ВС подтвердил законность приказов об отмене Правил охраны трубопроводов

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ26-66; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации.

Дата принятия: 21 мая 2026 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зинченко И.Н. - Члены коллегии: Александрова В.Н., Якимова А.А. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура Российской Федерации)

Стороны спора: - Административные истцы (истцы по апелляции): Байкин Анатолий Тимофеевич, Байкин Станислав Анатольевич (физические лица, собственники земельного участка и жилого дома в охранной зоне трубопровода) - Административные ответчики: Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго России) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти; спор в сфере земельного права и охраны магистральных трубопроводов.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Байкины А.Т. и С.А. являются собственниками земельного участка и возведённого на нём жилого дома, расположенных в зоне минимально допустимых расстояний от магистрального нефтепродуктопровода. 15 сентября 2020 г. Ростехнадзор и Минэнерго России издали приказ № 352/785, которым признали не подлежащими применению с 1 января 2022 г. Правила охраны магистральных трубопроводов, утверждённые 29 апреля 1992 г. заместителем Министра топлива и энергетики России и постановлением Госгортехнадзора России от 22 апреля 1992 г. № 9 (далее — Правила охраны трубопроводов). 23 декабря 2021 г. издан приказ № 452/1458, изменивший редакцию приказа № 352/785 таким образом, чтобы Правила охраны трубопроводов считались не подлежащими применению со дня вступления в силу постановлений Правительства РФ об утверждении положений об охранных зонах трубопроводов (предусмотрено пунктом 1 статьи 106 Земельного кодекса РФ). По мнению истцов, оспариваемые приказы воспроизводят пороки Правил охраны трубопроводов (которые не прошли государственную регистрацию и не были опубликованы в установленном порядке), создают неправовое основание для ограничения их прав, связанных с владением и пользованием земельным участком и домом.

Процессуальная история

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 29 января 2026 г. по делу № АКПИ25-901): Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска. Суд исходил из того, что: (1) оспариваемые приказы не противоречат федеральному законодательству; (2) Правила охраны трубопроводов, согласно действовавшему в апреле 1992 г. законодательству, не подлежали государственной регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию; (3) приказы № 352/785 и 452/1458 согласуются с переходными положениями Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ (в редакциях от 27 декабря 2019 г. № 455-ФЗ и действующей редакции); (4) оспариваемые акты не нарушают прав и законных интересов истцов.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 21 мая 2026 г.): Байкин А.Т. подал апелляционную жалобу, в которой просил отменить решение суда первой инстанции и удовлетворить административный иск. Истец утверждал о существенных нарушениях норм материального и процессуального права, в том числе: (а) оспариваемые приказы продлевают действие нормативного акта, не подлежавшего применению после 1993 г.; (б) приказы изданы с нарушением формы и с превышением полномочий; (в) созданы угрозы правам истца (инвалида I группы); (г) суд первой инстанции нарушил процессуальные сроки и право на доступ к правосудию; (д) имеется несоответствие между протоколом судебного заседания и решением.

Апелляционная коллегия оснований для удовлетворения жалобы не нашла и оставила решение суда первой инстанции без изменения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между двумя противоположными позициями:

Позиция истцов: Приказы № 352/785 и 452/1458, признавая Правила охраны трубопроводов не подлежащими применению, воспроизводят их пороки (отсутствие государственной регистрации и надлежащего опубликования в 1992 г.) и тем самым создают неправовое основание для ограничения прав собственников земельных участков в охранных зонах трубопроводов. Истцы полагают, что оспариваемые приказы сами должны были пройти государственную регистрацию и опубликование, а их издание превышает полномочия Ростехнадзора и Минэнерго России.

Позиция ответчиков и суда: Приказы № 352/785 и 452/1458 являются актами, признающими утратившим силу ранее действующий нормативный акт, и поэтому не подлежат государственной регистрации в Минюсте России и обязательному официальному опубликованию. Оспариваемые приказы согласуются с переходными положениями Федерального закона № 342-ФЗ (в редакциях от 27 декабря 2019 г. и действующей редакции), которые предусматривают, что до утверждения Правительством РФ соответствующих положений об охранных зонах трубопроводов правовой режим и порядок установления охранных зон определяются в том числе Правилами охраны трубопроводов. Приказы изданы в пределах полномочий уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.

