ВС подтвердил законность критериев конкурса на должность нотариуса

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-342 (апелляционное определение Верховного Суда РФ от 9 декабря 2025 г.)

Дата принятия: 9 декабря 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н. (судья-докладчик), Сабуров Д.Э. - При секретаре: Иванов В.Н. - С участием прокурора Генеральной прокуратуры РФ: Клевцова Е.А.

Стороны спора: - Административный истец: Зямилов Рината Васильевича (нотариус Спасского нотариального округа Республики Татарстан) - Административный ответчик: Министерство юстиции Российской Федерации - Заинтересованное лицо: Федеральная нотариальная палата

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (абстрактный нормоконтроль); спор в сфере нотариального регулирования и конкурсного отбора на должность нотариуса.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Зямилов Р.В., являющийся нотариусом Спасского нотариального округа Республики Татарстан, оспорил подпункты 2–4 пункта 52 Порядка проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса, утверждённого приказом Министерства юстиции РФ от 30 марта 2018 г. № 63 (зарегистрирован 4 апреля 2018 г., регистрационный номер 50605, действует в редакции приказа Минюста России от 18 июля 2025 г. № 170). Оспариваемые положения предусматривают присвоение баллов конкурсантам за следующие показатели: показатель 2 — стаж работы у нотариуса или в государственной нотариальной конторе (от 1 до 3 лет — 2 балла, от 3 до 5 лет — 3 балла, от 5 лет и более — 5 баллов); показатель 3 — наличие стажа работы в качестве лица, замещающего нотариуса (2 балла); показатель 4 — стаж работы по юридической специальности в нотариальной палате или Федеральной нотариальной палате (от 1 до 3 лет — 2 балла, от 3 до 5 лет — 3 балла, от 5 лет и более — 4 балла). Истец утверждал, что эти положения дискриминируют лиц, имеющих стаж работы в должности нотариуса, поскольку не предусматривают отдельного показателя для присвоения баллов за стаж работы в должности нотариуса, занимающегося частной практикой, и тем самым препятствуют ему в получении наибольшего количества баллов при участии в конкурсе на замещение вакантной должности нотариуса в другом нотариальном округе. Истец ссылался на нарушение конституционных принципов, закреплённых в части 2 статьи 19, части 4 статьи 32, части 1 статьи 34 Конституции РФ, а также на противоречие частям первой и третьей статьи З1, части третьей статьи 12 Основ законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1.

Решения нижестоящих инстанций

Решение суда первой инстанции (Верховный Суд РФ, 11 сентября 2025 г., дело № АКПИ25-583): Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска Зямилова Р.В., признав, что оспариваемые положения пункта 52 Порядка не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают конституционные принципы равенства и не дискриминируют лиц, имеющих стаж работы в должности нотариуса. Суд обоснованно исходил из того, что нотариальная деятельность не относится к государственной службе и не является предпринимательской деятельностью, поэтому доводы истца о нарушении конституционных принципов, закреплённых в части 4 статьи 32 и части 1 статьи 34 Конституции РФ, являются необоснованными. Суд также указал, что оспариваемые положения не исключают получение баллов лицами, имеющими стаж работы в должности нотариуса, по показателям, установленным в подпунктах 2–4 пункта 52 Порядка.

Основание передачи в апелляционную коллегию

Зямилов Р.В. подал апелляционную жалобу, не согласившись с решением суда первой инстанции. В жалобе он просил отменить решение и вынести новое решение об удовлетворении административного иска. Истец полагал, что выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела и основаны на неправильном толковании и применении норм материального права. Он утверждал, что суд изменил предмет и основание заявленного требования, не проверил в полном объёме положения всех оспариваемых подпунктов пункта 52 Порядка и не дал оценку их соответствию требованиям законодательства в части, не относящейся к нотариусам, занимающимся частной практикой.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между интересом нотариуса, желающего сменить место нотариальной деятельности и участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности в другом нотариальном округе, и системой критериев оценки конкурсантов, установленной нормативным актом. Истец утверждал, что отсутствие в пункте 52 Порядка отдельного показателя для присвоения баллов за стаж работы в должности нотариуса, занимающегося частной практикой, создаёт дискриминационное препятствие для лиц, обладающих таким стажем, и нарушает конституционные принципы равенства прав и свобод, а также принципы, закреплённые в законодательстве о нотариате.

