ВС отменил приговоры по делу о паспорте безопасности рынка из-за неправильного расчета сроков давности

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: Постановление № 18-АД26-13-К4 от 16 июня 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (судья-докладчик С.И. Кузьмичев)

Стороны: - Административный истец (жалующийся): должностное лицо ФГКУ «Управление вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации по Краснодарскому краю» Конарев Е.А. (должностное лицо органа, направившего дело на рассмотрение) - Административный ответчик: Волошко П.И., директор КМУП «Рынок»

Категория спора: Производство по делу об административном правонарушении (гл. 23–30 КоАП РФ); пересмотр вступивших в законную силу судебных актов по жалобе должностного лица органа, направившего дело на рассмотрение

Судебные акты, подлежащие пересмотру: - Постановление мирового судьи судебного участка № 167 Курганинского района Краснодарского края от 27 января 2025 г. - Решение судьи Курганинского районного суда Краснодарского края от 10 апреля 2025 г. - Постановление судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 27 августа 2025 г.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Волошко П.И. привлекался к административной ответственности за нарушение требований к антитеррористической защищенности торговых объектов, предусмотренного ч. 1 ст. 20.35 КоАП РФ. Конкретное нарушение: отсутствие паспорта безопасности торговых объектов КМУП «Рынок» в нарушение п. 21 раздела 3 Постановления Правительства РФ от 19 октября 2017 г. № 1273 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности торговых объектов (территорий) и формы паспорта безопасности торгового объекта (территории)».

Процессуальная история:

1. Первое рассмотрение (май 2024 г.): Мировой судья постановлением от 06 мая 2024 г. прекратил производство по делу в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности (один год, истекший 29 мая 2020 г.).

2. Апелляция (июнь 2024 г.): Судья Курганинского районного суда решением от 20 июня 2024 г. отменил постановление мирового судьи и возвратил дело на новое рассмотрение.

3. Новое рассмотрение (январь 2025 г.): Мировой судья постановлением от 27 января 2025 г. вновь прекратил производство по тому же основанию (истечение срока давности).

4. Апелляция (апрель 2025 г.): Судья Курганинского районного суда решением от 10 апреля 2025 г. оставил постановление мирового судьи без изменения.

5. Кассация (август 2025 г.): Судья Четвертого кассационного суда общей юрисдикции постановлением от 27 августа 2025 г. оставил судебные акты без изменения.

6. Жалоба в ВС РФ: Конарев Е.А. обратился в Верховный Суд РФ с просьбой отменить все три судебных акта и возвратить дело на новое рассмотрение. Волошко П.И., уведомленный в соответствии с ч. 2 ст. 30.15 КоАП РФ, возражений не представил.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичным интересом и надлежащим разрешением дела:

Спор сосредоточен на надлежащем применении норм о сроках давности привлечения к административной ответственности в контексте антитеррористической защиты объектов. Публичный интерес (обеспечение безопасности торговых объектов от террористических угроз) требует привлечения к ответственности за нарушение требований по разработке паспорта безопасности. Однако нижестоящие суды механически применили общий годичный срок давности, не выяснив ключевой вопрос: когда именно было совершено правонарушение (дата проведения обследования и категорирования объекта).

Толкование материальных норм публичного права:

• Определение момента совершения административного правонарушения при наличии обязанности, подлежащей выполнению в установленный срок
• Различие между длящимся и одномоментным административным правонарушением
• Применение повышенного срока давности (6 лет вместо 1 года) для нарушений законодательства о противодействии терроризму, введенного Федеральным законом от 04 марта 2022 г. № 31-ФЗ

Процессуальные особенности:

• Обязанность суда при рассмотрении дела об административном правонарушении выяснить все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (ст. 26.1 КоАП РФ)
• Требование всесторонности, полноты и объективности выяснения обстоятельств (ст. 24.1 КоАП РФ)
• Необходимость указания в постановлении о прекращении производства всех установленных по делу обстоятельств, а не только связанных с истечением срока давности (п. 4 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ)

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Когда начинает течь срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение обязанности, подлежащей выполнению в установленный нормативным актом срок (в данном случае — разработка паспорта безопасности в течение 30 дней после обследования и категорирования)?

2. Выяснили ли нижестоящие суды дату проведения обследования и категорирования торговых объектов, на основании которой должна была быть разработана паспорт безопасности?

3. Применим ли к данному правонарушению повышенный срок давности в 6 лет (для нарушений законодательства о противодействии терроризму) или общий срок в 1 год?

4. Нарушили ли нижестоящие суды требования ст. 24.1 и ст. 26.1 КоАП РФ о всесторонности, полноте и объективности выяснения обстоятельств дела?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что нижестоящие суды существенно нарушили процессуальные требования КоАП РФ, не выяснив ключевого обстоятельства — даты проведения обследования и категорирования торговых объектов, которая определяет момент совершения правонарушения и начало течения срока давности. Суды механически применили общий годичный срок давности, не исследовав, является ли правонарушение длящимся и когда оно было обнаружено. Постановления подлежат отмене с возвращением дела на новое рассмотрение.

