ВС РФ: каналы и ручьи имеют одинаковый статус при установлении водоохранных зон

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Определение № 4-КАДПР26-24-К1 от 14 октября 2026 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александрова В.Н. - Судьи: Капкаева Д.В., Кирейкова Г.Г. (судья-докладчик) - С участием прокурора Русакова И.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Общество с ограниченной ответственностью «Рыбокомбинат «Малая Истра» (коммерческая организация) - Административный ответчик: Министерство экологии и природопользования Московской области (орган публичной власти)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (распоряжение регионального органа исполнительной власти)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

ООО «Рыбокомбинат «Малая Истра» оспаривает распоряжение Министерства экологии и природопользования Московской области от 27 марта 2024 года № 391-РМ «Об определении местоположения береговых линий (границ водных объектов), установлении границ водоохранных зон, прибрежных защитных полос водных объектов на территории Московской области» в части пункта 19 приложения.

Пункт 19 включает в перечень водных объектов безымянный ручей протяженностью 3,67 км, расположенный в городском округе Истра, для которого установлены местоположение береговых линий, границы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы.

Позиция административного истца:

Общество, являясь собственником земельного участка, на котором расположен спорный объект, утверждало, что безымянный ручей имеет искусственное происхождение, обособлен от иных водных объектов и представляет собой нагорную канаву — систему дорожного водоотвода для сбора поверхностных дождевых и талых вод. По мнению истца, объект не подлежал включению в распоряжение как водный объект.

Решение суда первой инстанции (Московский областной суд, 25 февраля 2025 года):

Суд отказал в удовлетворении административного иска. Основание: распоряжение принято на основе информационного отчета ООО «ГеоСкан» (исполнитель государственного контракта), согласно которому спорный объект является ручьем с гидрологической связью с рекой Малая Истра, заполненным водой в течение всего года и имеющим собственный гидрологический режим. Суд указал на отсутствие в Государственном водном реестре информации об искусственном происхождении объекта и его образовании посредством гидротехнических сооружений.

Решение апелляционной инстанции (Первый апелляционный суд общей юрисдикции, 31 июля 2025 года):

Апелляционный суд отменил решение первой инстанции и признал пункт 19 приложения к распоряжению № 391-РМ недействующим со дня принятия апелляционного определения. Суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отнесения спорного объекта к ручью, поскольку представленные доказательства не подтверждают наличие у него истока и устья, а также водотока. Суд указал на предположительный характер информационного отчета ООО «ГеоСкан» в части отнесения к ручьям объекта, не существовавшего до 2013 года.

Решение кассационной инстанции (Первый кассационный суд общей юрисдикции, 27 февраля 2026 года):

Кассационный суд оставил апелляционное определение без изменения.

Обращение в ВС РФ:

Заместитель Генерального прокурора РФ и Министерство экологии и природопользования Московской области подали кассационное представление и кассационную жалобу, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права, и просили отменить апелляционное и кассационное определения, оставив в силе решение суда первой инстанции.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Публичным интересом — охраной водных объектов и окружающей среды, установлением единого режима водоохранных зон на основе объективных гидрологических характеристик, независимо от интересов собственников земельных участков;

2. Частным интересом — правом собственника земельного участка оспаривать включение расположенного на его земле объекта в реестр водных объектов, если это объект имеет искусственное происхождение и не соответствует определению водного объекта.

Ключевая правовая проблема: каким образом суд должен проверять соответствие нормативного правового акта материальному закону при оспаривании распоряжения об установлении местоположения береговых линий и водоохранных зон? Конкретно:

• Должен ли суд переоценивать фактические основания (гидрологические характеристики объекта), на которых основано распоряжение, или ограничиться проверкой соблюдения процедуры и формальных требований?
• Какова роль информационного отчета исполнителя государственного контракта при оценке соответствия распоряжения Водному кодексу РФ?
• Как суд должен разрешать противоречия в экспертных оценках гидрологических характеристик объекта?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Допустили ли суды апелляционной и кассационной инстанций существенные нарушения норм материального права при оценке соответствия распоряжения № 391-РМ требованиям Водного кодекса РФ?