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает вопрос о пределах дискреции федерального органа исполнительной власти (Минюста России) и Федеральной нотариальной палаты при определении критериев конкурсного отбора на должности нотариусов, а также о соотношении между конституционными принципами равенства и правом государства устанавливать дифференцированные критерии для отбора кандидатов на специальные должности. Спор также касается вопроса о том, является ли отсутствие отдельного показателя для определённого вида стажа дискриминацией или допустимой дифференциацией в системе оценки конкурсантов.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной правовой вопрос: Соответствуют ли подпункты 2–4 пункта 52 Порядка проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают ли они конституционные принципы равенства прав и свобод граждан, закреплённые в части 2 статьи 19, части 4 статьи 32, части 1 статьи 34 Конституции РФ, а также требования Основ законодательства РФ о нотариате?

Дополнительные вопросы: - Является ли отсутствие отдельного показателя для присвоения баллов за стаж работы в должности нотариуса, занимающегося частной практикой, дискриминацией лиц, имеющих такой стаж? - Осуществил ли суд первой инстанции надлежащую проверку оспариваемых положений в полном объёме и дал ли он оценку всем доводам истца?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции о том, что подпункты 2–4 пункта 52 Порядка не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают конституционные принципы равенства и не дискриминируют лиц, имеющих стаж работы в должности нотариуса. Коллегия исходила из того, что федеральный законодатель в Основах законодательства о нотариате не закрепил конкретные критерии проведения конкурса и требования об учёте конкретных характеристик для оценки конкурсанта, отнеся установление таких критериев к полномочиям федерального органа юстиции и Федеральной нотариальной палаты. Оспариваемые положения соответствуют цели конкурса — отбору на должности нотариусов лиц, имеющих профессиональные знания, способных обеспечить правовую защиту имущественных и иных прав и законных интересов граждан и юридических лиц, и направлены на обеспечение баланса прав и законных интересов участников конкурса.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Минюста России на издание Порядка и соблюдение процедурных требований

Апелляционная коллегия установила, что Порядок утверждён компетентным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением установленного порядка издания, введения в действие и официального опубликования. Суд обоснованно признал компетенцию Минюста России на издание Порядка, руководствуясь следующими нормативными актами:

• Основы законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1, часть третья статьи 12, которая закрепляет полномочия федерального органа юстиции совместно с Федеральной нотариальной палатой по определению порядка проведения конкурса;

• Положение о Министерстве юстиции РФ, утверждённое Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 (в редакции, действовавшей на день издания оспариваемого нормативного правового акта), абзац пятый подпункта 1 и абзац третий подпункта 4 пункта 1, подпункт 6 пункта 3, подпункты 28 и 30 пункта 7, наделяющие Минюст России правом на осуществление функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере нотариата, функции по контролю и надзору в сфере нотариата;

• Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»;

• Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

Коллегия отметила, что компетенция Минюста России на издание Порядка ранее была проверена Верховным Судом РФ и подтверждена вступившим в законную силу решением от 18 сентября 2024 г. № АКПИ24-266 (№ АПЛ24-446 от 14 января 2025 г.).

2. Нормативное основание для признания нормативного правового акта недействующим

Апелляционная коллегия указала, что согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Проведя анализ оспариваемых предписаний на соответствие требованиям действующего законодательства, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что такое основание для признания подпунктов 2–4 пункта 52 Порядка недействующими отсутствует.

3. Распределение полномочий между законодателем и органом исполнительной власти

Коллегия установила, что Основами законодательства о нотариате установлено, что нотариальной деятельностью вправе заниматься гражданин РФ, сдавший квалификационный экзамен (статья З1), и что наделение нотариуса полномочиями производится на основании рекомендации нотариальной палаты федеральным органом исполнительной власти на конкурсной основе из числа лиц, сдавших квалификационный экзамен (часть третья статьи 12). При этом приведёнными нормами закона критерии проведения конкурса, а также требования об учёте конкретных характеристик для оценки конкурсанта на должность нотариуса не закреплены, их установление отнесено федеральным законодателем к полномочиям федерального органа юстиции и Федеральной нотариальной палаты.