Принципиальное значение: Дело имеет значение для определения: (1) статуса и применимости нормативных актов, не прошедших государственную регистрацию в советский период; (2) полномочий федеральных органов исполнительной власти по признанию утратившими силу ранее действующих нормативных актов; (3) соотношения между переходными положениями Федерального закона № 342-ФЗ и действием ранее действовавших нормативных актов в сфере охраны трубопроводов; (4) прав собственников земельных участков в охранных зонах трубопроводов в условиях переходного периода.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Основной вопрос: Противоречат ли приказы Ростехнадзора и Минэнерго России № 352/785 от 15 сентября 2020 г. и № 452/1458 от 23 декабря 2021 г., признающие Правила охраны магистральных трубопроводов не подлежащими применению, федеральному законодательству (в частности, Земельному кодексу РФ, Федеральному закону № 342-ФЗ, Конституции РФ) и нарушают ли они права и законные интересы собственников земельных участков в охранных зонах трубопроводов?

2. Производный вопрос: Подлежат ли приказы, признающие утратившим силу ранее действующий нормативный акт, государственной регистрации в Минюсте России и обязательному официальному опубликованию?

3. Процессуальный вопрос: Имеются ли существенные нарушения норм материального и процессуального права в решении суда первой инстанции, повлиявшие на исход дела?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Приказы Ростехнадзора и Минэнерго России № 352/785 и № 452/1458, признающие Правила охраны магистральных трубопроводов не подлежащими применению, являются законными актами, изданными в пределах полномочий уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, согласуются с переходными положениями Федерального закона № 342-ФЗ и не противоречат федеральному законодательству. Как акты, признающие утратившим силу ранее действующий нормативный акт, они не подлежат государственной регистрации в Минюсте России и обязательному официальному опубликованию. Оспариваемые приказы не нарушают прав и законных интересов истцов.

B. Развёрнутое обоснование

1. Законодательная база регулирования охранных зон трубопроводов и переходные положения

Апелляционная коллегия исходит из того, что Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» дополнил Земельный кодекс РФ главой XIX «Зоны с особыми условиями использования территорий» (статьи 104–107).

Статья 105 ЗК РФ перечисляет виды зон с особыми условиями использования территорий, включая: - охранную зону трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, трубопроводов для продуктов переработки нефти и газа, аммиакопроводов) (подпункт 6); - зону минимальных расстояний до магистральных или технологических трубопроводов (подпункт 25).

Пункт 1 статьи 106 ЗК РФ устанавливает, что Правительство Российской Федерации утверждает положение в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий (за исключением зон, возникающих в силу федерального закона), в котором должны быть определены перечисленные в подпунктах 1–15 названного пункта сведения.

Суд констатирует, что на момент рассмотрения данного административного дела такие положения в отношении трубопроводов (нефтепродуктопроводов) Правительством Российской Федерации не утверждены и отсутствуют в настоящее время.

2. Переходные положения Федерального закона № 342-ФЗ и их эволюция

Часть 16 статьи 26 Федерального закона № 342-ФЗ (в редакции Федерального закона от 27 декабря 2019 г. № 455-ФЗ) предусматривала, что до 1 января 2022 г. установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий осуществляется в порядке, установленном до дня официального опубликования Федерального закона № 342-ФЗ (4 августа 2018 г.), за исключением случаев, если до 1 декабря 2019 г. Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 106 ЗК РФ утверждено положение о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида.

В действующей редакции (после Федерального закона от 27 декабря 2019 г. № 455-ФЗ) часть 16 статьи 26 Федерального закона № 342-ФЗ закрепляет, что до 1 марта 2031 г. установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий осуществляется в порядке, установленном до дня официального опубликования Федерального закона № 342-ФЗ, с учетом особенностей, установленных частями 16 и 16 данной статьи. Установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации до дня вступления в силу положения, утвержденного в соответствии с пунктом 1 статьи 106 ЗК РФ, порядок установления, изменения или прекращения существования зон с особыми условиями использования территорий действует до дня вступления в силу указанного положения, но не позднее 1 марта 2031 г.

