ВС РФ: владельцы инфраструктуры не обязаны раскрывать затраты в цифрах

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР РЕШЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ ПО ДЕЛУ № АКПИ26-165

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ26-165, решение от 13 мая 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по абстрактному нормоконтролю)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Кириллов В.С. (судья-докладчик) - Судьи: Бугакова О.А., Корнелюк Е.С. - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Участие прокурора: Русаков И.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административные истцы (пользователи инфраструктуры, операторы связи): ООО «КомпАс ТЕЛЕКОМ», ООО «Рэй-Связь», ООО «Битрэк», ООО «Фридом», ООО «Гуднэт», ООО «Информационные технологии 21 ВЕК» - Административный ответчик (представитель публичной власти): Правительство Российской Федерации (представитель Мелентьева Э.А.) - Участник (защита публичного интереса): Федеральная антимонопольная служба

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативных правовых актов (абстрактный нормоконтроль)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Административные истцы оспаривают подпункт «б» пункта 10 и подпункт «г» пункта 13 Правил недискриминационного доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи, утверждённых Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2022 г. № 2106 (далее — Правила).

Истцы требуют признать эти положения частично недействующими в той мере, в какой они допускают толкование, позволяющее владельцам инфраструктуры (субъектам естественной монополии): - не публиковать в открытом доступе математический расчёт тарифа с расшифровкой цифровых показателей и сведений о фактически понесённых расходах; - отказывать пользователям инфраструктуры в предоставлении информации о расчёте тарифа в отношении конкретных объектов с расшифровкой показателей, сумм расходов, видов и объёмов работ, источников информации.

Позиции сторон в первой инстанции

Позиция административных истцов: - Оспариваемые предписания допускают формальное исполнение обязанностей по информированию о порядке формирования тарифов без предоставления сведений о расчётах, видах и суммах затрат - Такое толкование противоречит целям Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и принципам равенства переговорных возможностей участников гражданских правоотношений - Нераскрытие числовых выражений затрат лишает пользователей инфраструктуры возможности защиты прав в порядке антимонопольного законодательства, поскольку бремя доказывания нарушений возлагается на пользователя - Владельцы инфраструктуры должны предоставлять информацию о числовых выражениях состава затрат по запросу пользователей

Позиция Правительства РФ (через ФАС и представителя): - Оспариваемый НПА издан в пределах полномочий Правительства РФ - Положения соответствуют действующему законодательству - Не нарушают прав административных истцов - Раскрытие затрат в числовых выражениях составляет коммерческую тайну владельца инфраструктуры - Информация о порядке формирования тарифов (без конкретных цифр затрат) достаточна для заключения договора

Позиция прокурора: - Полагал необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований

Решения нижестоящих инстанций

Решение принято в первой инстанции (ВС РФ рассматривает дело по абстрактному нормоконтролю). Ссылка на вступившее в законную силу решение ВС РФ от 16 января 2024 г. № АКПИ23-1000, которое установило надлежащий порядок принятия и опубликования Правил.

Кто обратился в ВС РФ

Шесть операторов связи (ООО) обратились в ВС РФ с административным исковым заявлением о признании положений Правил частично недействующими.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Центральный конфликт — баланс между:

Публичным интересом (защита конкуренции, недискриминационный доступ к инфраструктуре естественной монополии, экономическая обоснованность тарифов) и частным интересом (коммерческая тайна владельца инфраструктуры, конкурентные преимущества, защита информации о затратах)
Информационной асимметрией: пользователи инфраструктуры не имеют доступа к числовым выражениям затрат, что затрудняет оценку обоснованности тарифов и защиту прав в антимонопольном порядке
Толкованием материального права: что понимается под «порядком формирования цены (тарифа)» — только методология и состав затрат в общем виде или также конкретные числовые выражения затрат?
Распределением бремени доказывания: кто должен доказывать нарушение антимонопольного законодательства — пользователь инфраструктуры (истец) или антимонопольный орган (на основе самостоятельного запроса информации)?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА СУДА