Порядок, как видно из его положений, принят в соответствии со статьёй 12 Основ законодательства о нотариате, определяет условия и последовательность процедур по объявлению и проведению конкурса с целью отбора на должности нотариусов лиц, имеющих профессиональные знания, способных обеспечить правовую защиту имущественных и иных прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

4. Соответствие оспариваемых положений конституционным принципам равенства

Апелляционная коллегия подтвердила вывод суда первой инстанции о том, что подпункты 2–4 пункта 52 Порядка не входят в противоречие с нормами Основ законодательства о нотариате и не нарушают положения статьи 19 Конституции РФ, гарантирующие равенство прав и свобод человека и гражданина и закрепляющие запрет на ограничение прав и свобод граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, так как не влекут нарушение конституционного принципа равенства и дискриминацию лиц, имеющих стаж работы в должности нотариуса при участии в конкурсе на замещение вакантной должности нотариуса.

Коллегия отметила, что поскольку нотариальная деятельность не относится к государственной службе и не является предпринимательской (экономической) деятельностью, суд правомерно признал неосновательными доводы административного истца о нарушении оспариваемыми положениями Порядка конституционных принципов, закреплённых в части 4 статьи 32 (о равном доступе к государственной службе) и части 1 статьи 34 (о свободе предпринимательской и иной экономической деятельности) Конституции РФ.

5. Анализ системы показателей пункта 52 Порядка и возможность получения баллов лицами, имеющими стаж работы нотариусом

Апелляционная коллегия провела детальный анализ системы показателей, установленных в пункте 52 Порядка, и пришла к выводу, что исходя из общего содержания пункта 52 Порядка, устанавливающего помимо закреплённых в подпунктах 2–4 и другие показатели, предусматривающие иные основания для присвоения баллов конкурсанту при рассмотрении конкурсной комиссией его рекомендации, связанные и не связанные с трудовой деятельностью претендента в сфере нотариата, суд верно указал в решении, что он предусматривает учёт стажа работы не только у нотариуса, но и в государственной нотариальной конторе в любой должности.

Коллегия специально отметила следующие возможности получения баллов лицами, имеющими стаж работы нотариусом:

• При рассмотрении рекомендации баллы конкурсанту за стаж работы в должности нотариуса, занимающегося частной практикой, присваиваются по показателю 1 — стаж работы по юридической специальности.

• Лицу, назначенному на должность нотариуса и осуществляющему деятельность в указанной должности, помимо баллов по показателю 1 могут быть присвоены баллы и по иным показателям, в том числе:

• за участие в работе органов нотариальной палаты, комиссий, советов, рабочих групп нотариальной палаты по показателю 5;
• за наличие стажа работы нотариусом в труднодоступных и малонаселённых местностях по показателю 6;

• за наличие наград Федеральной нотариальной палаты и (или) наград нотариальной палаты субъекта РФ, за преподавание на курсах повышения квалификации нотариусов по показателю 10.

• Конкурсантам, у которых отсутствует стаж в нотариальной системе и, соответственно, возможность получения за указанные показатели баллов, могут быть присвоены баллы за:

• наличие учётной степени по частноправовым (цивилистическим) наукам по показателю 7;
• государственных и (или) ведомственных наград Минюста России по показателю 8;
• почётного звания «Заслуженный юрист РФ» по показателю 9.

6. Вывод об отсутствии дискриминации и соответствии целям конкурса

Апелляционная коллегия согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что определение оспариваемыми положениями критериев для присвоения баллов конкурсанту, связанных с наличием трудового стажа в сфере нотариата, как и неустановление в пункте 52 Порядка отдельного показателя стажа работы в должности нотариуса, занимающегося частной практикой, не дискредитирует лиц, имеющих стаж работы в должности нотариуса, и не нарушает их прав при участии в конкурсе на замещение вакантной должности нотариуса в другом нотариальном округе, поскольку не исключает получение баллов названными лицами, как и иными конкурсантами по показателям, установленным в подпунктах 2–4 названного пункта Порядка за наличие трудового стажа работы: - в государственной нотариальной конторе; - у нотариуса, занимающегося частной практикой; - в качестве лица, временно замещающего нотариуса; - в нотариальных палатах субъектов РФ и (или) в Федеральной нотариальной палате на должностях, требующих наличия юридической специальности.

