ВС подтвердил действие советской инструкции по защите пчёл от пестицидов

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-360; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации (формат АПЛ25-360).

Дата принятия: 23 декабря 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Шамова А.В. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура Российской Федерации)

Стороны спора: - Административный истец (истец по апелляции): Общество с ограниченной ответственностью «Шанс» (производитель сельскохозяйственной продукции, зарегистрированное в федеральной государственной информационной системе прослеживаемости пестицидов и агрохимикатов «Сатурн») - Административные ответчики: Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Административное дело по абстрактному нормоконтролю (административное исковое заявление о признании недействующими отдельных пунктов нормативного правового акта Союза ССР).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

14 июня 1989 г. Главным управлением ветеринарии и Государственной ветеринарной инспекцией Государственного агропромышленного комитета СССР утверждена Инструкция по профилактике отравления пчёл пестицидами (далее — Инструкция). Инструкция размещена в информационно-правовой системе «Гарант» и доступна для ознакомления неопределённому кругу лиц. Спор возник в связи с принятием 30 декабря 2020 г. Федерального закона от 30 декабря 2020 г. № 490-ФЗ «О пчеловодстве в Российской Федерации» (вступил в силу 29 июня 2021 г.), который, по мнению ООО «Шанс», исключил применение советской Инструкции на территории Российской Федерации. ООО «Шанс» — производитель сельскохозяйственной продукции (выращивание зерновых, зернобобовых культур и семян масличных культур), применяющее в процессе производства пестициды и агрохимикаты. В производстве Бийского городского суда Алтайского края находится гражданское дело по иску к ООО «Шанс» о возмещении вреда, причинённого гибелью пчёл, в котором истцы сослались на оспариваемые положения Инструкции.

Процессуальная история

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 30 сентября 2025 г., дело № АКПИ25-276):

Верховный Суд Российской Федерации удовлетворил административное исковое заявление ООО «Шанс» частично. Признан не действующим с 29 июня 2021 г. пункт 3.1.1 Инструкции в части установленного им срока оповещения о применении пестицидов (срок «не менее чем за двое суток» признан противоречащим статье 16 Федерального закона о пчеловодстве). В удовлетворении административного искового заявления в остальной части (в отношении пунктов 4.1–4.4, 4.7, 5.1–5.3.6 и приложений 1, 2) отказано.

Апелляция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 23 декабря 2025 г., дело № АПЛ25-360):

ООО «Шанс» подало апелляционную жалобу, требуя отмены решения суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении иска и полного признания оспариваемых положений Инструкции недействующими. Апелляционная коллегия оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не нашла и оставила решение суда первой инстанции без изменения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между следующими интересами и нормативными подходами:

1. Интерес ООО «Шанс» — исключить применение советской Инструкции 1989 г. как якобы утратившей силу в связи с принятием Федерального закона о пчеловодстве 2020 г., чтобы избежать ответственности по гражданскому иску о возмещении вреда, причинённого гибелью пчёл.

2. Интерес государства и пчеловодов — сохранить действие технических и методических норм Инструкции, которые не противоречат новому федеральному законодательству и регулируют вопросы, не охватываемые современными федеральными законами (порядок диагностики отравления пчёл, методика расчёта ущерба).

3. Конституционный принцип верховенства — соотношение между советским нормативным актом, действующим на основе переходных положений Конституции РФ 1993 г., и новым федеральным законодательством.

Дело имеет принципиальное значение, поскольку: - затрагивает статус и применимость советских нормативных актов в современной правовой системе России; - определяет пределы действия переходных положений Конституции РФ; - устанавливает критерии разграничения между вопросами, подлежащими регулированию федеральным законом, и вопросами, которые могут регулироваться подзаконными актами; - влияет на практику возмещения убытков в сфере пчеловодства и применения пестицидов.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной правовой вопрос:

Утратила ли силу и перестала ли применяться на территории Российской Федерации Инструкция по профилактике отравления пчёл пестицидами, утверждённая органами Союза ССР 14 июня 1989 г., в связи с принятием Федерального закона о пчеловодстве от 30 декабря 2020 г. и Федерального закона о безопасном обращении с пестицидами от 19 июля 1997 г., либо она продолжает действовать в части, не противоречащей Конституции РФ и действующему законодательству?

Производные вопросы:

1. Противоречат ли оспариваемые пункты Инструкции (4.1–4.4, 4.7, 5.1–5.3.6) положениям федеральных законов о пчеловодстве и безопасном обращении с пестицидами?

