КС РФ: уборка федеральных водных объектов — полномочие субъектов, а не муниципалитетов

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 33-П от 18 мая 2026 года

Заявитель: администрация городского округа «Город Калининград» (муниципальное образование)

Повод к рассмотрению: жалоба администрации городского округа «Город Калининград»

Основание к рассмотрению: обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии оспариваемых законоположений Конституции Российской Федерации

Оспариваемые нормы: - пункты 11, 20, 24 и 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении); - пункты 1 и 2 статьи 13 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон об отходах).

Предмет регулирования оспариваемых норм: - пункт 11 ст. 16: организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; - пункт 20 ст. 16: создание условий для массового отдыха жителей округа и организация обустройства мест массового отдыха; - пункт 24 ст. 16: участие в организации деятельности по обращению с твёрдыми коммунальными отходами; - пункт 25 ст. 16: утверждение правил благоустройства территории округа и организация благоустройства, муниципальный контроль в сфере благоустройства; - пункт 1 ст. 13 Закона об отходах: регулярная очистка территорий муниципальных образований от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями; - пункт 2 ст. 13 Закона об отходах: организация деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твёрдых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований.

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя

Администрация городского округа «Город Калининград» и её глава обратились в суд с административным иском, оспаривая представление прокурора города от 1 февраля 2023 года об устранении нарушений, выразившихся в неисполнении обязанности по уборке от бытового мусора акваторий расположенных на территории городского округа водных объектов.

Судебная история дела: 1. Решение Ленинградского районного суда города Калининграда от 29 сентября 2023 года — иск удовлетворён. Суд указал, что водные объекты не находятся в собственности муниципального образования, договоры водопользования не заключались, решения о предоставлении в пользование не принимались, поэтому оснований для возложения на администрацию обязанности по уборке акваторий нет.

1. Апелляционное определение Калининградского областного суда от 10 января 2024 года — решение отменено, принято новое решение об отказе в удовлетворении иска. Суд апелляционной инстанции исходил из того, что очистка акваторий от бытового мусора не относится к мероприятиям по охране водных объектов, осуществляемым органами государственной власти, и органы местного самоуправления обязаны осуществлять такую очистку вне зависимости от формы собственности на водные объекты, если они расположены на территории муниципального образования.

2. Определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 3 апреля 2024 года — апелляционное определение оставлено без изменения.

3. Определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 2024 года — отказано в передаче жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда.

Исполнение судебных решений: Во исполнение представления прокурора и судебных решений администрация Калининграда постановлением от 14 июня 2024 года № 487 внесла изменение в Порядок организации работ по содержанию территорий общего пользования, отнеся к уборке территорий общего пользования уборку акваторий водных объектов (удаление бытового мусора с водной поверхности), не предоставленных в пользование, с финансированием за счет средств бюджета округа.

Позиция заявителя о нарушении конституционных прав

По мнению администрации Калининграда, оспариваемые нормы не соответствуют статьям 12, 17 (часть 3), 130, 132 и 133 Конституции РФ в той мере, в какой по придаваемому им на практике смыслу они позволяют произвольно возлагать на органы местного самоуправления обязанность по уборке от мусора акваторий водных объектов вне зависимости от того, в чьей собственности находятся эти объекты, и без предоставления государством материальных и финансовых средств, необходимых для исполнения данной обязанности.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Конституционно-правовой конфликт возникает между несколькими конституционными ценностями и принципами:

1. Принцип разграничения полномочий между уровнями публичной власти (статьи 12, 130–133 Конституции РФ) — требует чёткого определения, какие функции относятся к вопросам местного значения, а какие — к государственным полномочиям, и соответствующего финансирования.

2. Право собственности Российской Федерации на водные объекты (статьи 8, 9, 36 Конституции РФ) — водные объекты находятся в федеральной собственности, и их охрана должна осуществляться собственником.

3. Самостоятельность местного самоуправления (статьи 12, 130–133 Конституции РФ) — органы местного самоуправления должны иметь достаточные материальные и финансовые средства для исполнения возложенных на них обязанностей.

4. Право на благоприятную окружающую среду и охрану здоровья (статьи 41, 42 Конституции РФ) — государство обязано обеспечивать экологическую безопасность и чистоту водных объектов.

Почему вопрос имеет конституционное значение

1. Неопределённость в правоприменении: В судебной практике сложилось противоречивое толкование оспариваемых норм. Одни суды (суды общей юрисдикции в деле заявителя) возлагали на органы местного самоуправления обязанность по уборке акваторий федеральных водных объектов за счет местного бюджета, другие суды (арбитражные суды) рассматривали такую уборку как полномочие органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Отсутствие надлежащего нормативного регулирования: Письмо Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 10 декабря 2018 года, на которое опирались суды, не является надлежащим нормативным актом для определения полномочий органов местного самоуправления (это документ в форме письма, а не нормативный правовой акт).

3. Нарушение баланса государственных и муниципальных полномочий: Возложение на органы местного самоуправления обязанности по уборке федеральных водных объектов без передачи необходимых финансовых средств нарушает конституционный принцип соответствия полномочий и ресурсов (статья 132 Конституции РФ).