B. Развёрнутое обоснование

1. Задачи производства по делам об административных правонарушениях и обязанность суда по выяснению обстоятельств

В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются: - всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела; - разрешение дела в соответствии с законом; - обеспечение исполнения вынесенного постановления; - выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Согласно ст. 26.1 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении выяснению подлежат: - наличие события административного правонарушения; - виновность лица в совершении административного правонарушения; - иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Суд не вправе ограничиться проверкой только вопроса об истечении срока давности, не выяснив при этом дату совершения правонарушения.

2. Исчисление срока давности при нарушении обязанности, подлежащей выполнению в установленный срок

Согласно ч. 1.1 ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности исчисляется со дня совершения административного правонарушения.

В Постановлении Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (п. 13.1) разъяснено, что в постановлении о прекращении производства по делу по основанию истечения срока давности должны быть указаны все установленные по делу обстоятельства, а не только связанные с истечением срока давности (п. 4 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ).

Критическое уточнение: Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

В рассматриваемом деле обязанность по разработке паспорта безопасности подлежала выполнению в течение 30 дней после проведения обследования и категорирования торгового объекта. Нижестоящие суды исходили из того, что эта обязанность должна была быть выполнена не позднее 28 апреля 2019 г., однако они не проверили, когда фактически было проведено обследование и категорирование.

3. Различие между длящимся и одномоментным правонарушением

Согласно ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки давности начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

В Постановлении Пленума ВС РФ № 5 разъяснено, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом: - такие обязанности могут быть возложены иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера (представлением прокурора, предписанием органа, осуществляющего государственный надзор); - невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся; - днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.

Нижестоящие суды не исследовали, является ли отсутствие паспорта безопасности длящимся правонарушением или одномоментным (совершенным в момент истечения срока для его разработки).

4. Материальные требования к разработке паспорта безопасности

Согласно п. 21 Постановления Правительства РФ от 19 октября 2017 г. № 1273: - на каждый торговый объект в течение 30 дней после проведения его обследования и категорирования разрабатывается паспорт безопасности; - паспорт безопасности составляется руководителем объекта на основании акта обследования и категорирования; - паспорт безопасности в течение 30 дней со дня его составления подлежит согласованию с руководителями территориальных органов безопасности, МЧС, войск национальной гвардии и уполномоченного органа субъекта РФ.

Вменено Волошко П.И. только нарушение обязанности по разработке паспорта безопасности, а не по его согласованию.

5. Применение повышенного срока давности для нарушений законодательства о противодействии терроризму

Федеральным законом от 04 марта 2022 г. № 31-ФЗ в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ внесены изменения, которыми с 01 сентября 2022 г. срок давности за любые нарушения законодательства о противодействии терроризму увеличен до 6 лет (вместо общего годичного срока).

Данное изменение имеет значение для определения, истек ли срок давности в рассматриваемом деле.

6. Материальное право на привлечение к ответственности несмотря на прекращение деятельности организации

Согласно ст. 2.4 КоАП РФ должностное лицо может быть привлечено к административной ответственности за нарушение, допущенное им в период исполнения служебных обязанностей.

То обстоятельство, что деятельность КМУП «Рынок» прекращена 11 ноября 2024 г., не исключает возможность возбуждения дела об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности его должностного лица (Волошко П.И.), если нарушение было допущено им в период исполнения служебных обязанностей и не истек срок давности привлечения к административной ответственности.

7. Требования к пересмотру вступивших в законную силу судебных актов

Согласно п. 3 ч. 2 ст. 30.17 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на вступившее в законную силу постановление выносится решение об отмене постановления и возвращении дела на новое рассмотрение в случаях существенного нарушения процессуальных требований КоАП РФ, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

В рассматриваемом случае разрешение дела не отвечает установленным ст. 24.1 КоАП РФ задачам производства о всесторонности, полноте и объективности выяснения обстоятельств.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование норм о сроках давности

Нижестоящие суды механически применили общий годичный срок давности, исходя из предположения, что обязанность по разработке паспорта безопасности должна была быть выполнена не позднее 28 апреля 2019 г., и срок давности истек 29 мая 2020 г. Однако суды не проверили, когда фактически было проведено обследование и категорирование торговых объектов. Согласно жалобе в ВС РФ, акт обследования и категорирования подписан 08 февраля 2023 г., что означает, что паспорт безопасности должен был быть разработан в течение 30 дней с этой даты (не позднее 10 марта 2023 г.), и срок давности истек бы не ранее 10 марта 2024 г.