2. Регулируют ли федеральные законы о пчеловодстве и безопасном обращении с пестицидами вопросы порядка диагностики химического токсикоза пчёл, методики определения и расчёта ущерба от отравления пчёл?

3. Подпадает ли Инструкция под действие Федерального закона об обязательных требованиях и может ли она быть признана недействующей на основании этого закона?

4. Нарушает ли применение методики расчёта ущерба из Инструкции принцип равенства сторон гражданских правоотношений и принцип разделения властей?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Инструкция по профилактике отравления пчёл пестицидами, утверждённая органами Союза ССР 14 июня 1989 г., продолжает действовать на территории Российской Федерации в части, не противоречащей Конституции РФ и действующему законодательству, на основании переходных положений Конституции РФ (пункт 2 раздела второго Конституции). Пункт 3.1.1 Инструкции в части установленного им срока оповещения о применении пестицидов противоречит статье 16 Федерального закона о пчеловодстве и подлежит признанию не действующим. Остальные оспариваемые пункты (4.1–4.4, 4.7, 5.1–5.3.6) и приложения (1, 2) не противоречат действующему законодательству, поскольку федеральные законы не регулируют вопросы, которые они упорядочивают, и не содержат запрета на их применение.

B. Развёрнутое обоснование

1. Статус советской Инструкции и её правовая основа в переходный период

Апелляционная коллегия установила, что на день издания Инструкции (14 июня 1989 г.) она была издана уполномоченными органами государственной власти в пределах их компетенции. Согласно Положению о Главном управлении ветеринарии с Государственной ветеринарной инспекцией Государственного агропромышленного комитета СССР, утверждённому Госагропромом СССР 21 июля 1986 г.:

• Главное управление ветеринарии являлось самостоятельным структурным подразделением Госагропрома СССР (пункт 1.1 Положения);
• в состав Главного управления входила Государственная ветеринарная инспекция (пункт 1.2);
• к компетенции Главного управления относились разработка и утверждение инструкций, указаний, наставлений, правил и других нормативных документов по вопросам ветеринарии (пункт 3.5).

Действовавшее на день издания Инструкции законодательство не предусматривало обязательной регистрации и опубликования оспариваемого акта.

2. Применимость советских актов на территории РСФСР/РФ в переходный период

Апелляционная коллегия применила следующие нормативные основания для сохранения действия Инструкции:

Статья 4 Закона РСФСР от 24 октября 1990 г. № 263-1 «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР»: акты органов СССР, изданные до принятия данного закона, действуют на территории РСФСР, если они не приостановлены Верховным Советом РСФСР или Советом Министров РСФСР.

Пункт 2 постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. № 2014-1 «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств»: на территории РСФСР до принятия соответствующих законодательных актов РСФСР нормы бывшего Союза ССР применяются в части, не противоречащей Конституции РСФСР, законодательству РСФСР и указанному соглашению.

Часть 2 статьи 4 Конституции РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.): Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

Пункт 2 раздела второго Конституции РФ: законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.

Таким образом, Инструкция сохраняет действие на основании переходных положений Конституции РФ, поскольку она не была приостановлена или отменена компетентными органами и не противоречит Конституции и действующему законодательству в целом.

3. Анализ противоречия пункта 3.1.1 Инструкции федеральному законодательству

Апелляционная коллегия установила, что пункт 3.1.1 Инструкции в части установленного им срока оповещения о применении пестицидов противоречит положениям статьи 16 Федерального закона о пчеловодстве.

Содержание оспариваемой нормы: пункт 3.1.1 Инструкции обязывает администрацию хозяйства заблаговременно, но не менее чем за двое суток перед началом проведения каждой в отдельности обработки оповещать население, ветеринарную службу о местах и сроках обработок, используемых препаратах и способах их применения. Пчеловодов пасек, расположенных в радиусе не менее 7 км от места применения пестицидов, администрация предупреждает о необходимости принятия мер по охране пчёл.

Противоречащие нормы федерального законодательства:

1. Статья 16 Федерального закона о пчеловодстве в первоначальной редакции: не позднее чем за три дня до проведения работ по применению пестицидов и агрохимикатов лица, ответственные за проведение таких работ, обеспечивают доведение до населения населённых пунктов, расположенных на расстоянии до 7 километров от границ запланированных к обработке пестицидами и агрохимикатами земельных участков, через средства массовой информации (радио, печатные органы, электронные и другие средства связи и коммуникации) информации о таких работах.