3. Статус Правил охраны трубопроводов в переходный период

Апелляционная коллегия, сопоставив содержание части 16 статьи 26 Федерального закона № 342-ФЗ с Правилами охраны трубопроводов, введёнными согласно их пункту 1.1 в целях обеспечения сохранности, создания нормальных условий эксплуатации и предотвращения несчастных случаев на магистральных трубопроводах, приходит к выводу, что до утверждения Правительством Российской Федерации соответствующего положения правовой режим и порядок установления охранных зон трубопроводов определяются в том числе поименованными правилами.

При этом суд подчёркивает, что исходя из действовавшего в апреле 1992 г. законодательства Правила охраны трубопроводов не подлежали государственной регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию. Это означает, что отсутствие государственной регистрации и надлежащего опубликования не является пороком, препятствующим их применению в переходный период.

4. Согласованность приказов № 352/785 и № 452/1458 с переходными положениями

Приказ № 352/785 (от 15 сентября 2020 г.), признавший Правила охраны трубопроводов не подлежащими применению с 1 января 2022 г., и Приказ № 452/1458 (от 23 декабря 2021 г.), изменивший редакцию Приказа № 352/785 на предусматривающую неприменение данных правил со дня вступления в силу постановлений Правительства Российской Федерации об утверждении положений об охранных зонах трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов), согласуются с приведенными редакциями части 16 статьи 26 Федерального закона № 342-ФЗ.

Суд отмечает, что неуказание в оспариваемых актах конкретной даты признания названных правил не подлежащими применению обусловлено недопущением пробела в нормативном правовом регулировании и согласуется с формулировками федерального законодателя, содержащимися в части 16 статьи 26 Федерального закона № 342-ФЗ (в действующей редакции и в редакции Федерального закона от 27 декабря 2019 г. № 455-ФЗ).

5. Характер оспариваемых приказов: акты прекращения действия, а не нормативные акты

Апелляционная коллегия подчёркивает, что приказы № 352/785 и 452/1458 признают Правила охраны трубопроводов не подлежащими применению с определенного момента, направлены на прекращение их действия во времени, а не на создание общеобязательных правил поведения, за нарушение которых предусмотрена установленная законом ответственность.

Это различие имеет принципиальное значение для определения требований к форме, порядку издания и введения в действие оспариваемых актов. Акты, признающие утратившим силу ранее действующий нормативный акт, не подлежат государственной регистрации в Минюсте России и обязательному официальному опубликованию, поскольку они не создают новые правовые нормы, а лишь прекращают действие существующих.

6. Полномочия Ростехнадзора и Минэнерго России

Апелляционная коллегия, проанализировав: - Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; - Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённые постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009; - Положение о Министерстве энергетики Российской Федерации, утверждённое постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2008 г. № 400; - Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утверждённое постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401;

во взаимосвязи с статьями 105, 106 ЗК РФ и статьей 26 Федерального закона № 342-ФЗ, приходит к выводу, что оспариваемые акты изданы Ростехнадзором и Минэнерго России при реализации их полномочий в установленной сфере деятельности во исполнение соответствующего нормативного регулирования в пределах компетенции с соблюдением требований к форме, порядку издания и введения в действие.

7. Применение критерия законности нормативного акта (статья 215 КАС РФ)

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (статья 215, часть 2, пункт 1) закрепляет в качестве основания для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части его несоответствие иному нормативному правовому акту большей юридической силы.

Апелляционная коллегия констатирует, что приказы № 352/785 и 452/1458, принятые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту большей юридической силы не противоречат. Следовательно, суд верно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, отказал в удовлетворении заявленного требования.

8. Отклонение доводов истцов о нарушении прав и процессуальных нарушениях

Апелляционная коллегия отклоняет следующие доводы истцов:

а) О нарушении конституционных и гражданско-правовых норм: Доводы административного иска о противоречии оспариваемых приказов статьям 15, 35, 40, 46, 55 Конституции Российской Федерации, статьям 1, 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 56, 87 ЗК РФ, статьям 3, 4, 6 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» являлись предметом надлежащей проверки суда первой инстанции и правильно отвергнуты, как основанные на ошибочном толковании норм материального права.

б) О превышении полномочий: Довод о том, что вместо принятия оспариваемых приказов Ростехнадзору и Минэнерго России надлежало утвердить положение о соответствующих зонах с особыми условиями использования территорий, несостоятелен, поскольку противоречит пункту 1 статьи 106 ЗК РФ, наделяющему такими полномочиями Правительство Российской Федерации.