Соответствуют ли подпункт «б» пункта 10 и подпункт «г» пункта 13 Правил нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (Конституции РФ, Федеральному закону «О защите конкуренции», Гражданскому кодексу РФ)?
Допускают ли оспариваемые положения толкование, при котором владельцы инфраструктуры могут не раскрывать числовые выражения затрат, и является ли такое толкование противоречащим целям правового регулирования?
Нарушают ли оспариваемые положения права пользователей инфраструктуры на получение информации, необходимой для оценки экономической обоснованности тарифов и защиты прав в антимонопольном порядке?
Является ли раскрытие затрат в числовых выражениях обязательным в соответствии с Правилами или это информация, охраняемая как коммерческая тайна?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении иска, признав, что оспариваемые положения Правил соответствуют нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав административных истцов и обеспечивают надлежащий баланс экономических интересов владельцев инфраструктуры и пользователей. Суд указал, что раскрытие затрат в числовых выражениях составляет коммерческую тайну, охраняемую законом, а пользователи инфраструктуры имеют альтернативные способы защиты прав через антимонопольные органы, которые вправе самостоятельно запрашивать необходимую информацию.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ на издание оспариваемого НПА

Суд установил, что: - Полномочия Правительства РФ определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 5) - Правительство издаёт постановления на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента - Акты Правительства, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений (ч. 2 ст. 5 ФКЗ) - Вывод: Правила изданы Правительством РФ во исполнение возложенных на него федеральным законодателем полномочий в пределах предоставленной компетенции

2. Нормативное основание для издания Правил

Согласно части 3 статьи 10 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»: - В целях предупреждения создания дискриминационных условий могут устанавливаться федеральным законом или нормативным правовым актом Правительства РФ правила недискриминационного доступа на товарные рынки и к товарам, производимым или реализуемым субъектами естественных монополий - Правила применяются к объектам инфраструктуры, используемым субъектами естественных монополий для оказания услуг в сферах деятельности естественных монополий

Вывод суда: Правила соответствуют предоставленным Правительству полномочиям.

3. Процедура издания и опубликования

Суд подтвердил, что: - Процедура издания, введения в действие и опубликования соответствует Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 - Правила опубликованы 28 ноября 2022 г. в Собрании законодательства РФ, № 48, ст. 8479 - Порядок принятия и опубликования не оспаривается административным истцом - Данные обстоятельства установлены вступившим в законную силу решением ВС РФ от 16 января 2024 г. № АКПИ23-1000

4. Толкование материального права: понятие «порядок формирования цены (тарифа)»

Суд дал определение, основанное на приказе ФАС от 6 октября 2023 г. № 705/23: - Порядок формирования тарифов — это последовательность действий по установлению цен (тарифов), включая состав затрат, учитываемых при их формировании - Это определение содержится в рекомендуемых формах раскрытия информации, утверждённых ФАС во исполнение пункта 2 Постановления № 2106

Ключевой вывод: Порядок формирования включает состав затрат, но не обязательно их числовые выражения.

5. Экономически обоснованный состав затрат

Суд указал, что: - Экономически обоснованный состав затрат содержится в пункте 39 Правил и Методических рекомендациях ФАС от 18 мая 2023 г. № 289/23 - Пункт 39 Правил определяет перечень возможных расходов владельца инфраструктуры (абзацы 4–8) - Важно: Пункт 39 не устанавливает императивные требования, предписывающие учёт всех указанных расходов в цене в обязательном порядке при заключении каждого договора

Вывод: Информация о составе затрат (без конкретных цифр) достаточна для пользователя инфраструктуры для заключения договора.

