ВС отказал в оспаривании инструкций прокуратуры по электронному документообороту

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определения: Дело № АКПИ26-429 (Решение, не определение)

Дата: 25 августа 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по административному исковому заявлению)

Состав суда: Судья Верховного Суда Российской Федерации Корнелюк Е.С. (судья-докладчик); секретарь Лапшова Н.Е.

Стороны: - Административный истец: Довбун Валерий Александрович (гражданин, работник органов прокуратуры) - Административный ответчик: Генеральная прокуратура Российской Федерации (представитель Клевцова Е.А.) - Третье лицо: Министерство юстиции Российской Федерации (представило отзыв)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ (оспаривание нормативных правовых актов)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Довбун В.А. оспаривал следующие нормативные акты:

1. Инструция по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации (приказ Генерального прокурора РФ от 29 декабря 2011 г. № 450) — пункты 2.1.3, 2.1.4, 2.2.3, 2.2.4, 2.4.1.4, 13.14, 13.15

2. Инструкция по эксплуатации средств вычислительной техники, информационных систем и информационных ресурсов органов прокуратуры Российской Федерации (приказ Генерального прокурора РФ от 24 ноября 2021 г. № 701) — пункты 4.1, 8.1, 8.5

Истец требовал признать эти положения частично недействующими в той мере, в какой они допускают приравнивание регистрации документов, создания регистрационных карточек, электронных копий и скан-образов в автоматизированном информационном комплексе «Надзор» (АИК «Надзор») к письменным кадровым документам (рапорт об увольнении, уведомление об увольнении, уведомление о служебной проверке) без соблюдения требований к ведению электронного кадрового документооборота.

Позиция административного истца

Довбун В.А. полагал, что оспариваемые нормы: - нарушают его трудовые права; - противоречат ст. 37 Конституции РФ, ст. 22.1–22.3, 80, 84.1, 193 Трудового кодекса РФ; - противоречат ч. 2 ст. 40 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»; - применяются при решении кадровых вопросов без соблюдения специальных гарантий кадрового электронного документооборота, предусмотренных трудовым законодательством.

Истец указывал, что оспариваемые положения используются для присвоения уникальной учётной записи пользователя, ведения учётных данных, использования внутренней почты ИСОП и направления PDF-файлов либо скан-образов служебного документа в качестве средств юридической идентификации работника и получения кадрово-служебных электронных документов.

Позиция административного ответчика

Генеральная прокуратура РФ (представитель Клевцова Е.А.) возражала против удовлетворения иска, ссылаясь на то, что оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца.

Решение суда

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного искового заявления, признав оспариваемые положения соответствующими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Публичным интересом — организацией эффективного электронного документооборота в органах прокуратуры, обеспечением информационной безопасности, идентификацией работников и контролем за исполнением документов;

2. Правами работника — гарантиями, предусмотренными трудовым законодательством при оформлении кадровых документов, включая требования к письменной форме, надлежащему уведомлению об увольнении и проведении служебных проверок.

Центральный конфликт: может ли система электронного документооборота общего назначения (АИК «Надзор»), предназначенная для ведения делопроизводства и надзорной деятельности, использоваться для передачи и обмена кадровыми документами без нарушения требований трудового законодательства о специальном режиме электронного кадрового документооборота (ст. 22.1–22.3 ТК РФ)?

Процессуальная особенность: дело рассматривается в порядке гл. 21 КАС РФ (оспаривание нормативных правовых актов), где суд обязан проверить соответствие оспариваемых норм нормативным актам, имеющим большую юридическую силу (ст. 215 КАС РФ). Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ) предполагает самостоятельное исследование материального права и соответствия оспариваемых положений трудовому законодательству.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречат ли положения Инструкции по делопроизводству и Инструкции по эксплуатации средств вычислительной техники требованиям трудового законодательства (ст. 22.1–22.3, 80, 84.1, 193 ТК РФ) в части, касающейся использования электронных копий и скан-образов кадровых документов в системе АИК «Надзор»?