Коллегия подчеркнула, что предписания подпунктов 2–4 пункта 52 Порядка, предусматривающие присвоение баллов конкурсантам, имеющим трудовой стаж в сфере нотариата, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, соответствуют цели конкурса — отбору на должности нотариусов лиц, имеющих профессиональные знания, способных обеспечить правовую защиту имущественных и иных прав и законных интересов граждан и юридических лиц, и направлены в том числе на обеспечение баланса прав и законных интересов участников конкурса, на создание справедливых условий участия в конкурсе всех желающих претендентов, а также на недопущение предоставления предпочтения на конкурсе лицам, назначенным на должность нотариуса, исходя из обладания этими лицами такого статуса.

7. Отклонение доводов о нарушении принципа равенства и анти-абузивная оговорка

Апелляционная коллегия отклонила утверждения истца о том, что оспариваемые предписания нарушают принцип равенства в праве на дополнительные баллы за специальный стаж работы нотариусом, занимающегося частной практикой, указав, что такие утверждения фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием и его целесообразностью, что не отнесено к компетенции Верховного Суда РФ. Коллегия подчеркнула, что при разрешении дел в порядке абстрактного нормоконтроля Верховный Суд РФ решает исключительно вопросы права и вопросы целесообразности того или иного варианта регулирования с точки зрения необходимости внесения изменений в нормативный правовой акт не рассматривает.

Коллегия также отметила, что ссылка в апелляционной жалобе на проект порядка проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса от 14 октября 2020 г., в подпункте 5 пункта 53 которого предусмотрен отдельный показатель для нотариусов, не свидетельствует о незаконности оспариваемого в части нормативного правового акта, так как данный проект не был утверждён и официально опубликован в установленном законом порядке, следовательно, юридического значения для рассмотрения данного административного дела не имеет.

8. Проверка соответствия оспариваемых положений критериям правовой определённости

Апелляционная коллегия, исходя из разъяснений, приведённых в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», установила, что установленное пункте 52 Порядка в оспариваемой части правовое регулирование отвечает общеправовым критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности, основания для применения части 3 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ отсутствуют, так как данных о том, что применение на практике оспариваемой нормы не соответствует её истолкованию, выявленному судом при рассмотрении данного административного дела, не имеется.

9. Оценка полноты проверки судом первой инстанции и надлежащей мотивировки решения

Апелляционная коллегия отклонила доводы истца о том, что суд первой инстанции не осуществил надлежащей проверки оспариваемых положений, изменил предмет и основание заявленного требования, не дал оценку всем доводам истца. Коллегия указала, что в соответствии со статьёй 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, определяющей обязанности суда при разрешении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 названной статьи, в полном объёме (часть 7).

Коллегия установила, что суд первой инстанции, выполнив это предписание и установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, подпункты 2–4 пункта 52 Порядка не противоречат, прав и законных интересов административного истца не нарушают, правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, отказал Зямилову Р.В. в удовлетворении административного иска.

Коллегия подтвердила, что при рассмотрении административного дела судом выполнены требования Кодекса административного судопроизводства РФ, в обжалуемом решении судом первой инстанции дан правильный и подробный правовой анализ обжалуемых административным истцом нормативных положений, все его доводы, имеющие правовое значение для рассмотрения и разрешения данного дела, получили надлежащую оценку в обжалуемом решении, которое соответствует требованиям статей 180 и 215 Кодекса административного судопроизводства РФ.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Апелляционная коллегия не нашла оснований для отмены решения суда первой инстанции. Коллегия подтвердила, что обжалованное решение суда вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права, и что предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Никаких специальных указаний нижестоящим судам, органам исполнительной власти или иным участникам не содержится, поскольку спор касался исключительно вопроса о соответствии нормативного правового акта законодательству, а не его применения в конкретной ситуации.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ определила:

**решение Верховного Суда