4. Системная связь норм: Оспариваемые нормы о вопросах местного значения должны толковаться в системной связи с нормами Водного кодекса РФ, Закона об охране окружающей среды, Закона об отходах и конституционными основами местного самоуправления.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ

Соответствуют ли Конституции Российской Федерации пункты 11, 20, 24 и 25 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пункты 1 и 2 статьи 13 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» в той мере, в какой по придаваемому им на практике смыслу они позволяют возлагать на органы местного самоуправления муниципального городского округа обязанность по регулярной уборке (очистке) от мусора за счет средств местного бюджета акваторий расположенных на территории округа и находящихся в собственности Российской Федерации поверхностных водных объектов, не переданных в установленном порядке в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении в пользование, без передачи государством необходимых материальных и финансовых средств?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Оспариваемые нормы признаны соответствующими Конституции Российской Федерации, однако только в выявленном Судом конституционно-правовом смысле. Конституционный Суд не дисквалифицировал нормы, а дал им конституционно-правовое истолкование, исключающее произвольное возложение на органы местного самоуправления обязанности по уборке федеральных водных объектов без передачи необходимых финансовых средств. Суд установил, что органы местного самоуправления взаимодействуют с органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросу финансирования такой уборки за счет государственных бюджетных средств, а в экстренных случаях могут осуществлять уборку за счет местного бюджета с последующим правом на возмещение расходов из бюджета субъекта Российской Федерации.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы охраны окружающей среды и экологических прав

Конституционная база: - Статья 2 Конституции РФ: признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина составляют обязанность государства; - Статья 9, часть 1 Конституции РФ: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов; - Статья 36, часть 2 Конституции РФ: владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; - Статья 41 Конституции РФ: право на охрану здоровья; - Статья 42 Конституции РФ: право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением; - Статья 45, часть 1 Конституции РФ: в России гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина; - Статья 58 Конституции РФ: каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Позиция Суда: Конституционный Суд подчеркнул, что приведённые положения Конституции в единстве с провозглашённой в конституционной преамбуле целью обеспечить благополучие нынешнего и будущих поколений определяют взаимообусловленность закреплённых Конституцией прав на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, с одной стороны, и обязанности сохранять природу и окружающую среду, с другой. Данная обязанность имеет всеобщий характер и распространяется как на граждан, так и на юридические лица, что предполагает их ответственность за состояние экологии.

Суд ссылался на свои ранее выраженные позиции (постановления от 14 мая 2009 года № 8-П, от 5 марта 2013 года № 5-П, от 2 июня 2015 года № 12-П, от 6 декабря 2024 года № 56-П), согласно которым публичная власть, несущая конституционную ответственность за сохранение природы, обязана принимать меры с целью сдерживания негативного воздействия на окружающую среду, предупреждения и минимизации экологических рисков (постановление от 29 сентября 2021 года № 42-П).

Вывод: Охрана водных объектов, включая их очистку от загрязнений, является конституционной обязанностью публичной власти, требующей согласованной деятельности органов всех уровней.

2. Правовое регулирование водных отношений и полномочия по охране водных объектов

Конституционная база: - Статья 8 Водного кодекса РФ: водные объекты находятся в собственности Российской Федерации, за исключением прудов и обводненных карьеров, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому или юридическому лицу; - Статья 6 Водного кодекса РФ: поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования; - Статья 55, часть 1 Водного кодекса РФ: мероприятия по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, а также меры по ликвидации последствий таких явлений осуществляются собственниками водных объектов; охрана водных объектов, находящихся в публичной собственности, осуществляется органами публичной власти в пределах их законодательно установленных полномочий; - Статья 26 Водного кодекса РФ: осуществление мероприятий по охране водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, относится к полномочиям, переданным Российской Федерацией её субъектам, и реализуется за счет субвенций из федерального бюджета; - Статья 27, пункт 3 части 1 Водного кодекса РФ: мероприятия по охране водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, осуществляются соответственно органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Позиция Суда: Конституционный Суд установил, что ключевым законодательным актом, регулирующим водные отношения и обладающим приоритетом над иными нормативными актами в данной сфере, является Водный кодекс Российской Федерации.

Суд подчеркнул, что общее правило состоит в том, что мероприятия по охране водных объектов осуществляются собственниками водных объектов. Для водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, мероприятия по их охране осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета.

Суд также отметил, что Правила охраны поверхностных водных объектов, утверждённые Постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2020 года № 1391, прямо закрепляют, что мероприятия по охране поверхностных водных объектов осуществляются органами местного самоуправления в отношении поверхностных водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, а в отношении поверхностных водных объектов, находящихся в федеральной собственности, — органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Критика письма Министерства: Суд отметил, что письмо Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 10 декабря 2018 года, в котором содержались разъяснения о том, что регулярная очистка акваторий от бытового мусора не относится к мероприятиям по охране поверхностных водных объектов и должна осуществляться органами местного самоуправления за счет собственных средств, не является надлежащим нормативным актом для определения полномочий органов местного самоуправления, так как это документ в форме письма, а не нормативный правовой акт.