2. Часть 4 статьи 16 Федерального закона о пчеловодстве в редакции Федерального закона от 10 июля 2023 г. № 306-ФЗ: доведение информации о применении пестицидов до лиц, указанных в части 2 этой статьи, обеспечивается через средства массовой информации (радио, печатные органы, электронные и другие средства связи и коммуникации) лицами, запланировавшими применение пестицидов, не ранее чем за десять дней и не позднее чем за пять дней до их применения.

3. Пункт 272 СанПиН 2.1.3684-21 (утверждены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 г. № 3): определён срок оповещения населения, проживающего на границе с территориями, подлежащими обработке, — не позднее чем за 5 календарных дней до дня применения пестицидов и агрохимикатов.

Вывод суда: «Данные нормы с очевидностью указывают на то, что срок оповещения о планируемой обработке препаратами, установленный пунктом 3.1.1 Инструкции, а именно не менее чем за двое суток перед началом проведения каждой в отдельности обработки, не соответствует сроку доведения информации о применении пестицидов, установленному статьёй 16 Федерального закона о пчеловодстве как в её первоначальной, так и в последующей редакциях.»

Остальная часть пункта 3.1.1 Инструкции (содержание информации об обработке, радиус оповещения в 7 км) соответствует положениям статьи 16 Федерального закона о пчеловодстве и не входит в противоречие с СанПиН 2.1.3684-21.

На основании пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд первой инстанции правильно принял решение об удовлетворении административного искового заявления в указанной части.

4. Отсутствие противоречия пунктов 4.1–4.4, 4.7, 5.1–5.3.6 Инструкции федеральному законодательству

Апелляционная коллегия установила, что федеральные законы о пчеловодстве и о безопасном обращении с пестицидами не регулируют вопросы, касающиеся порядка диагностики химического токсикоза пчёл, методики определения и порядка расчёта ущерба от отравления пчёл пестицидами, упорядоченные оспариваемыми пунктами 4.1–4.4, 4.7, 5.1–5.3.6 Инструкции.

Содержание оспариваемых норм:

• Пункты 4.1–4.4, 4.7: регламентируют порядок диагностики химического токсикоза пчёл, включая состав комиссии по обследованию пострадавшей пасеки, порядок составления акта, основные и клинические признаки отравления, порядок отбора проб для лабораторного анализа, а также исключительный случай, когда заключение комиссии о предполагаемой причине гибели пчёл является окончательным при невозможности проведения лабораторной диагностики.

• Пункты 5.1–5.3.6: предусматривают методику определения и порядок расчёта ущерба от отравления пчёл пестицидами, включая данные и показатели для расчёта экономического ущерба, методы определения количества пчёл, расплода, мёда, перги, воска, порядок исчисления недополученного мёда и коэффициент перевода в условные медовые единицы.

Вывод суда: «Какие-либо иные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы, разрешаемые в пунктах 4.1–4.4, 4.7, 5.1–5.3.6 Инструкции, отсутствуют. При этом названные федеральные законы не содержат указания о запрете или об ограничении применения актов органов власти Союза ССР, касающихся этих вопросов.»

Кроме того, Правительством Российской Федерации Инструкция не признана утратившей силу или недействующей либо подлежащей отмене как правовой акт исполнительных (распорядительных) органов государственной власти Союза ССР.

5. Применимость Федерального закона об обязательных требованиях

Апелляционная коллегия провела анализ применимости Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» к Инструкции.

Содержание закона об обязательных требованиях:

Согласно части 1 статьи 1 этого закона, к сфере его применения относится определение правовых и организационных основ установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.

Ограничения в отношении актов Союза ССР:

Положениями частей 1, 2, 3 статьи 15 закона об обязательных требованиях установлены ограничения: с 1 января 2021 г. при осуществлении государственного контроля (надзора) не допускается оценка соблюдения обязательных требований, содержащихся в актах Союза ССР, а несоблюдение требований, содержащихся в указанных актах, не может являться основанием для привлечения к административной ответственности.

Вывод суда: «Таким образом, оспариваемая в части Инструкция, как не содержащая предписаний, связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, оценка соблюдения которых проводится в рамках, предусмотренных Федеральным законом об обязательных требованиях, а также в силу вышеприведённых законоположений не может расцениваться в качестве нормативного правового акта, подпадающего под действие названного закона, что не исключает её применение в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации, к иным правоотношениям.»