2. Правомерно ли суды апелляционной и кассационной инстанций переоценили фактические основания распоряжения (гидрологические характеристики спорного объекта), не учитывая, что распоряжение принято на основе информационного отчета, составленного в соответствии с установленной процедурой и методологией?

3. Может ли суд при оспаривании нормативного правового акта об установлении местоположения береговых линий и водоохранных зон переквалифицировать тип водного объекта (с ручья на канал) на основе иных доказательств, полученных в рамках гражданского спора?

4. Какие требования материального и процессуального права нарушены судами апелляционной и кассационной инстанций?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ встал на сторону органа публичной власти и суда первой инстанции, отменив апелляционное и кассационное определения. СКАД признала, что распоряжение № 391-РМ принято в соответствии с требованиями Водного кодекса РФ и постановления Правительства РФ № 377 от 29 апреля 2016 года, на основе надлежащей методологии (картометрический способ с использованием актуального картографического материала и данных дистанционного зондирования). Суды апелляционной и кассационной инстанций допустили существенные нарушения норм материального права, переоценив фактические основания распоряжения и не учитывая, что даже если спорный объект является каналом (а не ручьем), к нему применяются те же правила установления береговых линий и водоохранных зон.

B. Развёрнутое обоснование

1. Процедурные требования к оспариванию нормативного правового акта (ст. 208, 213 КАС РФ)

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, если они полагают, что актом нарушены их права, свободы и законные интересы.

Пункт 2 части 8 статьи 213 КАС РФ устанавливает, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих: - полномочия органа на принятие нормативных правовых актов; - форму и вид акта; - процедуру принятия; - правила введения в действие, включая опубликование и государственную регистрацию.

Вывод СКАД: Суд первой инстанции установил, что распоряжение № 391-РМ принято уполномоченным органом в пределах компетенции, процедура принятия, опубликования и введения в действие соблюдены. Суды апелляционной и кассационной инстанций с этим выводом согласились. Таким образом, формальные требования к нормативному правовому акту соблюдены.

2. Материально-правовые требования Водного кодекса РФ к установлению береговых линий и водоохранных зон

Части 1 и 2 статьи 65 Водного кодекса РФ определяют водоохранные зоны как территории, примыкающие к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ, на которых устанавливается специальный режим хозяйственной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления водных объектов и сохранения среды обитания водных биологических ресурсов.

Часть 4 статьи 5 Водного кодекса РФ регламентирует, что для реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера береговая линия определяется по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом.

Части 4.1 статьи 5 Водного кодекса РФ предусмотрено, что Порядок определения местоположения береговой линии устанавливается Правительством РФ.

Вывод СКАД: Как ручьи, так и каналы относятся к поверхностным водным объектам (пункт 2 части 2 статьи 5 Водного кодекса), имеют береговую линию и водоохранные зоны (часть 9 статьи 65). К спорному каналу, являющемуся искусственным водотоком, допустимо применение тех же правил установления протяженности береговых линий, ширины прибрежной защитной полосы и водоохранной зоны, что и для ручья.

3. Методология определения местоположения береговой линии (Постановление Правительства РФ № 377 от 29 апреля 2016 года)

Пункт 9 Правил определения местоположения береговой линии предусматривает применение картометрического способа определения координат с использованием актуального картографического материала наиболее крупного масштаба, а также данных дистанционного зондирования Земли, имеющихся в федеральном или ведомственных картографо-геодезических фондах.

Установление местоположения береговой линии рек, ручьев, каналов, озер осуществляется картометрическим (фотограмметрическим) способом с использованием данных об уровнях воды, содержащихся в Едином государственном фонде данных о состоянии окружающей среды.

Вывод СКАД: Министерство и ООО «ГеоСкан» заключили контракт от 10 июля 2023 года на выполнение работ по определению местоположения береговых линий. Исполнитель выполнил сбор, анализ и обобщение материалов топографической (картографической) изученности территории, результатов инженерно-геодезических изысканий. Установление местоположения береговой линии осуществлялось картометрическим способом с использованием актуального картографического материала и данных дистанционного зондирования земли. Данные информационного отчета положены в основу распоряжения № 391-РМ. Таким образом, методология соответствует установленным требованиям.

