КС РФ признал дискриминационным ограничение налоговой льготы только московской реновацией

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 26-П от 22 апреля 2026 года (далее — Постановление).

Заявитель: гражданка Александра Дмитриевна Догарь (физическое лицо).

Повод к рассмотрению: жалоба гражданки А.Д. Догарь о проверке конституционности нормативного положения.

Основание к рассмотрению: обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии оспариваемого законоположения Конституции Российской Федерации (статья 125, пункт «а» части 4 Конституции РФ).

Оспариваемая норма: абзац второй пункта 2 статьи 217¹ Налогового кодекса Российской Федерации (далее — НК РФ), устанавливающий специальный порядок исчисления минимального предельного срока владения жилым помещением при его продаже, если помещение предоставлено в собственность взамен жилья, освобожденного в связи с реализацией программы реновации жилищного фонда в городе Москве.

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Обстоятельства дела

С 2012 года гражданка А.Д. Догарь владела квартирой в городе Лабытнанги (Ямало-Ненецкий автономный округ) на праве собственности. В 2017 году земельный участок с многоквартирным домом, в котором находилась её квартира (дом не был признан аварийным), изъят для муниципальных нужд на основании решения органа местного самоуправления о развитии застроенной территории. На основании статьи 28-6 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 30 мая 2005 года № 36-ЗАО заявительнице предоставлена равноценная квартира в том же населённом пункте.

В 2021 году А.Д. Догарь продала предоставленную квартиру и принадлежащий ей жилой дом. Налоговый орган доначислил ей налог на доходы физических лиц (НДФЛ) от продажи квартиры, поскольку она владела ею менее пяти лет с момента приобретения в 2017 году, и назначил штраф на основании пункта 1 статьи 119 и пункта 1 статьи 122 НК РФ.

Судебная история

• Салехардский городской суд (17 апреля 2023 г.): административный иск оставлен без удовлетворения.
• Апелляционное определение суда Ямало-Ненецкого автономного округа (16 ноября 2023 г.): решение суда первой инстанции частично отменено. Суд апелляционной инстанции применил по аналогии абзац второй пункта 2 статьи 217¹ НК РФ к продаже квартиры, предоставленной взамен изъятой, сложив сроки владения обеими квартирами (четыре года и пять лет). Суд исходил из того, что программа обновления жилищного фонда в Ямало-Ненецком автономном округе, как и реновация в Москве, нацелена на обновление жилищного фонда, и отказ в применении льготных правил лишь по мотиву территориального различия влёк бы дискриминационное налогообложение.
• Кассационное определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции (29 мая 2024 г.): определение апелляционной инстанции отменено, решение суда первой инстанции оставлено в силе. Кассационный суд исходил из того, что абзац второй пункта 2 статьи 217¹ НК РФ применяется только к реновации в городе Москве.
• Определение судьи Верховного Суда РФ (30 августа 2024 г.): отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании.

Конституционно-правовые претензии заявительницы

По мнению А.Д. Догарь, оспариваемое законоположение нарушает принцип равенства налогоплательщиков по территориальному признаку, не позволяя ей воспользоваться механизмом исчисления минимального предельного срока владения жилым помещением, если взамен освобожденного помещения ей предоставлено новое жилье не в связи с реновацией в Москве, а в рамках иной аналогичной программы обновления жилищного фонда.

Заявительница просит признать норму не соответствующей статьям 2, 5 (часть 1), 6 (часть 2), 8 (часть 2), 17 (часть 1), 19, 27 (часть 1), 35, 40 (часть 1) и 55 Конституции РФ.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Суть конфликта

Конституционно-правовой конфликт возникает между несколькими конституционными ценностями и принципами:

1. Принцип равенства налогоплательщиков (статьи 19, 57 Конституции РФ) — требует равного обращения с лицами, находящимися в равных или сходных обстоятельствах.

2. Право на жилище и защита от произвольного лишения жилища (статья 40 Конституция РФ) — гарантирует недопустимость произвольного лишения жилища и обязывает государство создавать условия для реализации этого права.

3. Право собственности и гарантия предварительного и равноценного возмещения при принудительном отчуждении (статья 35, части 1–3 Конституции РФ) — требует полной компенсации потерь при принудительном отчуждении имущества в публичных целях.

4. Законодательная дискреция в сфере налоговых льгот — законодатель располагает широкой свободой усмотрения при определении мер социальной защиты и критериев их дифференциации.

