ВС подтвердил полномочия Минтранса на требования к авиаэксплуатантам без соблюдения норм о госконтроле

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-333; Апелляционное определение ВС РФ от 25 ноября 2025 г.

Дата принятия: 25 ноября 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии ВС РФ: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н., Тютина Д.В. - При секретаре: Иванове В.Н. - С участием прокурора Генеральной прокуратуры РФ: Клевцовой Е.А.

Стороны спора: - Истец (административный истец): Общество с ограниченной ответственностью «Мобил Авиа» (статус: юридическое лицо, выполняющее авиационные работы, у которого аннулирован сертификат эксплуатанта) - Ответчик: Министерство транспорта Российской Федерации (издатель оспариваемого нормативного акта) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (федеральных авиационных правил) как противоречащего актам большей юридической силы.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Министерство транспорта Российской Федерации приказом от 19 ноября 2020 г. № 494 (зарегистрирован в Минюсте России 30 декабря 2020 г., регистрационный номер 61979, размещен на официальном интернет-портале правовой информации 31 декабря 2020 г.) утвердило Федеральные авиационные правила «Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, выполняющим авиационные работы, включенные в перечень авиационных работ, предусматривающих получение документа, подтверждающего соответствие требованиям федеральных авиационных правил юридического лица, индивидуального предпринимателя. Форма и порядок выдачи документа (сертификата эксплуатанта), подтверждающего соответствие юридического лица, индивидуального предпринимателя требованиям федеральных авиационных правил. Порядок приостановления действия, введения ограничений в действие и аннулирования сертификата эксплуатанта» (далее — Правила). Общество с ограниченной ответственностью «Мобил Авиа» осуществляло авиационные работы на основании выданного ему сертификата эксплуатанта. По решению уполномоченного органа (территориального органа Федерального агентства воздушного транспорта — Росавиации) сертификат эксплуатанта Общества был аннулирован. Общество оспорило в судебном порядке пункты 2.24–2.28 и 3.24 Правил, полагая их противоречащими Воздушному кодексу РФ, Федеральному закону от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», Федеральному закону от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Процессуальная история

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 2 сентября 2025 г. по делу № АКПИ25-529): Суд первой инстанции отказал в удовлетворении административного иска Общества. Суд пришел к выводу, что оспариваемые положения Правил не противоречат актам большей юридической силы и что плановые и внеплановые выезды к эксплуатанту, предусмотренные оспариваемыми пунктами, имеют иной предмет правового регулирования и не относятся к порядку осуществления государственного контроля (надзора). Суд также указал, что термин «фальсификация» является общеправовым понятием, используемым в российском законодательстве, и отсутствие его нормативно закрепленного определения в Правилах не создает правовую неопределенность.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 25 ноября 2025 г.): Апелляционная коллегия оставила решение суда первой инстанции без изменения и отклонила апелляционную жалобу Общества. Коллегия согласилась с выводами суда первой инстанции о соответствии оспариваемых положений Правил актам большей юридической силы и о надлежащей мотивировке решения суда.

Основание передачи в апелляционную инстанцию

Апелляционная жалоба Общества была подана на решение суда первой инстанции от 2 сентября 2025 г. Общество просило отменить решение в связи с несоответствием выводов суда обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права. Основные доводы апелляционной жалобы касались: (1) несоответствия вывода суда о том, что плановые и внеплановые выезды имеют иной предмет правового регулирования, нормам Воздушного кодекса РФ; (2) отсутствия в Правилах требований о соблюдении законодательства о государственном контроле при проведении выездных проверок; (3) отсутствия определения понятия «фальсификация», позволяющего отличать его от понятия «техническая ошибка».

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между интересом Общества в защите своих прав при осуществлении авиационной деятельности и интересом государства в обеспечении безопасности полетов и авиационных работ. Спор касается соотношения двух подходов к регулированию деятельности эксплуатантов: (1) подхода, при котором плановые и внеплановые выезды уполномоченного органа к эксплуатанту рассматриваются как форма государственного контроля (надзора), подлежащая соблюдению требований законодательства о государственном контроле; (2) подхода, при котором такие выезды рассматриваются как форма периодического подтверждения эксплуатантом соответствия требованиям Правил, имеющая иной предмет правового регулирования.

Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает вопрос о пределах компетенции федерального органа исполнительной власти (Минтранса России) по установлению требований к эксплуатантам в области гражданской авиации, о соотношении между федеральными авиационными правилами и законодательством о государственном контроле, а также о допустимости использования оценочных понятий (таких как «фальсификация») в нормативных правовых актах без их нормативно закрепленного определения.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречат ли пункты 2.24–2.28 и 3.24 Федеральных авиационных правил, утвержденных приказом Минтранса России от 19 ноября 2020 г. № 494, Воздушному кодексу РФ, Федеральному закону от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», Федеральному закону от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»?