4. Оценка фактических оснований распоряжения и роль информационного отчета

СКАД установила, что в рамках гражданского дела № 2-51/2025 Истринский городской прокурор обратился в суд с иском об истребовании части земельного участка, на котором расположен спорный объект. К числу существенных обстоятельств в гражданском деле относились тип водного объекта и наличие его гидравлической связи с рекой Малая Истра. Результаты исследований в гражданском деле различались.

Суд первой инстанции по административному делу, установив соответствие информационного отчета требованиям законодательства, исходил из его результатов.

Суд апелляционной инстанции иначе оценил заключения экспертов (специалистов), представленные из материалов гражданского дела, и пришел к иным выводам.

Вступившим в законную силу определением суда апелляционной инстанции по гражданскому делу № 2-51/2025 установлено, что водный объект, указанный в пункте 19 приложения как «ручей без названия», по своим гидрологическим характеристикам является каналом. Суд констатировал, что внесенные в ЕГРН сведения подлежат уточнению в части наименования водного объекта.

Критическое замечание СКАД: Документация на строительство спорного канала не представлена, проектная полоса отвода спорного канала отсутствует. Однако это не влияет на применимость водоохранного режима, поскольку как ручьи, так и каналы — поверхностные водные объекты с одинаковым правовым статусом.

Вывод СКАД: Даже если признать, что спорный объект является каналом (а не ручьем), это не означает, что распоряжение № 391-РМ нарушает требования Водного кодекса. К каналу применяются те же правила установления береговых линий и водоохранных зон. Выводы суда первой инстанции следует признать правомерными, основанными на нормах водоохранного законодательства.

5. Существенные нарушения норм материального и процессуального права судами апелляционной и кассационной инстанций

СКАД указала, что суды апелляционной и кассационной инстанций при разрешении административного дела допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права:

• Нарушение материального права: Суды не учли, что как ручьи, так и каналы относятся к поверхностным водным объектам и имеют одинаковый правовой статус в отношении установления береговых линий и водоохранных зон. Переквалификация объекта с ручья на канал не влияет на применимость водоохранного режима.

• Нарушение процессуального права: Суды апелляционной и кассационной инстанций переоценили фактические основания распоряжения, не учитывая, что распоряжение принято на основе информационного отчета, составленного в соответствии с установленной процедурой и методологией. Суды не должны были переквалифицировать тип водного объекта на основе иных доказательств, полученных в рамках гражданского спора, без надлежащего анализа соответствия информационного отчета требованиям Водного кодекса и постановления Правительства РФ № 377.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона (Водный кодекс РФ)

Суды апелляционной и кассационной инстанций ошибочно исходили из предположения, что если спорный объект является каналом (а не ручьем), то он не подлежит включению в распоряжение об установлении водоохранных зон. Однако Водный кодекс РФ (части 1, 2 статьи 65 и часть 9 статьи 65) прямо указывает, что как ручьи, так и каналы относятся к поверхностным водным объектам и имеют водоохранные зоны. Таким образом, переквалификация объекта не влияет на его правовой статус.

2. Переоценка фактических оснований распоряжения

Суды апелляционной и кассационной инстанций переоценили фактические основания распоряжения, основываясь на доказательствах, полученных в рамках гражданского спора (экспертные заключения о гидрологических характеристиках объекта). Однако распоряжение принято на основе информационного отчета ООО «ГеоСкан», составленного в соответствии с установленной методологией (картометрический способ, использование актуального картографического материала и данных дистанционного зондирования). Суды не провели надлежащего анализа соответствия информационного отчета требованиям Водного кодекса и постановления Правительства РФ № 377.

3. Нарушение активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Суды апелляционной и кассационной инстанций не выяснили надлежащим образом, применима ли к спорному объекту (независимо от его типа — ручей или канал) методология, установленная постановлением Правительства РФ № 377. Вместо этого они сосредоточились на переквалификации типа объекта, что не является решающим фактором для применения водоохранного режима.