Почему вопрос имеет конституционное значение

• Неопределённость нормы: абзац второй пункта 2 статьи 217¹ НК РФ ограничивает применение специального порядка исчисления срока владения только реновацией в Москве, оставляя без регулирования аналогичные ситуации в других регионах.
• Расходящееся правоприменение: суды по-разному толкуют применимость нормы к программам обновления жилищного фонда в других субъектах РФ.
• Баланс конституционно защищаемых интересов: необходимо согласовать принцип равенства налогоплательщиков с правом на жилище и гарантией полной компенсации при принудительном отчуждении жилья.
• Социальная направленность налогового регулирования: норма преследует цель защиты законных ожиданий граждан и компенсации потерь при принудительном отчуждении жилья в публичных целях, что имеет конституционное значение.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ

Соответствует ли Конституции Российской Федерации абзац второй пункта 2 статьи 217¹ Налогового кодекса Российской Федерации в той мере, в какой сфера действия предусмотренного им специального порядка исчисления минимального предельного срока владения жилым помещением ограничена реализацией программы реновации жилищного фонда в городе Москве и не распространяется на аналогичные ситуации, когда жилое помещение предоставлено взамен жилья, право собственности на которое прекращено в связи с иными решениями органов публичной власти (комплексное развитие территории, изъятие для государственных или муниципальных нужд), предусматривающими или допускающими прекращение права собственности помимо воли гражданина?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Конституционный Суд РФ вынес двойственное решение:

1. Признал абзац второй пункта 2 статьи 217¹ НК РФ соответствующим Конституции РФ в той мере, в какой он введён в налоговое регулирование в целях защиты законных ожиданий граждан и полной компенсации потерь при выкупе жилья в связи с реновацией в Москве.

2. Признал ту же норму не соответствующей Конституции РФ (статьям 19 (части 1 и 2), 35 (части 1–3), 55 (часть 3) и 57) в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования не предусматривается возможность применения аналогичного специального порядка в отношении жилья, предоставленного взамен жилья, право собственности на которое прекращено в связи с иными (не московской реновацией) решениями органов публичной власти, предусматривающими прекращение права собственности помимо воли гражданина.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы социальной политики и жилищных прав

Конституционный Суд исходит из того, что Конституция РФ провозглашает Россию социальным правовым государством (статьи 1, 7, 18, 19), в котором гарантируется равенство прав и свобод человека и гражданина, а политика направлена на создание условий для достойной жизни и свободного развития человека.

Эти принципы распространяются на отношения, связанные с осуществлением права на жилище (статья 40, части 1 и 2 Конституции РФ). Государство обязано: - гарантировать право на жилище; - обеспечивать недопустимость произвольного лишения жилища; - создавать условия для реализации этого права; - поощрять жилищное строительство.

Вывод Суда: реализация целей социальной политики — одна из главных конституционных обязанностей государства. При определении порядка налогообложения доходов населения необходимо учитывать гарантии социальной защиты (Постановление КС РФ от 13 апреля 2016 года № 11-П).

2. Законодательная дискреция в сфере налоговых льгот и принцип равенства

Конституционный Суд подтверждает, что освобождение от уплаты налога — это льгота, т.е. исключение из основанных на статье 57 Конституции РФ принципов всеобщности и равенства налогообложения.

Ключевые положения: - Льготы могут предусматриваться в актах налогового законодательства лишь в необходимых случаях. - Само по себе отсутствие льгот не влияет на оценку законности установления налога. - Законодатель вправе очертить круг лиц, на которых распространяются налоговые льготы (определения КС РФ от 2 ноября 2011 года № 1478-О-О, от 3 апреля 2012 года № 600-О, от 12 октября 2023 года № 2708-О).

Однако освобождение от налогообложения доходов от продажи недвижимости, находившейся в собственности три или пять лет, имеет социальную направленность: - способствует самостоятельному улучшению гражданами жилищных условий; - защищает от увеличения налогового бремени вследствие инфляции; - обеспечивает учёт фактической способности налогоплательщика к уплате налога (пункт 1 статьи 3 НК РФ).

Вывод: оценка специального порядка исчисления срока владения и определение оправданности ограничения круга лиц, имеющих право на его применение, не может исчерпываться констатацией дискреции законодателя и требует уяснения целей установления данного порядка на основе анализа правового регулирования программы реновации.

3. Цели и смысл минимального предельного срока владения недвижимостью

Установление в статье 217¹ НК РФ минимального предельного срока владения (три или пять лет) связано с двумя целями:

Первая цель: доходы от продажи недвижимости часто расходуются на приобретение нового, более подходящего жилья. Владение объектом в течение установленного срока служит условно-оценочным индикатором того, что целью приобретения не была исключительно перепродажа для быстрого получения дохода.

Вторая цель: это сдерживает оборот жилой недвижимости, чтобы квартиры не приобретались исключительно для дальнейшей перепродажи.

Вывод: минимальный предельный срок — это условный индикатор, находящийся в рамках законодательной дискреции.