2. Неисследование ключевого обстоятельства — даты совершения правонарушения

Суды не выяснили дату проведения обследования и категорирования торговых объектов, которая является определяющей для установления момента совершения правонарушения и начала течения срока давности. Это нарушает требования ст. 26.1 КоАП РФ о выяснении всех обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела.

3. Игнорирование требования о полноте постановления о прекращении производства

Согласно п. 4 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ и п. 13.1 Постановления Пленума ВС РФ № 5, в постановлении о прекращении производства по основанию истечения срока давности должны быть указаны все установленные по делу обстоятельства, а не только связанные с истечением срока давности. Нижестоящие суды не указали дату совершения правонарушения и дату обнаружения нарушения.

4. Неучет повышенного срока давности для нарушений законодательства о противодействии терроризму

Нижестоящие суды не рассмотрели, применим ли к данному правонарушению повышенный срок давности в 6 лет (введенный Федеральным законом от 04 марта 2022 г. № 31-ФЗ с 01 сентября 2022 г.), что могло бы существенно изменить вывод об истечении срока давности.

5. Нарушение требований о всесторонности и полноте рассмотрения дела

Разрешение дела не отвечает установленным ст. 24.1 КоАП РФ задачам производства о всесторонности, полноте и объективности выяснения обстоятельств каждого дела и разрешении его в соответствии с законом.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

1. Отменены постановление мирового судьи судебного участка № 167 Курганинского района Краснодарского края от 27 января 2025 г., решение судьи Курганинского районного суда Краснодарского края от 10 апреля 2025 г. и постановление судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 27 августа 2025 г.

2. Возвращено на новое рассмотрение мировому судье судебного участка № 167 Курганинского района Краснодарского края.

Характер решения: Кассационное отмена с возвращением на новое рассмотрение (п. 3 ч. 2 ст. 30.17 КоАП РФ).

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий надлежащего разрешения дел об административных правонарушениях

Постановление ВС РФ подтверждает, что суды не вправе ограничиваться формальной проверкой истечения срока давности, не выяснив при этом дату совершения правонарушения. Это усиливает гарантии как для привлекаемых к ответственности лиц (которые получают право на полное и объективное рассмотрение дела), так и для публичного интереса (который требует надлежащего применения норм о сроках давности).

2. Стандарт мотивированности постановлений о прекращении производства

Постановление устанавливает, что постановление о прекращении производства по основанию истечения срока давности должно содержать полное описание всех установленных по делу обстоятельств, включая дату совершения правонарушения и дату его обнаружения. Это требование вытекает из п. 4 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ и п. 13.1 Постановления Пленума ВС РФ № 5.

3. Правильное определение момента совершения правонарушения при наличии обязанности, подлежащей выполнению в установленный срок

Постановление уточняет, что при нарушении обязанности, подлежащей выполнению в установленный нормативным актом срок, момент совершения правонарушения определяется моментом наступления этого срока, а не моментом возложения обязанности. Это имеет значение для исчисления срока давности.

4. Различие между длащимся и одномоментным правонарушением в контексте обязанностей с установленным сроком выполнения

Постановление подчеркивает, что невыполнение обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что правонарушение не является длящимся. Это важно для правильного применения ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ о начислении срока давности со дня обнаружения длящегося правонарушения.

5. Применение повышенного срока давности для нарушений законодательства о противодействии терроризму

Постановление указывает на необходимость учета Федерального закона от 04 марта 2022 г. № 31-ФЗ, который увеличил срок давности за нарушения законодательства о противодействии терроризму до 6 лет (с 01 сентября 2022 г.). Это имеет значение для определения, истек ли срок давности в конкретном деле.

6. Связь с конституционными гарантиями и принципами публичного права

Постановление основано на конституционных гарантиях права на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) и принципе законности (ст. 15 Конституции РФ). Оно подтверждает, что суды обязаны обеспечивать всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств дела, что является условием надлежащей защиты прав граждан и организаций в отношениях с публичной властью.

7. Сферы применения позиции в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция ВС РФ применима к: - другим делам об административных правонарушениях, связанных с нарушением обязанностей, подлежащих выполнению в установленный срок (в том числе в сфере налогообложения, лицензирования, государственной регистрации); - делам о взыскании обязательных платежей (гл. 32 КАС РФ), где также требуется надлежащее определение момента возникновения задолженности; - делам об оспаривании ненормативных актов и решений органов публичной власти (гл. 22 КАС РФ), где суды должны полно выяснять все обстоятельства, имеющие значение для разрешения дела; - делам о защите прав в сфере антитеррористической защиты объектов, где требуется надлежащее применение повышенного срока давности.

8. Значение для органов, осуществляющих надзор и контроль

Постановление подтверждает, что органы, осуществляющие надзор и контроль (в данном случае — органы, направившие дело на рассмотрение), имеют право на пересмотр судебных актов в случае существенного нарушения процессуальных требований, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Это стимулирует надлежащее применение норм о сроках давности и полное выяснение обстоятельств дела.