КС РФ: многодетным матерям положена досрочная пенсия, даже если дети рождены за границей

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Вид и номер акта: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 28-П от 27 апреля 2026 года

Заявитель: Гражданка Ростова Елена Павловна (физическое лицо)

Повод и основание к рассмотрению: Жалоба гражданки Е.П. Ростовой на нарушение конституционных прав и свобод. Основанием к рассмотрению явилась обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии оспариваемого законоположения Конституции Российской Федерации (статья 125, пункт «а» части 4 Конституции РФ).

Оспариваемые нормы: Пункт 12 части 1 статьи 32 Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» — норма, устанавливающая условия досрочного назначения страховой пенсии по старости женщинам, родившим трёх детей и воспитавшим их до достижения ими возраста 8 лет, достигшим возраста 57 лет при наличии страхового стажа не менее 15 лет и индивидуального пенсионного коэффициента не менее 30.

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя

Гражданка Е.П. Ростова имеет трёх детей, рождённых в 1987, 1990 и 1992 годах, которые были рождены и воспитывались в Республике Узбекистан (Узбекской Советской Социалистической Республике) до достижения ими возраста 8 лет. Заявительница и все её дети являются гражданами Российской Федерации и проживают на её территории.

6 марта 2024 года Е.П. Ростова обратилась в территориальный орган Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации с заявлением о досрочном назначении страховой пенсии по старости на основании пункта 12 части 1 статьи 32 Федерального закона «О страховых пенсиях». Ей было отказано в назначении пенсии на том основании, что такая пенсия может быть назначена только женщинам, чьи дети рождены и до достижения указанного возраста воспитывались на территории Российской Федерации или РСФСР.

Судебное разбирательство

Решением Центрального районного суда города Новокузнецка Кемеровской области от 27 июня 2024 года требование заявительницы было отклонено. Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Кемеровского областного суда от 3 октября 2024 года и определение судебной коллегии по гражданским делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 5 декабря 2024 года оставили решение без изменения. Определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2025 года отказало в передаче дела на рассмотрение.

Суды обосновали отказ денонсацией Федеральным законом от 11 июня 2022 года № 175-ФЗ Соглашения о гарантиях прав граждан государств – участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения, которое перестало действовать для Российской Федерации с 1 января 2023 года, а также отсутствием международного договора между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан по вопросам пенсионного обеспечения.

Нарушенные конституционные права

По мнению заявительницы, оспариваемая норма нарушает её права, гарантированные статьями 7, 19 (часть 1), 38 (части 1 и 2), 39 (часть 1), 55 (часть 3) и 67¹ (часть 4) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования она исключает возможность досрочного назначения страховой пенсии по старости женщинам, достигшим 57 лет, имеющим страховой стаж не менее 15 лет, родившим трёх детей и воспитавшим их до 8 лет, в связи с тем, что дети были рождены в Республике Узбекистан.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Конституционно-правовой конфликт возникает между несколькими взаимосвязанными конституционными ценностями и принципами:

1. Принцип равенства (статьи 6, 19 Конституции РФ) — гарантирующий равные права и свободы всем гражданам Российской Федерации независимо от оснований приобретения гражданства;

2. Право на социальное обеспечение (статья 39 Конституции РФ) — гарантирующее каждому социальное обеспечение по возрасту и для воспитания детей;

3. Государственная поддержка семьи, материнства и детства (статьи 7, 38 Конституции РФ) — направленная на создание условий для достойной жизни и свободного развития человека;

4. Поддержка соотечественников, проживающих за рубежом (статья 69, часть 3 Конституции РФ) — в осуществлении их прав и обеспечении защиты их интересов;

5. Принцип справедливости и единообразного действия законов (статья 67¹, часть 4 Конституции РФ) — требующий справедливого, единообразного, понятного и последовательного действия российских законов и правоприменительных практик.

Почему вопрос имеет конституционное значение

Вопрос имеет конституционное значение по следующим причинам:

• Неопределённость нормы: Текст пункта 12 части 1 статьи 32 Федерального закона «О страховых пенсиях» по буквальному смыслу не содержит условия о месте рождения детей и государственной принадлежности территории, на которой они рождены, однако правоприменительные органы (Фонд пенсионного и социального страхования) истолковывают норму ограничительно, исключая из её действия женщин, чьи дети рождены за пределами России или РСФСР;

• Расходящееся правоприменение: Судебная практика по данному вопросу не является единообразной — в преобладающем большинстве случаев суды удовлетворяют иски, применяя буквальное толкование нормы, однако в отдельных случаях отказывают в назначении пенсии по причине рождения детей в иностранном государстве;

