствии обязательства застройщика по строительству инфраструктуры

Конституционная основа: - Статьи 12, 130 (часть 1), 133 — гарантии местного самоуправления; - Статьи 2, 18 — принцип правовой определённости и равенства перед законом.

Правовая позиция Суда:

Сама по себе предусмотренная частью 4 статьи 163 Закона о содействии развитию строительства во взаимосвязи с её частью 2 и пунктом 2 части 18 статьи 161 обязанность органов местного самоуправления принять в муниципальную собственность земельные участки — которые предназначены для размещения объектов местного значения и (или) расположены в границах планируемых (изменяемых, вновь образуемых) территорий общего пользования и в отношении которых не было установлено обязательство лица осуществить строительство объектов инфраструктуры в соответствии с проектом планировки территории — не может рассматриваться как несовместимая с конституционными гарантиями самостоятельности местного самоуправления, поскольку задача развития территорий муниципальных образований в интересах их населения является общей задачей всех уровней публичной власти.

Передача в муниципальную собственность земельных участков единого института развития, предназначенных согласно документации по планировке территории для возведения на них объектов местного значения или отнесённых к территориям общего пользования, на стадии заключения договора о комплексном освоении территории, позволяет органам местного самоуправления: - сообразовывать освоение таких участков с деятельностью единого института развития и исполнением застройщиком обязательств по договору; - планировать расходование средств местного бюджета на эти цели; - сохранять ту степень самостоятельности в решении градостроительных и бюджетных вопросов, которая гарантирована местному самоуправлению Конституцией РФ.

7. Коллизия между частями 3 и 4 статьи 163 Закона и нарушение конституционных гарантий

Конституционная основа: - Статьи 12, 130 (часть 1), 133 — гарантии местного самоуправления; - Статьи 2, 18 — принцип правовой определённости.

Правовая позиция Суда:

Однако механизм взаимодействия единого института развития и органов местного самоуправления, предусмотренный частью 4 статьи 163 Закона, не исчерпывается этой нормой, с учётом того, что в договор о комплексном освоении территории может включаться обязательство застройщика по строительству объектов инфраструктуры, а в муниципальную собственность подлежат передаче земельные участки, на которых возведены объекты местного значения (часть 3 той же статьи).

Часть 4 статьи 163 Закона была введена Федеральным законом от 24 ноября 2014 года № 356-ФЗ. До этого Закон не содержал положений об обязанности органов местного самоуправления принять в муниципальную собственность земельные участки, предназначенные для размещения объектов местного значения и расположенные в границах территорий общего пользования. Такие участки подлежали принятию в муниципальную собственность только после ввода в эксплуатацию объектов инфраструктуры (часть 3 статьи 163).

Изменение редакции статьи 163 привело к тому, что единый институт развития имеет возможность передать земельные участки, в отношении которых застройщиком не было исполнено возложенное договором обязательство по строительству объектов инфраструктуры, в муниципальную собственность, а органы местного самоуправления обязаны принять такие участки.

Из этого исходили арбитражные суды, рассматривая дело администрации Сыктывкара. В то же время Третий кассационный суд общей юрисдикции определением от 22 февраля 2023 года оставил без изменения апелляционное определение, которым отказано в иске к администрации о возложении обязанности осуществить строительство автомобильной дороги на том же самом спорном земельном участке, сославшись на часть 3 статьи 163 и исходя из того, что в пределах границ участка отсутствуют введённые в эксплуатацию объекты обустройства территорий общего пользования и у администрации не возникла обязанность по принятию участка в собственность.

Сказанное свидетельствует о наличии коллизии между частями 3 и 4 статьи 163 Закона применительно к ситуации, когда застройщик по договору о комплексном освоении территории не исполнил свое обязательство по строительству объектов инфраструктуры или объектов обустройства территорий общего пользования, а единый институт развития не принял каких-либо мер для освоения этого участка, тем самым фактически отказавшись от выполнения публичных функций, которые ими приняты на себя.

8. Публичная функция единого института развития и его ответственность

Конституционная основа: - Статьи 2, 7, 40, 71 (пункты «а», «д», «е»), 75 — задачи государства в сфере жилищного строительства и развития территорий; - Статьи 12, 130, 132 — единая система публичной власти.

Правовая позиция Суда:

На единый институт развития возложено: - проведение аукционов на право заключения договоров о комплексном освоении территории в отношении участков, находящихся в федеральной собственности; - заключение таких договоров; - контроль за их исполнением, включая привлечение к гражданско-правовой ответственности