6. Коммерческая тайна как основание для ограничения раскрытия информации

Суд применил Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»: - Согласно части 2 статьи 3 этого закона, коммерческой тайной являются сведения любого характера (производственные, технические, экономические, организационные и другие), которые имеют действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности их третьим лицам - Раскрытие состава затрат в числовых выражениях является информацией, составляющей коммерческую тайну владельца инфраструктуры - Вывод: Раскрытие информации о затратах в числовых выражениях означало бы нарушение права владельца инфраструктуры на коммерческую тайну

7. Исключения из обязанности раскрытия информации

Пункт 14 Правил предусматривает, что информация предоставляется за исключением случаев, когда она: - Составляет государственную тайну - Охраняется иным образом в соответствии с законодательством РФ (включая коммерческую тайну)

8. Баланс интересов как цель правового регулирования

Суд указал, что оспариваемое правовое регулирование: - Осуществлено Правительством РФ в пределах предоставленных полномочий - Направлено на формирование надлежащего механизма ценообразования в сфере доступа к инфраструктуре - Обеспечивает баланс экономических интересов владельцев инфраструктуры и пользователей инфраструктуры - Не может рассматриваться как нарушающее права административных истцов

9. Альтернативные способы защиты прав пользователей инфраструктуры

Суд указал на наличие механизмов защиты через антимонопольное законодательство:

Согласно части 2 статьи 44 Федерального закона «О защите конкуренции»: - Пользователь инфраструктуры может обратиться в антимонопольный орган с заявлением о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства - В случае невозможности представления документов, свидетельствующих о нарушении, указывается причина невозможности и предполагаемое лицо или орган, у которых документы могут быть получены

Согласно части 6 статьи 44 того же закона: - Антимонопольный орган вправе самостоятельно запрашивать сведения и пояснения в письменной или устной форме, связанные с обстоятельствами, изложенными в заявлении

Вывод суда: Федеральный закон «О защите конкуренции» прямо предусмотрел возможность подачи заявления без приложения документов, которые не могут находиться в распоряжении заявителя по объективным причинам, и право антимонопольного органа на самостоятельное получение таких документов.

10. Компетенция антимонопольного органа

Суд подчеркнул, что: - Оценка экономического обоснования устанавливаемых владельцами инфраструктуры цен (тарифов) находится в исключительной компетенции антимонопольного органа - Это осуществляется в рамках государственного контроля за соблюдением требований Правил - Антимонопольный орган действует в пределах установленных полномочий по вопросам соблюдения антимонопольного законодательства и законодательства о естественных монополиях

11. Соответствие Гражданскому кодексу РФ

Суд указал, что: - Подпункт «б» пункта 10 и подпункт «г» пункта 13 Правил не противоречат нормам ГК РФ - Гражданское законодательство не регулирует порядок определения экономически обоснованного размера затрат, отнесённых на формирование цены (тарифа) за пользование инфраструктурой - Законодательство РФ не содержит норм, иным способом определяющих перечень расходов владельца инфраструктуры, которые могут быть учтены при расчёте цены

12. Правовая определённость оспариваемых норм

Суд установил, что оспариваемые предписания: - Изложены понятным и доступным образом - Отвечают критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы - Не допускают неоднозначного толкования при их применении - Не могут расцениваться как нарушающие права административных истцов

13. Отклонение ссылок на судебные акты арбитражных судов

Суд указал, что: - Ссылки административных истцов на судебные акты арбитражных судов не могут служить основанием для удовлетворения требований - Проверка правильности применения арбитражным судом оспариваемых положений осуществляется с учётом фактических обстоятельств конкретного дела - Это не является предметом нормоконтроля по данному административному делу

14. Отклонение доводов о целесообразности изменения регулирования

Суд указал, что доводы административных истцов, по существу, сводятся к: - Несогласию с действующим правовым регулированием - Отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с их точки зрения, изменений в действующее регулирование - Вывод: Это не может служить правовым основанием для удовлетворения иска

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле суд рассматривает дело в первой инстанции по абстрактному нормоконтролю (глава 21 КАС РФ), поэтому нижестоящих судов нет. Однако суд ссылается на решение ВС РФ от 16 января 2024 г. № АКПИ23-1000, которое установило надлежащий порядок принятия и опубликования Правил и вступило в законную силу.