• Баланс конституционно защищаемых интересов: Необходимо согласовать принцип равенства граждан Российской Федерации с возможностью учёта объективно значимых обстоятельств при дифференциации прав в сфере пенсионного обеспечения, а также согласовать интересы демографической политики и поддержки многодетного материнства с интересами интеграции соотечественников, возвращающихся на историческую Родину.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствует ли Конституции Российской Федерации пункт 12 части 1 статьи 32 Федерального закона «О страховых пенсиях» в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования он служит основанием для решения вопроса о досрочном назначении страховой пенсии по старости женщине, являющейся гражданкой Российской Федерации, в связи с рождением и воспитанием ею до достижения возраста 8 лет трёх детей, также являющихся гражданами Российской Федерации, если они рождены и до указанного возраста воспитывались за пределами Российской Федерации или РСФСР на территории, являющейся в настоящее время территорией иностранного государства?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Пункт 12 части 1 статьи 32 Федерального закона «О страховых пенсиях» признан не противоречащим Конституции Российской Федерации в выявленном конституционно-правовом смысле. Норма не может служить основанием для отказа в досрочном назначении женщине, являющейся гражданкой Российской Федерации, страховой пенсии по старости в связи с рождением и воспитанием ею до достижения возраста 8 лет трёх детей, также являющихся на момент её обращения за этой пенсией гражданами Российской Федерации, если они рождены и до указанного возраста воспитывались за пределами Российской Федерации или РСФСР на территории, являющейся в настоящее время территорией иностранного государства. Конституционный Суд выявил конституционно-правовой смысл оспариваемой нормы, исключающий ограничительное толкование, которое практиковали правоприменительные органы.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы социальной политики и пенсионного обеспечения

Конституционный Суд исходит из того, что Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 7 Конституции РФ).

Конституция закрепляет, что: - в России устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты, в том числе направленные на государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства (статья 38, часть 1; статья 72, пункт «ж1» части 1); - каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1).

Это предполагает наличие правовых механизмов, которые обеспечивали бы институту семьи (в особенности многодетной) эффективную защиту, адекватную целям социальной и экономической политики страны на конкретно-историческом этапе, включая повышение уровня рождаемости как важного условия сохранения и развития многонационального народа России.

Конституционный Суд ссылается на свои ранее выраженные правовые позиции (постановления от 15 декабря 2011 года № 28-П, от 27 марта 2018 года № 13-П, от 29 июня 2021 года № 30-П и от 11 февраля 2025 года № 6-П), подтверждающие, что такие механизмы могут включать в себя специальные меры социальной защиты граждан, имеющих детей, а также особые условия их пенсионного обеспечения.

2. Компетенция законодателя и принцип дифференциации прав

Определение условий и порядка реализации права на пенсионное обеспечение, в том числе установление видов пенсий, оснований и условий приобретения права на них отдельными категориями граждан, относится к компетенции законодателя (статья 39, часть 2 Конституции РФ).

Осуществляя соответствующее регулирование, законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения и может вводить для отдельных категорий граждан специальные правила пенсионного обеспечения, учитывающие применительно к этим лицам определённые объективно значимые обстоятельства, обусловливающие возникновение права на досрочное назначение страховой пенсии по старости.

Такой дифференцированный подход согласуется с предписаниями статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, которая допускает существование различий в правах граждан в той или иной сфере, если такие различия: - объективно оправданны; - обоснованны; - преследуют конституционно значимые цели; - используемые для достижения указанных целей правовые средства соразмерны им.

При этом критерии, лежащие в основе введения соответствующих специальных норм, должны определяться с учётом преследуемой цели дифференциации в правовом регулировании, т.е. сами критерии и правовые последствия дифференциации должны быть сущностно взаимообусловлены (постановления от 3 июня 2004 года № 11-П, от 15 декабря 2011 года № 28-П; определения от 12 июля 2006 года № 261-О, от 3 октября 2006 года № 471-О).

3. Демографическая политика и социальная поддержка многодетного материнства

К числу обстоятельств, предопределяющих возникновение права на досрочное назначение страховой пенсии по старости, законодатель вправе отнести выполнение лицом социально значимой роли, благодаря которой достигаются цели демографической политики.

Дети являются важнейшим приоритетом государственной политики, в связи с чем должной заботе о них и надлежащему их воспитанию призваны способствовать, наряду с другими предпринимаемыми государством мерами: - гарантируемое каждому социальное обеспечение (статья 39, часть 1); - адресная социальная поддержка (статья 67¹, часть 4; статья 75, часть 7 Конституции РФ).