2. Является ли использование системы АИК «Надзор» для передачи и обмена кадровыми документами внедрением электронного документооборота в сфере трудовых отношений в смысле ст. 22.1 ТК РФ?

3. Нарушают ли оспариваемые положения конституционное право на судебную защиту и гарантии трудовых прав, предусмотренные ст. 37 Конституции РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ исходил из того, что оспариваемые положения Инструкции по делопроизводству и Инструкции по эксплуатации средств вычислительной техники устанавливают порядок организации электронного документооборота общего назначения в органах прокуратуры и не регулируют специальный порядок обмена кадровыми электронными документами между работником и работодателем. Создание электронных копий документов и их размещение в АИК «Надзор» не свидетельствуют о внедрении электронного кадрового документооборота в смысле ст. 22.1 ТК РФ. Трудовое законодательство не содержит запрета на использование информационных комплексов для передачи и обмена электронными копиями документов, в том числе кадрового характера, при условии соблюдения обязательных требований трудового законодательства.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовая база: полномочия Генерального прокурора

Согласно п. 1 ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор Российской Федерации издаёт обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации.

Суд признал, что оспариваемые инструкции изданы в пределах предоставленного Генеральному прокурору законом полномочия.

2. Характер оспариваемых нормативных актов: локальные акты vs. нормативные правовые акты

Инструкция по делопроизводству: - Согласно пп. 1.1 и 1.2 Инструкции, она устанавливает на единой основе систему делопроизводства в органах прокуратуры и определяет порядок приёма, регистрации, учёта, перевода, подготовки, оформления, размножения, контроля за исполнением документов, отправки, формирования их в дела, надзорные производства, хранения и использования на бумажных и электронных носителях. - Суд установил, что содержание данной инструкции адресовано исключительно работникам органов и учреждений прокуратуры, не носит нормативно-правового характера в отношении неопределённого круга лиц и является внутренним локальным актом, определяющим порядок ведения делопроизводства. - Следовательно, оспариваемая Инструкция по делопроизводству не подлежит опубликованию, поскольку не содержит правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Инструкция по эксплуатации средств вычислительной техники: - Разработана на основании требований инструкций производителя, Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 2 декабря 2020 г. № 40. - Текст опубликован в издании «Законность» № 1 (2022) в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 3 апреля 2018 г. № 189. - Устанавливает на единой основе правила использования средств вычислительной техники, информационных систем и информационных ресурсов, обязанности при осуществлении указанной работы и ответственность за несоблюдение правил (п. 1.2).

3. Соотношение с трудовым законодательством: разграничение понятий

Суд провёл чёткое разграничение между:

а) Электронным документооборотом в сфере трудовых отношений (ст. 22.1 ТК РФ): - Согласно ст. 22.1 ТК РФ, это создание, подписание, использование и хранение документов, связанных с работой, оформленных в электронном виде без дублирования на бумажном носителе. - Требует соблюдения специальных гарантий, предусмотренных ст. 22.1–22.3 ТК РФ.

б) Использованием информационных систем для передачи и обмена электронными копиями документов: - Создание электронного образа документа и его размещение в АИК «Надзор» являются предусмотренными нормативными актами процедурами электронного документооборота, обеспечивающими обработку и дополнительный учёт документов в электронном виде. - Это не свидетельствует о внедрении электронного кадрового документооборота в смысле ст. 22.1 ТК РФ.

Суд указал: «Вопреки доводам административного истца создание электронных копий документов, в том числе кадрового характера, не свидетельствует о том, что в органах и организациях прокуратуры установлен электронный документооборот в сфере трудовых отношений».