в) О создании угрозы правам: Вопреки ссылке Байкина А.Т. на создание приказами № 352/785 и 452/1458 угрозы его правам, оспариваемые акты прав и законных интересов Байкина А.Т., а также Байкина С.А. в указанных ими аспектах не нарушают.

г) О нарушении процессуальных прав: - Утверждение административного истца о лишении его судом первой инстанции права на доступ к правосудию опровергается материалами дела, которые свидетельствуют об обратном. - То обстоятельство, что Ростехнадзор дополнительные письменные возражения, а Минюст России отзыв на административный иск подали по истечении назначенного судом первой инстанции срока, основанием, влекущим отмену обжалуемого решения, признано быть не может. - Оглашение прокурором Генеральной прокуратуры Российской Федерации заключения по данному административному делу непосредственно в судебном заседании 29 января 2026 г. не противоречит части 4 статьи 213 КАС РФ. - Утверждение Байкина А.Т. о наличии противоречия между протоколом судебного заседания и обжалуемым решением суда не соответствует действительности, поскольку представители административных ответчиков поименованы в решении, а также отражено, что они просили отказать в удовлетворении административного иска. - Довод о том, что ходатайства административных истцов от 27 и 28 января 2026 г. об отложении судебного разбирательства оставлены судом без рассмотрения, безоснователен, так как определением суда от 29 января 2026 г., занесённым в протокол судебного заседания, в удовлетворении данных ходатайств отказано. - Вынесение судом 29 января 2026 г. наряду с обжалуемым решением определения о возвращении частной жалобы Байкина А.Т. само по себе не может ставить под сомнение соблюдение судом при принятии обжалуемого решения правила о тайне совещания судей.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий, применённый к данному делу

Апелляционная коллегия применила критерий законности нормативного правового акта, установленный статьёй 215 КАС РФ (часть 2, пункты 1 и 2). Суд проверил, противоречат ли оспариваемые приказы федеральному законодательству большей юридической силы. Установив, что приказы № 352/785 и 452/1458 не противоречат федеральному законодательству и согласуются с переходными положениями Федерального закона № 342-ФЗ, суд отказал в удовлетворении административного иска.

Указания нижестоящим судам и органам

Апелляционное определение не содержит специальных указаний нижестоящим судам или органам исполнительной власти, поскольку оно оставляет решение суда первой инстанции без изменения и отклоняет апелляционную жалобу. Однако из позиции суда вытекает, что:

1. Ростехнадзор и Минэнерго России вправе продолжать издавать приказы, признающие Правила охраны трубопроводов не подлежащими применению, в соответствии с переходными положениями Федерального закона № 342-ФЗ, без необходимости государственной регистрации и обязательного официального опубликования таких приказов.

2. Правительство Российской Федерации должно утвердить положения об охранных зонах трубопроводов в соответствии с пунктом 1 статьи 106 ЗК РФ, после чего Правила охраны трубопроводов утратят силу.

3. Органы местного самоуправления и органы государственной власти субъектов РФ при установлении, изменении или прекращении существования зон с особыми условиями использования территорий в отношении трубопроводов должны руководствоваться Правилами охраны трубопроводов до утверждения Правительством РФ соответствующего положения, но не позднее 1 марта 2031 г.

Распределение обязанностей между участниками

Апелляционное определение не устанавливает новых обязанностей между участниками спора. Однако из позиции суда вытекает, что:

• Собственники земельных участков в охранных зонах трубопроводов должны соблюдать ограничения, установленные Правилами охраны трубопроводов, до утверждения Правительством РФ соответствующего положения.
• Ростехнадзор и Минэнерго России несут ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий в сфере охраны трубопроводов в переходный период.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 января 2026 г. по делу № АКПИ25-901 оставлено без изменения.

Апелляционная жалоба Байкина Анатолия Тимофеевича отклонена.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального к субстанциальному подходу

Апелляционное определение демонстрирует переход от формального подхода (требование государственной регистрации и опубликования) к субстанциальному подходу (анализ характера акта и его соответствия переходным положениям законодательства). Суд не требует от Ростехнадзора и Минэнерго России государственной регистрации приказов, признающих Правила охраны трубопроводов не подлежащими применению, поскольку эти приказы не создают новые правовые нормы, а лишь прекращают действие существующих. Это означает, что суд признаёт различие между нормативными актами, устанавливающими правовые нормы, и актами, прекращающими действие ранее действовавших норм.