Тем самым государство реализует комплексные меры поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, мотивирует граждан на создание семей и улучшение демографической ситуации.

4. Поддержка соотечественников и принцип равенства граждан Российской Федерации

Помимо всемерной охраны семьи, семейных ценностей, материнства и детства, одним из важных направлений государственной политики России является содействие соотечественникам, оказавшимся постоянно проживающими за её пределами, в возвращении на историческую Родину и в их успешной интеграции в российское общество. Эта деятельность имеет конституционную значимость, о чём свидетельствует статья 69 (часть 3) Конституции Российской Федерации, в силу которой Россия оказывает поддержку соотечественникам, проживающим за рубежом, в осуществлении их прав, обеспечении защиты их интересов и сохранении общероссийской культурной идентичности.

Конституционный Суд отмечает, что Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утверждена Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 года № 1666) устанавливает, что содействие добровольному переселению в Россию соотечественников, проживающих за рубежом, относится к приоритетам государственной национальной политики. На основании Указа Президента РФ от 22 июня 2006 года № 637 реализуется соответствующая Государственная программа.

Особую актуальность эта поддержка имеет для россиян, на момент распада Союза ССР проживавших за пределами РСФСР и ставших, часто помимо их воли, резидентами теперь уже иностранных юрисдикций. Многие из них сохранили свою приверженность к исторической Родине – России, многие (как и Е.П. Ростова и все члены её семьи) никогда не приобретали иностранного гражданства.

В силу статьи 6 (часть 2) Конституции Российской Федерации каждый гражданин России обладает на её территории всеми правами и свободами и несёт равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. Осуществление комплекса специальных мер, предусмотренных и реализуемых в российском правопорядке для интеграции в российское общество соотечественников, особенно граждан бывшего Союза ССР, переезжающих на постоянное жительство в Россию, предполагает их возможность рассчитывать, согласно статье 67¹, часть 1 Конституции Российской Федерации, на справедливое, единообразное, понятное и последовательное действие в их отношении российских законов и правоприменительных практик, на их равное положение в сравнении с гражданами России, принадлежащими к её юрисдикции с рождения.

Сказанное актуально и для пенсионного обеспечения, в частности, многодетных матерей, родивших и воспитавших до 8 лет детей за пределами Российской Федерации или РСФСР.

5. Анализ буквального смысла оспариваемой нормы

Конституционный Суд проводит анализ буквального смысла пункта 12 части 1 статьи 32 Федерального закона «О страховых пенсиях» и пунктов 1 и 11 той же статьи, устанавливающих льготы для многодетных женщин.

При этом в числе условий, определяющих право на досрочное пенсионное обеспечение матерей в связи с рождением и воспитанием детей, место рождения последних и государственная принадлежность территории, на которой они родились, ни в оспариваемой норме, ни в пунктах 1 и 11 части 1 статьи 32 Федерального закона «О страховых пенсиях» не названы.

Таким образом, по буквальному смыслу пункта 12 части 1 статьи 32 данного Федерального закона право на досрочное пенсионное обеспечение при соблюдении прочих условий должно предоставляться женщинам, родившим и воспитавшим до достижения 8 лет трёх детей, вне зависимости от того, на территории какого государства ими были рождены и воспитаны дети, во всяком случае в ситуациях, подобных ситуации Е.П. Ростовой, когда и сама многодетная мать, и её дети являются российскими гражданами.

Конституционный Суд отмечает, что такой подход отвечает целям улучшения демографической ситуации в стране и поддержки многодетного материнства.

6. Анализ правоприменительной практики и её причины

Конституционный Суд выявляет, что Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации практикует ограничительное толкование пункта 12 части 1 статьи 32 Федерального закона «О страховых пенсиях», полагая, что женщины, родившие и воспитавшие детей за пределами Российской Федерации или РСФСР, правом на льготное пенсионное обеспечение, предусмотренное данной нормой, не наделены.

В обоснование такого подхода Фонд ссылается на денонсацию Федеральным законом от 11 июня 2022 года № 175-ФЗ Соглашения о гарантиях прав граждан государств – участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения (которое предусматривало назначение гражданам государств – участников Соглашения пенсий по месту жительства с возложением соответствующих расходов на государство, предоставляющее пенсионное обеспечение).

Тем самым в территориальных органах Фонда сложилась практика отказа в досрочном назначении страховой пенсии по старости женщинам, чьи дети рождены и до достижения 8 лет воспитывались в иностранных государствах, безотносительно к тому, являются ли они российскими гражданами.