4. Анализ оспариваемых положений Инструкции по делопроизводству

Пункты 2.1.3 и 2.1.4: - Определяют, что АИК «Надзор» предоставляет возможность работать с электронными документами и электронными копиями документов, осуществлять автоматизированный поиск, организовывать контроль за исполнением. - Закрепляют принцип однократной регистрации документа. - Суд отметил, что в п. 2.1.3 обращено внимание на то, что электронная копия документа не подменяет письменный оригинал, а лишь создает его копию в электронном виде.

Пункты 2.2.3, 2.2.4, 2.4.1.4: - Носят технический характер и связаны с порядком регистрации документов в системе, присвоением уникального номера, удостоверением совершённых с ними действий в виде соответствующих отметок, которые размещаются на бумажном и (или) электронном носителе.

Пункты 13.14 и 13.15: - Расположены в разделе 13, устанавливающем особенности работы с электронными документами. - Действуют в системном единстве с иными положениями, предписывающими, что в АИК «Надзор» включаются электронные документы и электронные копии документов. - Суд подчеркнул: «Оспариваемые заявителем положения Инструкции по делопроизводству прямо не регулируют порядок обмена кадровыми документами, в том числе в виде электронных копий документов, между работником и работодателем, а устанавливают общий порядок работы АИК «Надзор», в системе которого осуществляется общий электронный документооборот в органах и организациях прокуратуры».

5. Анализ оспариваемых положений Инструкции по эксплуатации средств вычислительной техники

Пункт 4.1: - Устанавливает, что в целях соблюдения персональной ответственности за свои действия для каждого пользователя средств вычислительной техники создаётся уникальная учётная запись. - Запрещает использование несколькими работниками одного и того же имени пользователя (группового имени). - Суд указал: «Создание учётной записи пользователя представляет собой обязательный элемент функционирования информационной инфраструктуры и направлено исключительно на идентификацию работника органов прокуратуры, разграничение полномочий и обеспечение защиты информации».

Пункты 8.1 и 8.5: - Закрепляют, что сотрудникам предоставляется персональная внутренняя почта ИСОП для исполнения служебных обязанностей и обмена информацией в электронном виде. - Отправка служебных документов, содержащих резолюции, подписи, печати, штампы, разрешается только с использованием почтовых сервисов органов прокуратуры. - Суд установил: «Из анализа оспариваемых положений Инструкции по эксплуатации средств вычислительной техники следует вывод, что они устанавливают порядок автоматизации процессов обработки информации, электронного взаимодействия, отправки документов и реализации требований в области информационной безопасности и не регулируют порядок обмена кадровыми электронными документами между работником и работодателем».

6. Соотношение с требованиями трудового законодательства

Суд признал, что: - Ведение кадровой деятельности, в том числе по средствам ИСОП, не исключает применения обязательных требований трудового законодательства, предусмотренных ст. 80, 84.1, 193 ТК РФ. - Трудовое законодательство не содержит запрета на использование информационных комплексов для передачи и обмена электронными копиями документов, в том числе кадрового характера. - Использование работником служебной учётной записи, предоставленной для доступа к информационным ресурсам органов прокуратуры, не является кадровым электронным документооборотом и не свидетельствует о замене предусмотренных законодательством процедур кадрового взаимодействия.

7. Нормативная база кадрового документооборота в органах прокуратуры

Суд отметил, что порядок учёта кадров и работа с кадровыми документами в органах прокуратуры определены Инструкцией по учёту кадров в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации, утверждённой приказом Генерального прокурора РФ от 8 августа 2025 г. № 536.

Положения этой Инструкции не регламентируют ведение электронного документооборота в сфере трудовых отношений в соответствии с требованиями ст. 22.1–22.3 ТК РФ.

На дату подачи Довбуном В.А. рапорта об увольнении (20 февраля 2024 г.) действовала предыдущая Инструкция по учету кадров (приказ от 13 марта 2018 г. № 135), которая также не содержала положения о ведении электронного документооборота в сфере трудовых отношений в органах прокуратуры.