Ошибки в позиции административных истцов:

Неверное толкование материального права: Истцы интерпретировали «порядок формирования цены (тарифа)» как обязательное раскрытие числовых выражений затрат, тогда как суд определил это как последовательность действий и состав затрат в общем виде
Игнорирование коммерческой тайны: Истцы не учли, что раскрытие затрат в числовых выражениях охраняется Федеральным законом «О коммерческой тайне» и не может быть обязательным
Неправильное распределение бремени доказывания: Истцы полагали, что они должны иметь доступ к информации о затратах для доказывания нарушений антимонопольного законодательства, тогда как Федеральный закон «О защите конкуренции» предусматривает право антимонопольного органа самостоятельно запрашивать такую информацию
Смешение абстрактного нормоконтроля с конкретным спором: Истцы ссылались на судебные акты арбитражных судов по конкретным делам, что не является предметом абстрактного нормоконтроля
Попытка подменить правовое регулирование целесообразностью: Доводы истцов сводились к несогласию с действующим регулированием, а не к его противоречию нормативным актам, имеющим большую юридическую силу

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение суда:

В удовлетворении административного искового заявления ООО «КомпАс ТЕЛЕКОМ», ООО «Рэй-Связь», ООО «Битрэк», ООО «Фридом», ООО «Гуднэт», ООО «Информационные технологии 21 ВЕК» о признании частично недействующими подпункта «б» пункта 10 и подпункта «г» пункта 13 Правил недискриминационного доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи, утверждённых Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2022 г. № 2106, отказано.

Правовые основания отказа (ст. 215 КАС РФ, п. 2 ч. 2): - Оспариваемые положения не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу - Не нарушают права, свободы и законные интересы административных истцов

Возможность обжалования: Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию ВС РФ в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий владельцев инфраструктуры (субъектов естественной монополии)

Решение защищает право собственности и коммерческую тайну владельцев инфраструктуры, признавая, что раскрытие затрат в числовых выражениях может нарушить их конкурентные преимущества. Это важно для стимулирования инвестиций в развитие инфраструктуры, поскольку владельцы получают гарантию, что их финансовые показатели не будут раскрыты конкурентам.

2. Переопределение стандарта информационной открытости в сфере естественных монополий

Суд установил, что информационная открытость не означает полное раскрытие всех финансовых данных. Достаточно раскрытия: - Порядка (методологии) формирования тарифов - Состава затрат в общем виде - Условий дифференциации цен

Это создаёт новый стандарт, при котором информационная открытость балансируется с защитой коммерческой тайны.

3. Укрепление роли антимонопольных органов как гарантов защиты конкуренции

Решение подтверждает, что: - Антимонопольные органы имеют исключительную компетенцию в оценке экономической обоснованности тарифов - Они вправе самостоятельно запрашивать информацию о затратах (ч. 6 ст. 44 Федерального закона «О защите конкуренции») - Пользователи инфраструктуры не должны самостоятельно доказывать нарушения, а могут подать заявление в антимонопольный орган без приложения документов, которые не могут находиться в их распоряжении

Это усиливает роль государственного контроля и ослабляет бремя доказывания на частных лицах.

4. Связь с конституционными гарантиями

Решение опирается на конституционные принципы: - Статья 8 Конституции РФ (ч. 1): единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности - Статья 34 Конституции РФ (ч. 2): запрет на экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию - Статья 45 Конституции РФ (ч. 1): государственная защита прав и свобод человека и гражданина

Суд показал, что защита коммерческой тайны владельцев инфраструктуры также является конституционной гарантией (право собственности, свобода экономической деятельности).

5. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция ВС РФ может быть применена в следующих категориях:

А. Споры о доступе к информации (глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий): - При оспаривании отказа в предоставлении информации о затратах суды должны учитывать, что такая информация может быть защищена как коммерческая тайна - Исключения из обязанности раскрытия информации (ст. 14 Правил) имеют конституционное основание

Б. Споры о тарифах и ценах (глава 25 КАС РФ — дела, затрагивающие права неопределённого круга лиц): - При оспаривании тарифов на услуги естественных монополий суды должны учитывать, что пользователи инфраструктуры имеют право на информацию о порядке формирования тарифов, но не обязательно о конкретных затратах - Оценка экономической обоснованности тарифов — компетенция антимонопольных органов, а не судов