4. Правовое регулирование программы реновации жилищного фонда в Москве и её конституционное значение

Согласно статье 4 Закона РФ от 15 апреля 1993 года № 4802-I «О статусе столицы Российской Федерации», программа реновации определяется как совокупность мероприятий, направленных на: - обновление среды жизнедеятельности; - создание благоприятных условий проживания; - предотвращение роста аварийного жилищного фонда; - развитие и благоустройство жилых территорий.

Ключевое положение КС РФ: отчуждение жилого помещения в доме, включённом в программу реновации, не является реакцией на неправомерное поведение гражданина и осуществляется в конституционно оправданных целях. Поэтому оно может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (статьи 35 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции РФ).

Принудительный характер отчуждения не нивелируется: - голосованием большинства жильцов (воля большинства не может заменять индивидуальную волю собственника); - заключением договора купли-продажи или мены (договор заключается в обязательном порядке, собственник не вправе отказаться).

Вывод: реализация программы реновации требует неукоснительного соблюдения гарантии недопустимости произвольного лишения жилища (статья 40, часть 1 Конституции РФ).

5. Специальный порядок исчисления срока владения как механизм защиты законных ожиданий

5.1. Обоснование введения специального порядка для реновации в Москве

Жилищные права граждан, вынужденных освободить помещения в связи с реновацией, обеспечиваются путём предоставления равнозначного (равноценного) жилого помещения либо денежной выплаты (статья 73 Закона РФ «О статусе столицы Российской Федерации»).

Согласно части 7 статьи 32 Жилищного кодекса РФ, при определении размера возмещения включаются: - рыночная стоимость жилого помещения; - все причиненные собственнику убытки (включая убытки от изменения места проживания, переезда, поиска другого жилья, досрочного прекращения обязательств, упущенную выгоду).

Однако предоставление жилья (в отличие от денежных средств) не всегда может обеспечить гибкий подход к учёту всех интересов собственника. КС РФ отмечает, что достижение идеальной равнозначности всех показателей обмениваемых помещений практически не реализуемо (определения КС РФ от 27 декабря 2023 года № 3396-О, от 29 ноября 2024 года № 3167-О).

Могут оказаться не учтёнными индивидуальные потребности (расположение, удаленность от центра, планировка, площадь, конструктивные особенности и т.д.). Закономерным итогом является возникновение оправданного интереса в продаже предоставленного помещения и покупке нового.

Специальный порядок исчисления срока владения (абзацы второй и третий пункта 2 статьи 217¹ НК РФ) защищает этот интерес путём учёта срока владения отчужденным помещением при исчислении минимального предельного срока владения предоставленным взамен.

Вывод: такой учёт направлен на наиболее полную компенсацию потерь, позволяет учесть ожидания налогоплательщика в сохранении предшествующего правового положения и согласуется со статьями 35 (части 1–3), 40 (часть 1), 55 (часть 3), 57 и 75¹ Конституции РФ.

5.2. Территориальная привязка как элемент законодательной дискреции

КС РФ подчёркивает, что сфера действия специального порядка основывается не исключительно на территориальном принципе. Условия его применения сформулированы по признаку того, что помещение предоставлено в связи с реализацией программы реновации в городе Москве, а не по признаку расположения помещения в Москве.

Обоснование: федеральный законодатель исходит из возможности применения специального порядка в отношении помещений, предоставленных только в связи с реновацией в Москве, в условиях, когда органы власти могут предоставлять жилые помещения по различным основаниям. На территории Москвы одновременно с реновацией реализуется комплексное развитие территории жилой застройки (постановление Правительства Москвы от 9 декабря 2025 года № 3033-ПП).

Программа реновации как особая градостроительная программа: она реализуется на основании решения федерального законодателя и преследует цель не только обновления жилищного фонда, но и поддержания соответствия архитектурного облика и благоустройства города Москвы его статусу столицы (установление статуса столицы относится к ведению федерального законодателя, статья 70, часть 2 Конституции РФ).

Вывод: сама по себе возможность введения льготы по федеральному налогу в отношении определённой федеральным законодателем территории не выходит за пределы законодательной дискреции (определения КС РФ от 9 марта 2023 года № 480-О, от 27 декабря 2023 года № 3559-О, от 12 ноября 2024 года № 2964-О).

Круг лиц, имеющих право на льготу, может определяться через территориальную привязку, если льгота установлена с соблюдением требований статей 19 и 57 Конституции РФ и основных начал налогового законодательства (пункты 2 и 4 статьи 3 НК РФ), т.е. будучи оправданной объективными особенностями правового и фактического положения налогоплательщиков, не приобретает дискриминационный характер и не нарушает единое экономическое пространство.

Итоговый вывод по пункту 4.2: абзац второй пункта 2 статьи 217¹ НК РФ по своему буквальному содержанию не противоречит Конституции РФ как введённый в целях защиты законных ожиданий и полной компенсации потерь при выкупе жилья в связи с реновацией в Москве.