2. Гармонизация с другими позициями ВС РФ и федеральным законодательством

Апелляционное определение гармонизирует позицию судебной власти с переходными положениями Федерального закона № 342-ФЗ, которые предусматривают, что до утверждения Правительством РФ соответствующих положений об охранных зонах трубопроводов правовой режим и порядок установления охранных зон определяются в том числе Правилами охраны трубопроводов. Суд признаёт, что отсутствие государственной регистрации и надлежащего опубликования Правил охраны трубопроводов в 1992 г. не является препятствием для их применения в переходный период, поскольку такие требования не действовали в апреле 1992 г.

3. Последствия для арбитражных управляющих, кредиторов, уполномоченных органов, контролирующих лиц

Хотя данное дело не является банкротным спором, его позиция имеет значение для:

• Уполномоченных органов (в том числе органов, осуществляющих функции в сфере охраны окружающей среды, промышленной безопасности и т.д.): они вправе издавать приказы, признающие утратившими силу ранее действовавшие нормативные акты, без необходимости государственной регистрации и обязательного официального опубликования, если такие приказы не создают новые правовые нормы.

• Собственников земельных участков и иных заинтересованных лиц: они должны соблюдать ограничения, установленные ранее действовавшими нормативными актами, до их официального признания утратившими силу, даже если эти акты не прошли государственную регистрацию и опубликование в установленном порядке.

4. Анти-абузивные оговорки суда

Апелляционная коллегия не содержит явных анти-абузивных оговорок, однако из её позиции вытекает, что:

• Приказы, признающие утратившим силу ранее действовавшие нормативные акты, должны быть изданы в пределах полномочий уполномоченных органов и не должны противоречить федеральному законодательству большей юридической силы.

• Переходные положения Федерального закона № 342-ФЗ имеют временное действие (до 1 марта 2031 г.), и после этой даты Правила охраны трубопроводов должны быть заменены положениями об охранных зонах трубопроводов, утверждёнными Правительством РФ.

5. Сферы применения позиции за пределами банкротства и конкретной категории

Позиция Апелляционной коллегии имеет значение для:

• Административного права: определение статуса и процедуры издания актов, признающих утратившими силу ранее действовавшие нормативные акты.

• Земельного права: определение правового режима охранных зон трубопроводов в переходный период до утверждения Правительством РФ соответствующих положений.

• Экологического права и права промышленной безопасности: применение ранее действовавших нормативных актов, не прошедших государственную регистрацию и опубликование в установленном порядке, в переходный период.

• Конституционного права: соотношение между правом собственности (статья 35 Конституции РФ) и публичными интересами охраны магистральных трубопроводов.

6. Практическое значение для адвокатской практики

Апелляционное определение имеет следующее практическое значение:

• Для истцов, оспаривающих приказы об отмене ранее действовавших нормативных актов: необходимо доказывать не только отсутствие государственной регистрации и опубликования оспариваемого приказа, но и его противоречие федеральному законодательству большей юридической силы.

• Для ответчиков (уполномоченных органов): они могут ссылаться на то, что приказы, признающие утратившим силу ранее действовавшие нормативные акты, не подлежат государственной регистрации и обязательному официальному опубликованию, если такие приказы не создают новые правовые нормы.

• Для органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ: они должны учитывать переходные положения Федерального закона № 342-ФЗ при установлении, изменении или прекращении существования зон с особыми условиями использования территорий в отношении трубопроводов.

Заключение

Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 21 мая 2026 г. по делу № АПЛ26-66 устанавливает, что приказы Ростехнадзора и Минэнерго России, признающие Правила охраны магистральных трубопроводов не подлежащими применению, являются законными актами, изданными в пределах полномочий уполномоченных органов и согласующимися с переходными положениями Федерального закона № 342-ФЗ. Суд отклоняет доводы истцов о нарушении их прав и процессуальных нарушениях, подтверждая позицию суда первой инстанции. Определение имеет значение для развития административного, земельного и экологического права, а также для практики оспаривания нормативных правовых актов в административном судопроизводстве.