В. Споры о защите конкуренции (глава 22 КАС РФ): - При оспаривании действий владельцев инфраструктуры, связанных с отказом в предоставлении информации о затратах, суды должны направлять истцов к антимонопольным органам, которые имеют право самостоятельно запрашивать такую информацию

Г. Споры о коммерческой тайне (глава 22 КАС РФ): - Решение подтверждает, что информация о затратах в числовых выражениях может быть защищена как коммерческая тайна в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ

6. Процессуальное значение: активная роль суда (ст. 14 КАС РФ)

Хотя суд не применял активную роль в классическом смысле (истцы не просили суд истребовать доказательства), решение показывает, что суд при абстрактном нормоконтролении должен: - Проверять соответствие оспариваемых норм всем нормативным актам, имеющим большую юридическую силу (не только прямо указанным истцом) - Применять нормы материального права (в данном случае — Федеральный закон «О коммерческой тайне»), даже если истцы на них не ссылались - Учитывать позицию прокурора и других участников процесса

7. Значение для развития доктрины публичного права

Решение вносит вклад в развитие следующих доктринальных положений:

А. Принцип соразмерности (пропорциональности): - Ограничение информационной открытости (защита коммерческой тайны) соразмерно цели защиты конкуренции, поскольку антимонопольные органы имеют право самостоятельно запрашивать информацию

Б. Принцип защиты законных ожиданий: - Владельцы инфраструктуры имеют законное ожидание, что их коммерческая тайна будет защищена, если они раскроют информацию о затратах антимонопольным органам

В. Принцип недискриминации: - Правила применяются одинаково ко всем владельцам инфраструктуры, не создавая дискриминационных условий для пользователей инфраструктуры

Г. Принцип презумпции добросовестности: - Суд исходит из предположения, что владельцы инфраструктуры добросовестно применяют Правила и не скрывают информацию о затратах без оснований

8. Практическое значение для операторов связи и владельцев инфраструктуры

Решение даёт операторам связи и владельцам инфраструктуры уверенность в том, что они: - Не обязаны раскрывать информацию о затратах в числовых выражениях в открытом доступе - Могут ссылаться на коммерческую тайну при отказе в предоставлении такой информации - Могут раскрывать информацию о затратах только антимонопольным органам в рамках государственного контроля

9. Практическое значение для пользователей инфраструктуры

Решение показывает, что пользователи инфраструктуры: - Имеют право на информацию о порядке формирования тарифов (методология, состав затрат в общем виде) - Не имеют права требовать раскрытия конкретных затрат в числовых выражениях через суд - Могут обратиться в антимонопольный орган, если подозревают нарушение антимонопольного законодательства, и антимонопольный орган самостоятельно запросит информацию о затратах

10. Значение для развития законодательства о естественных монополиях

Решение подтверждает, что текущее регулирование (Постановление № 2106 и Правила) обеспечивает надлежащий баланс между: - Защитой конкуренции и недискриминационным доступом к инфраструктуре - Защитой коммерческой тайны владельцев инфраструктуры - Ролью государственного контроля (антимонопольные органы)

Это может служить основанием для сохранения текущего подхода при совершенствовании законодательства о естественных монополиях.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение ВС РФ по делу № АКПИ26-165 представляет собой важный прецедент в области регулирования доступа к инфраструктуре естественных монополий. Суд отказал в удовлетворении иска, признав, что оспариваемые положения Правил соответствуют нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, и обеспечивают надлежащий баланс между защитой конкуренции и защитой коммерческой тайны владельцев инфраструктуры.

Ключевые выводы: 1. Информационная открытость в сфере естественных монополий не означает полное раскрытие финансовых данных 2. Раскрытие затрат в числовых выражениях охраняется как коммерческая тайна 3. Антимонопольные органы имеют исключительную компетенцию в оценке экономической обоснованности тарифов и право самостоятельно запрашивать информацию о затратах 4. Пользователи инфраструктуры имеют альтернативные способы защиты прав через антимонопольные органы

Решение имеет значение для развития доктрины публичного права, укрепления гарантий владельцев инфраструктуры и переопределения стандартов информационной открытости в сфере естественных монополий.