Вывод: Система действующего правового регулирования в области водных отношений предусматривает, что охрана федеральных водных объектов — это полномочие органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируемое за счет государственных средств.

3. Конституционные основы местного самоуправления и разграничение полномочий

Конституционная база: - Статья 3 Конституции РФ: народовластие осуществляется через органы государственной власти и органы местного самоуправления; - Статья 12 Конституции РФ: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; - Статья 15 Конституции РФ: органы и должностные лица местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы; - Статья 16 Конституции РФ: органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы; - Статья 130, часть 1 Конституции РФ: местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения; - Статья 132, часть 1 Конституция РФ: органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения; - Статья 132, часть 2 Конституция РФ: органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств; - Статья 133 Конституция РФ: местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций, а равно запретом на ограничение прав местного самоуправления; - Статья 72, пункт «н» части 1 Конституция РФ: установление общих принципов организации местного самоуправления выступает предметом совместного ведения Российской Федерации и её субъектов.

Позиция Суда: Конституционный Суд подчеркнул, что по смыслу приведённых норм, рассматриваемых во взаимосвязи с иными конституционными положениями, местное самоуправление является обязательной на всей территории страны формой публично-территориальной самоорганизации населения и одновременно представляет собой неотъемлемую часть единого механизма управления делами государства. При этом органы местного самоуправления на началах взаимодействия и согласованного функционирования с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в конституционно очерченных пределах в осуществлении на соответствующей территории функций демократического, правового и социального государства (ссылка на постановления от 1 декабря 2015 года № 30-П, от 26 апреля 2016 года № 13-П, от 3 июля 2019 года № 26-П, от 30 мая 2023 года № 27-П).

Суд отметил, что местное самоуправление — наиболее приближённый к населению уровень публичной власти (постановления от 1 декабря 2015 года № 30-П, от 5 июля 2017 года № 18-П).

Требования к определению полномочий: Суд установил, что законодатель, обладающий широкой свободой усмотрения при определении полномочий органов местного самоуправления, призван тем не менее учитывать объективные обстоятельства развития местного самоуправления и цель наиболее эффективной реализации на местном уровне задач, стоящих перед государством. Одновременно законодатель, будучи связан вытекающим из конституционного принципа равенства всех перед законом требованием формальной определённости правовых норм, должен стремиться к тому, чтобы компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления была определена ясно, четко и непротиворечиво.

Принцип соответствия полномочий и ресурсов: Суд подчеркнул, что иное вело бы к нарушению принципов разграничения полномочий между территориальными уровнями публичной власти и финансово-экономического обеспечения местного самоуправления соразмерно его полномочиям и создавало бы угрозу ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления их конституционных обязанностей (ссылка на постановления от 29 марта 2011 года № 2-П, от 30 мая 2023 года № 27-П, от 4 декабря 2023 года № 55-П).

Вывод: Конституция требует, чтобы полномочия органов местного самоуправления были определены ясно и четко, а их финансирование соответствовало объёму возложенных обязанностей.

4. Анализ оспариваемых норм о вопросах местного значения

Конституционная база: - Статья 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в данный Федеральный закон; финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций); федеральные законы не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов; возложение на муниципальные образования обязанности финансирования расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти своих полномочий, не допускается.

Позиция Суда по пункту 11 (охрана окружающей среды): Суд установил, что согласно пункту 5 статьи 7 Федерального закона «Об охране окружающей среды» к вопросам местного значения относятся выявление объектов накопленного вреда окружающей среде и организация ликвидации такого вреда применительно к территории, расположенной в границах земельных участков, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования. Следовательно, если исходить из того, что охрана поверхностных водных объектов включает и их уборку (очистку) от мусора, то органы местного самоуправления обязаны организовывать её за счет средств соответствующего местного бюджета в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований.

Позиция Суда по пункту 20 (создание условий для массового отдыха): Суд указал, что создание органами местного самоуправления условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха предполагают их обязанность организовать уборку (очистку) мест отдыха и акваторий соответствующих водных объектов от мусора. Однако на водных объектах, находящихся в федеральной собственности и в собственности субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления решают данную задачу в том числе на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование.

Суд подчеркнул, что из полномочия органов местного самоуправления по установлению правил использования водных объектов общего пользования не вытекает обязанность организовать уборку (очистку) акватории поверхностных водных объектов, находящихся в собственности Российской Федерации и её субъектов, исключительно за счет средств местного бюджета.

Позиция Суда по пункту 24 (обращение с твёрдыми коммунальными отходами): Суд установил, что Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» относит к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами: создание и содержание мест (площадок) их накопления; определение схемы размещения и ведение реестра этих мест; организацию экологического воспитания. Соответственно, данный Федеральный закон не возлагает на органы местного самоуправления обязанность проводить за счет средств муниципального бюджета уборку (очистку) акватории водных объектов, не находящихся в муниципальной собственности.

Позиция Суда по пункту 25 (благоустройство территории): Суд указал, что **утверждение органами местного самоуправления правил благоустройства территории округа, осуществление муниципального контроля в этой сфере и организация благоустройства территории округа не означают возложения на органы