Ключевой момент: Инструкция не включена в перечень нормативных правовых актов, на которые распространяется действие Федерального закона об обязательных требованиях. Положения Инструкции о диагностике и расчёте ущерба не являются «обязательными требованиями» в смысле закона об обязательных требованиях, поскольку они не связаны с государственным контролем (надзором) в указанном смысле.

6. Соответствие оспариваемых норм принципам гражданского права и процессуальным гарантиям

Апелляционная коллегия отклонила доводы ООО «Шанс» о том, что оспариваемые положения Инструкции нарушают принцип равенства сторон гражданских правоотношений и наделяют комиссию функциями по осуществлению правосудия.

Применённые нормы гражданского права:

Согласно статьям 15 и 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации, основанием для возмещения убытков является установление одновременно: - факта противоправного действия или бездействия; - наличия убытков у конкретного потерпевшего; - причинно-следственной связи между ними; - вины причинителя вреда (если законом не установлена ответственность без вины).

Вывод суда: «Оспариваемые положения Инструкции не возлагают на комиссию обязанность при обследовании пострадавшей пасеки и постановке диагноза устанавливать данные обстоятельства. Обязательное же участие в работе комиссии пчеловода не свидетельствует о нарушении принципа равенства сторон гражданских правоотношений, поскольку в его отсутствие невозможно провести обследование пасеки и иных мест гибели пчёл.»

Роль заключения комиссии в судебном процессе:

«Вместе с тем заключение комиссии подлежит оценке судом при рассмотрении конкретного гражданского дела о возмещении убытков, причинённых пчеловодам, где стороны, реализуя принцип состязательности, могут в том числе заявить ходатайство о назначении по делу судебной экспертизы.»

Пункт 5.1 Инструкции содержит прямое указание на возможность взыскания ущерба с виновных лиц только судом либо в добровольном порядке на основании решения руководителя хозяйства, что исключает наделение комиссии судебными функциями.

7. Актуализация технических стандартов в Инструкции

Апелляционная коллегия отметила необходимость учёта изменений в технических стандартах при применении пункта 5.2 Инструкции.

Содержание проблемы: пункт 5.2 Инструкции ссылается на ГОСТ 20728-75.

Актуальный стандарт: введён в действие с 1 июля 2016 г. для добровольного применения в Российской Федерации в качестве национального стандарта Российской Федерации ГОСТ 20728-2014 «Семья пчелиная. Технические условия».

Указание суда: «Данное обстоятельство необходимо учитывать правоприменителям указанной нормы Инструкции.»

8. Отклонение доводов о нарушении принципа разделения властей

Апелляционная коллегия отклонила довод ООО «Шанс» о том, что Инструкция, содержащая положения, не урегулированные федеральным законодательством, фактически дополняет содержание федеральных законов в сфере сохранения пчёл при применении пестицидов, что недопустимо с учётом принципа разделения властей, установленного статьёй 10 Конституции РФ.

Вывод суда: «Оспоренные положения Инструкции регламентируют вопросы, которые не являются предметом регулирования Федерального закона о пчеловодстве и Федерального закона о безопасном обращении с пестицидами.»

Логика суда: поскольку федеральные законы не регулируют вопросы диагностики и расчёта ущерба, Инструкция не дополняет и не конкурирует с федеральным законодательством, а заполняет нормативный пробел, что не нарушает принцип разделения властей.

9. Отклонение довода об отмене Инструкции приказом Минсельхоза России

Апелляционная коллегия отклонила довод ООО «Шанс» о том, что Инструкция утратила силу в связи с отменой приказом Минсельхоза России от 5 апреля 2023 г. № 342 Инструкции о мероприятиях по предупреждению и ликвидации болезней, отравлений и основных вредителей пчёл (утверждённой Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации 17 августа 1998 г. № 13-4-2/1362), в которой оспариваемая в части Инструкция упоминается как документ, подлежащий применению в случае отравления пчёл пестицидами.

Вывод суда: «Не основанным на нормах права является и изложенное в апелляционной жалобе утверждение о прекращении действия Инструкции в связи с отменой приказом Минсельхоза России от 5 апреля 2023 г. № 342...»

10. Пределы абстрактного нормоконтроля

Апелляционная коллегия уточнила, что порядок применения судом оспоренных норм Инструкции при рассмотрении конкретного гражданского дела в отношении ООО «Шанс» не подлежит правовой оценке в рамках административного дела о нормоконтроле.

Вывод суда: «При рассмотрении административных дел в порядке абстрактного нормоконтроля судом не устанавливаются и не исследуются фактические обстоятельства, относящиеся к конк