Напротив, судебная практика по данному вопросу не является единообразной. В преобладающем большинстве аналогичных случаев суды удовлетворяли иски, применяя буквальное толкование пункта 12 (равно как и иных положений) части 1 статьи 32 Федерального закона «О страховых пенсиях», не предусматривающего в качестве основания для отказа матери в досрочном назначении пенсии факт рождения и воспитания ею детей за пределами России.

Конституционный Суд полагает, что практика органов Фонда, отказывающих в досрочном назначении страховой пенсии по старости многодетным матерям, родившим и воспитавшим детей до достижения ими 8 лет на территории иностранного государства, могла быть обусловлена опасением досрочного назначения пенсии тем женщинам, чьи дети, в отличие от матери, не устанавливали правовой связи с Россией или утратили её.

Однако Суд указывает, что если дети российской гражданки, претендующей на досрочное назначение пенсии, на момент её обращения за пенсией также стали российскими гражданами, их рождение и воспитание на территории иностранного государства (притом что в силу статьи 6 (часть 1) Конституции РФ и части 1 статьи 5 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» российское гражданство является единым и равным независимо от оснований его приобретения) не может принципиально влиять – с учётом значения многодетного материнства и государственного интереса в приумножении населения – на реализацию права на досрочное назначение страховой пенсии по старости.

7. Конституционно-правовой смысл нормы и исключение ограничительного толкования

Пункт 12 части 1 статьи 32 Федерального закона «О страховых пенсиях» не может служить основанием для отказа в досрочном назначении женщине, являющейся гражданкой Российской Федерации, страховой пенсии по старости в связи с рождением и воспитанием ею до достижения возраста 8 лет трёх детей, также являющихся на момент её обращения за этой пенсией гражданами Российской Федерации, если они рождены и до указанного возраста воспитывались за пределами Российской Федерации или РСФСР на территории, являющейся в настоящее время территорией иностранного государства, а потому не может рассматриваться как не согласующийся с конституционными предписаниями.

Конституционный Суд подчёркивает, что иное истолкование данной нормы не только не соответствовало бы её буквальному смыслу, но и – в нарушение принципа равенства при реализации права на социальное обеспечение (статья 19, части 1 и 2; статья 39, части 1 и 2 Конституции РФ) – ставило бы многодетных матерей, являющихся гражданками Российской Федерации, в разное положение исключительно в зависимости от места рождения детей, которые на момент обращения их матери за назначением страховой пенсии по старости также являются гражданами Российской Федерации.

Более того, такой критерий дифференциации условий пенсионного обеспечения этой категории граждан законом прямо не предусмотрен и не имел бы разумного оправдания и не согласовывался бы с конституционно значимыми целями возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина (статья 55, часть 3 Конституции РФ).

Придание другого значения данной норме расходилось бы с вытекающими из конституционных предписаний приоритетами государственной политики, направленной на: - улучшение демографической ситуации в стране; - социальную поддержку многодетных семей; - содействие интеграции в российское общество соотечественников – граждан бывшего Союза ССР, переезжающих на постоянное жительство в Российскую Федерацию, путём в том числе предоставления им после приобретения гражданства Российской Федерации вытекающих из этого статуса прав, включая права в сфере пенсионного обеспечения (статья 6, части 1 и 2; статья 38, часть 1; статья 67¹, часть 4; статья 69, часть 3; статья 75, часть 7 Конституции РФ).

8. Общеобязательность выявленного конституционно-правового смысла

Выявленный в настоящем Постановлении конституционно-правовой смысл пункта 12 части 1 статьи 32 Федерального закона «О страховых пенсиях» является общеобязательным, что исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике при отсутствии международного договора Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения, устанавливающего иное – отличное от предусмотренного данной нормой – регулирование в части условий досрочного назначения страховой пенсии по старости, которая зависит от количества детей.

Конституционный Суд учитывает, что в силу положений части 3 статьи 2 Федерального закона «О страховых пенсиях», основанных на предписаниях статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации, в сфере пенсионного обеспечения применяются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, а в случае, если таким договором установлены иные правила, чем предусмотренные данным Федеральным законом, применяются правила такого договора.

Однако правовые позиции, формулируемые Конституционным Судом в настоящем Постановлении при оценке конституционности пункта 12 части 1 статьи 32 данного Федерального закона по жалобе заявительницы, родившей и воспитывавшей детей на территории, являющейся в настоящее время территорией иностранного государства, с которым у Российской Федерации отсутствует международный договор по вопросам пенсионного обеспечения, **не