8. Контекст цифровой трансформации

Суд учёл, что: - Приказом Генерального прокурора РФ от 14 сентября 2017 г. № 627 утверждена Концепция цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры до 2025 года, согласно которой АИК «Надзор» предназначен для ведения ведомственного делопроизводства и документооборота в электронном виде. - В Концепции цифровой трансформации до 2030 года (приказ от 11 сентября 2025 г. № 621) данный комплекс поименован АИК «Надзор-WEB». - Приказом Генерального прокурора РФ от 12 мая 2023 г. № 316 утверждён перечень информационных систем персональных данных органов и организаций прокуратуры, в который включён АИК «Надзор-WEB».

Однако суд подчеркнул, что эти акты не предусматривают внедрение электронного кадрового документооборота в смысле ст. 22.1 ТК РФ.

9. Толкование понятия «электронный документооборот»

Суд провёл критику ошибочного толкования административным истцом: - Довбун В.А. подменял понятие «единая система информационно-документационного обеспечения органов прокуратуры» понятием «электронный документооборот в сфере трудовых отношений». - Утверждение истца о том, что эксплуатация информационных систем органов прокуратуры фактически свидетельствует о внедрении кадрового электронного документооборота, основано на неправильном толковании действующего законодательства.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле Верховный Суд РФ рассматривал дело в первой инстанции (по административному исковому заявлению), поэтому оценка ошибок нижестоящих судов отсутствует. Однако суд провёл анализ позиции административного истца и выявил следующие ошибки в его правовой позиции:

1. Неверное толкование материального права: Довбун В.А. ошибочно интерпретировал положения Инструкции по делопроизводству и Инструкции по эксплуатации средств вычислительной техники как регулирующие порядок обмена кадровыми электронными документами, хотя они устанавливают порядок организации электронного документооборота общего назначения.

2. Подмена понятий: Истец подменял понятие «единая система информационно-документационного обеспечения органов прокуратуры» понятием «электронный документооборот в сфере трудовых отношений», что является логической ошибкой.

3. Игнорирование системного характера нормативного регулирования: Довбун В.А. не учитывал, что кадровый документооборот в органах прокуратуры регулируется отдельной Инструкцией по учёту кадров, которая не предусматривает внедрение электронного кадрового документооборота в смысле ст. 22.1 ТК РФ.

4. Неправильное применение норм трудового законодательства: Истец ошибочно полагал, что использование информационных систем для передачи электронных копий кадровых документов автоматически означает внедрение электронного кадрового документооборота, требующего соблюдения специальных гарантий ст. 22.1–22.3 ТК РФ.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение: Верховный Суд Российской Федерации отказал в удовлетворении административного искового заявления Довбуна Валерия Александровича о признании частично недействующими пунктов 2.1.3, 2.1.4, 2.2.3, 2.2.4, 2.4.1.4, 13.14, 13.15 Инструкции по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации (приказ Генерального прокурора РФ от 29 декабря 2011 г. № 450) и пунктов 4.1, 8.1, 8.5 Инструкции по эксплуатации средств вычислительной техники, информационных систем и информационных ресурсов органов прокуратуры Российской Федерации (приказ Генерального прокурора РФ от 24 ноября 2021 г. № 701).

Основание: Оспариваемые положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (ст. 215 КАС РФ).

Возможность обжалования: Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Разграничение электронного документооборота общего назначения и специального кадрового электронного документооборота

Решение устанавливает важный прецедент разграничения между: - Электронным документооборотом общего назначения (организация делопроизводства, регистрация документов, обеспечение информационной безопасности), который может использоваться для передачи электронных копий любых документов, включая кадровые; - Специальным электронным кадровым документооборотом (ст. 22.1–22.3 ТК РФ), который требует соблюдения особых гарантий и может применяться только при наличии согласия работника и соответствующего нормативного регулирования.

Это разграничение имеет значение для всех государственных органов и организаций, внедряющих системы электронного документооборота.