4. Игнорирование специальных правил оспаривания нормативных правовых актов

При оспаривании нормативного правового акта суд должен проверить соблюдение требований, установленных пункт 2 части 8 статьи 213 КАС РФ (полномочия органа, форма и вид акта, процедура принятия, правила введения в действие). Суды апелляционной и кассационной инстанций вышли за пределы этой проверки, переоценивая фактические основания распоряжения на основе иных доказательств.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

1. Отменены: апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 31 июля 2025 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 27 февраля 2026 года.

2. Оставлено в силе: решение Московского областного суда от 25 февраля 2025 года об отказе в удовлетворении административного иска.

Правовые последствия:

• Распоряжение Министерства экологии и природопользования Московской области от 27 марта 2024 года № 391-РМ в части пункта 19 приложения остается действующим.
• Безымянный ручей (или канал) остается включенным в перечень водных объектов, для которого установлены местоположение береговых линий, границы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы.
• Земельный участок ООО «Рыбокомбинат «Малая Истра» остается обремененным водоохранным режимом в соответствии с распоряжением № 391-РМ.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий публичного интереса в охране окружающей среды

Определение СКАД устанавливает, что при оспаривании нормативных правовых актов об установлении водоохранных зон суды не должны переоценивать фактические основания распоряжения на основе иных доказательств, полученных в гражданских спорах. Это усиливает гарантии реализации публичного интереса в охране водных объектов и окружающей среды, предотвращая фрагментарное оспаривание распоряжений на основе частных интересов собственников земельных участков.

2. Стандарт проверки соответствия нормативных правовых актов материальному закону

Определение устанавливает четкий стандарт проверки соответствия нормативного правового акта материальному закону: суд должен проверить, соблюдены ли требования, установленные пункт 2 части 8 статьи 213 КАС РФ (полномочия органа, форма и вид акта, процедура принятия, правила введения в действие), и применена ли надлежащая методология. Суд не должен переоценивать фактические основания распоряжения на основе иных доказательств, если распоряжение принято в соответствии с установленной процедурой и методологией.

3. Правовой статус каналов как водных объектов

Определение уточняет, что каналы, как и ручьи, относятся к поверхностным водным объектам и имеют одинаковый правовой статус в отношении установления береговых линий и водоохранных зон (части 1, 2 статьи 65 Водного кодекса РФ). Это имеет практическое значение для установления водоохранного режима на искусственных водотоках, включая системы дорожного водоотвода и ирригационные каналы.

4. Применимость методологии картометрического определения береговых линий

Определение подтверждает, что методология, установленная постановлением Правительства РФ № 377 от 29 апреля 2016 года (картометрический способ с использованием актуального картографического материала и данных дистанционного зондирования), является надлежащей и должна применяться при установлении местоположения береговых линий независимо от типа водного объекта (ручей, канал, озеро и т.д.).

5. Связь с конституционными гарантиями и принципами публичного права

Определение отражает баланс между конституционным правом собственника на защиту своих прав (ст. 35 Конституции РФ) и конституционным правом каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ). СКАД признала, что публичный интерес в охране окружающей среды и водных объектов имеет приоритет при оспаривании нормативных правовых актов об установлении водоохранных зон, при условии соблюдения надлежащей процедуры и методологии.

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция СКАД применима к оспариванию иных нормативных правовых актов органов публичной власти, принятых на основе надлежащей методологии и процедуры в целях реализации публичных интересов (охрана окружающей среды, защита здоровья населения, обеспечение безопасности и т.д.). Суды должны проверить соблюдение процедуры и методологии, но не переоценивать фактические основания распоряжения на основе иных доказательств, полученных в иных спорах.

7. Значение для практики административного судопроизводства

Определение подчеркивает важность различия между проверкой соблюдения процедуры принятия нормативного правового акта (ст. 213 КАС РФ) и переоценкой фактических оснований распоряжения. Суды должны сосредоточиться на первом, а не на втором, особенно когда распоряжение принято на основе информационного отчета, составленного в соответствии с установленной методологией.