6. Выявление конституционного пробела: иные программы обновления жилищного фонда

6.1. Общие основания для принудительного отчуждения жилья

Включение дома в программу реновации в Москве не исчерпывает основания, по которым жилье может быть отчуждено в конституционно значимых целях с предоставлением жилого помещения взамен.

Жилищный кодекс РФ предусматривает:

Статья 32 ЖК РФ (общее правило): жилое помещение может быть изъято в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд; по соглашению с собственником ему может быть предоставлено взамен другое жилое помещение с зачётом его стоимости.

Статья 32¹ ЖК РФ (комплексное развитие): регламентирует обеспечение жилищных прав при осуществлении комплексного развития территории жилой застройки в отношении многоквартирных домов, не признанных аварийными, но отвечающих критериям, установленным нормативным актом субъекта РФ (пункт 2 части 2 статьи 65 Градостроительного кодекса РФ).

Механизм комплексного развития схож с реновацией: дома включаются в решение о комплексном развитии на основании решений общих собраний собственников, жилые помещения подлежат выкупу (пункт 3 части 6 статьи 66 и часть 4 статьи 67 Градостроительного кодекса РФ; статья 32 ЖК РФ).

Важное уточнение: если общее собрание не проведено в установленный срок, дом включается в решение о комплексном развитии автоматически (части 5 и 6 статьи 67 Градостроительного кодекса РФ). Таким образом, включение дома не всегда требует принятия решения общим собранием собственников.

Федеральный закон от 30 декабря 2020 года № 494-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ» ввёл регулирование комплексного развития. До этого в субъектах РФ действовали свои программы обновления жилищного фонда с предоставлением нового жилья.

Вывод: общим для выкупа жилья при реновации в Москве, комплексном развитии и изъятии для государственных/муниципальных нужд является прекращение права собственности помимо воли гражданина.

6.2. Утрата индикаторной функции минимального предельного срока

В этих условиях минимальный предельный срок владения утрачивает значение условно-оценочного индикатора, который даёт основание для освобождения от налога на доходы физических лиц.

Почему? Индикатор предназначен для выявления случаев, когда недвижимость приобреталась исключительно для перепродажи. Но когда право собственности прекращается помимо воли гражданина, он не имел выбора — не мог удерживать помещение дольше. Поэтому условно-оценочный индикатор теряет смысл.

Необходимость дифференциации: КС РФ отмечает, что дифференциация оценки в зависимости от отношения конкретного лица к прекращению права (добровольное согласие vs. судебное решение) не предопределена конституционно-правовым регулированием.

6.3. Конституционно значимый пробел

Ключевой вывод КС РФ: раскрытое значение специального порядка исчисления срока для участников реновации в Москве свидетельствует о наличии конституционно значимого пробела, касающегося учёта периода владения жильём, принудительно отчужденным в связи с: - комплексным развитием территории жилой застройки, либо - изъятием для государственных или муниципальных нужд,

при продаже предоставленного взамен жилого помещения и решении вопроса об освобождении от налога на доходы физических лиц.

7. Анализ действующего налогового регулирования и его пробелов

7.1. Принцип учёта фактической способности к уплате налога

Налоговый кодекс РФ на основе принципа учёта фактической способности к уплате налога признаёт доходом лишь экономическую выгоду в денежной или натуральной форме (статьи 41, 208, 210, 223 НК РФ). Это позволяет исключить из налогообложения выплаты, носящие компенсационный характер или характер возмещения ущерба (определения КС РФ от 19 июля 2016 года № 1460-О, от 20 декабря 2016 года № 2677-О, от 27 февраля 2025 года № 343-О).

Вывод: при налогообложении доходов учитываются природа поступления имущества и значимые обстоятельства, влияющие на объект налогообложения.

7.2. Специальные налоговые правила для участников реновации в Москве

Для участников реновации в Москве НК РФ установил:

• Пункт 41¹ статьи 217 НК РФ: специальное освобождение от налогообложения доходов в денежной форме (равноценное возмещение) или натуральной форме (жилое помещение или доля в нём), предоставленных взамен освобожденного помещения.

• Абзац одиннадцатый подпункта 2 пункта 2 статьи 220 НК РФ: регламентирует использование имущественного налогового вычета при продаже помещения, предоставленного взамен изъятого.

7.3. Отсутствие аналогичных правил для иных случаев

Что касается налоговых последствий предоставления жилья в других случаях, НК РФ предусматривает:

• Подпункт 2 пункта 1 статьи 220 НК РФ: имущественный налоговый вычет в размере выкупной стоимости объектов, изъятых для государственных или муниципальных нужд.

• Пункты 36 и 41 статьи 217 НК РФ: освобождение от налогообложения сумм на приобретение жилья за счёт бюджетов и жилья, полученного бесплатно или с частичной оплатой из государственной или муниципальной собственности.

Однако эти правила **не содержат механизма учёта периода владения отчужден