2. Принцип системного толкования нормативных актов

Суд продемонстрировал необходимость системного толкования нормативных актов. Оспариваемые положения Инструкции по делопроизводству и Инструкции по эксплуатации средств вычислительной техники должны толковаться в единстве с Инструкцией по учёту кадров, которая регулирует кадровый документооборот в органах прокуратуры.

Это имеет значение для судебного контроля над нормативными актами: суд не должен изолированно оценивать отдельные положения, но рассматривать их в контексте всей системы нормативного регулирования.

3. Полномочия Генерального прокурора и пределы судебного контроля

Решение подтверждает, что Генеральный прокурор Российской Федерации обладает полномочием издавать инструкции, регулирующие организацию деятельности системы прокуратуры (ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Судебный контроль над такими актами осуществляется путём проверки их соответствия нормативным актам, имеющим большую юридическую силу (ст. 215 КАС РФ).

Однако суд не может подменять административное усмотрение органа власти своим собственным усмотрением. Если оспариваемые положения не противоречат закону, суд должен отказать в удовлетворении иска.

4. Защита информационной безопасности и идентификации работников

Решение признаёт легитимность требований к созданию уникальных учётных записей пользователей, использованию персональной почты ИСОП и отправке служебных документов только через почтовые сервисы органов прокуратуры. Эти требования направлены на: - Обеспечение персональной ответственности работников за свои действия; - Разграничение полномочий; - Защиту информации; - Соблюдение требований информационной безопасности (Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ, постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 2 декабря 2020 г. № 40).

Это имеет значение для всех государственных органов, внедряющих системы электронного документооборота.

5. Соотношение с трудовым законодательством

Решение подтверждает, что использование информационных систем для передачи электронных копий кадровых документов не исключает применения обязательных требований трудового законодательства (ст. 80, 84.1, 193 ТК РФ). Это означает, что: - Работник имеет право на письменное уведомление об увольнении (ст. 84.1 ТК РФ); - Служебная проверка должна проводиться в соответствии с требованиями ст. 193 ТК РФ; - Рапорт об увольнении должен быть надлежащим образом оформлен.

Однако эти требования могут быть реализованы и через электронные системы, если они обеспечивают надлежащую идентификацию документов и их получение адресатом.

6. Активная роль суда при оспаривании нормативных актов (ст. 14 КАС РФ)

Решение демонстрирует активную роль суда при рассмотрении дел об оспаривании нормативных актов. Суд самостоятельно: - Проанализировал содержание оспариваемых положений; - Исследовал их соотношение с трудовым законодательством; - Рассмотрел системный контекст нормативного регулирования (Инструкция по учёту кадров); - Учёл цели и задачи оспариваемых инструкций (организация делопроизводства, обеспечение информационной безопасности); - Провёл разграничение между различными видами электронного документооборота.

Это соответствует принципу активной роли суда, установленному ст. 14 КАС РФ.

7. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда РФ может быть применена в следующих категориях споров: - Оспаривание нормативных актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, регулирующих электронный документооборот; - Споры о соответствии внутренних локальных актов государственных органов и организаций требованиям трудового законодательства; - Споры о защите трудовых прав работников государственных органов при внедрении систем электронного документооборота; - Споры о соответствии требований информационной безопасности и защиты персональных данных требованиям трудового законодательства.

8. Конституционные гарантии

Решение косвенно подтверждает, что: - Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) не нарушается использованием электронных систем для передачи кадровых документов, если соблюдаются обязательные требования трудового законодательства; - Право на труд (ст. 37 Конституции РФ) защищается не запретом на использование информационных технологий, а обеспечением соблюдения обязательных требований трудового законодательства при их применении; - Принцип законности требует, чтобы органы власти действовали в пределах своих полномочий и в соответствии с законом, но не запрещает им использовать современные информационные технологии для организации своей деятельности.

Объём: 2847 слов