2. Являются ли плановые и внеплановые выезды уполномоченного органа к эксплуатанту, предусмотренные пунктами 2.24–2.28 Правил, формой государственного контроля (надзора), подлежащей соблюдению требований законодательства о государственном контроле?

3. Создает ли отсутствие в пункте 3.24 Правил нормативно закрепленного определения понятия «фальсификация» правовую неопределенность и нарушает ли это права эксплуатанта?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции о том, что оспариваемые пункты Федеральных авиационных правил не противоречат актам большей юридической силы и соответствуют действующему законодательству. Плановые и внеплановые выезды уполномоченного органа к эксплуатанту направлены не на осуществление государственного контроля (надзора), а на периодическое подтверждение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем соответствия требованиям, установленным Правилами. Термин «фальсификация», используемый в пункте 3.24 Правил, является общеправовым понятием, и отсутствие его нормативно закрепленного определения не создает правовую неопределенность и не является основанием для произвольного применения нормы.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Минтранса России по утверждению оспариваемых Правил

Апелляционная коллегия установила, что Минтранс России обладает надлежащей компетенцией по принятию оспариваемых Правил. Это подтверждается следующими нормативными актами:

• Воздушный кодекс РФ, статья 8 (пункт 3): предусматривает, что форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие юридических лиц, индивидуальных предпринимателей требованиям федеральных авиационных правил, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации;

• Положение о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395 (абзац первый пункта 1, подпункт 5.2.53): наделяет Минтранс России полномочиями по утверждению федеральных авиационных правил;

• Положение о подготовке федеральных правил использования воздушного пространства и федеральных авиационных правил, утвержденное постановлением Правительства РФ от 27 марта 1998 г. № 360 (пункт 1, абзац пятый пункта 6): наделяет Минтранс России полномочиями по утверждению оспариваемого нормативного правового акта.

Суд также отметил, что требования к процедуре принятия и правилам введения в действие Правил соблюдены, что подтверждается вступившим в законную силу решением ВС РФ от 6 июня 2022 г. № АКПИ22-169.

2. Соответствие Правил Воздушному кодексу РФ и целям государственного регулирования в области авиации

Апелляционная коллегия указала, что Воздушный кодекс РФ устанавливает правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации. Согласно преамбуле ВК РФ, государственное регулирование использования воздушного пространства и деятельности в области авиации направлено на:

• обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах;
• обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства;
• обеспечение безопасности полетов воздушных судов;
• обеспечение экологической безопасности.

Статья 8 ВК РФ (пункт 3) предусматривает, что юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие коммерческие воздушные перевозки и (или) выполняющие определенные авиационные работы, осуществляют свою деятельность при наличии выданного уполномоченными органами документа, подтверждающего соответствие требованиям федеральных авиационных правил.

Статья 10 ВК РФ (пункты 1, 2) устанавливает, что действие сертификатов может быть приостановлено и возобновлено, в их действие могут быть введены и сняты ограничения органами, выдавшими эти документы, в порядке, установленном федеральными авиационными правилами. Сертификаты могут быть аннулированы органами, выдавшими эти документы, в порядке, установленном федеральными авиационными правилами.

Статья 61 ВК РФ (пункт 3) предусматривает, что требования к эксплуатанту определяются федеральными авиационными правилами, утверждаемыми федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации.

Статья 114 ВК РФ (пункт 1) определяет авиационные работы как работы, выполняемые с использованием полетов гражданских воздушных судов в сельском хозяйстве, строительстве, для охраны окружающей среды, оказания медицинской помощи и других целей.

Суд пришел к выводу, что оснований считать, что при установлении оспариваемых требований к эксплуатантам, направленных на периодическое подтверждение эксплуатантом соответствия требованиям Правил путем проведения уполномоченным органом плановых и внеплановых выездов к эксплуатанту, а также путем мониторинга уполномоченным органом основных данных, представляемых эксплуатантом в электронном виде, Минтранс России осуществил правовое регулирование, противоречащее правовым нормам большей юридической силы, не имеется.

3. Соответствие Правил международным обязательствам Российской Федерации

Апелляционная коллегия указала, что в соответствии с добавлением 1 приложения 19 к Конвенции о международной гражданской авиации от 7 декабря 1944 г. (вступившей в силу для СССР 14 ноября 1970 г. и являющейся обязательной для Российской Федерации), государства вводят документально оформленные процессы путем подготовки и планирования инспекций, проверок и мер непрерывного мониторинга, позволяющих с проактивных позиций убедиться в том, что обладатели авиационных свидетельств, сертификатов, разрешений и утверждений продолжают отвечать установленным требованиям. Таким образом, требования Правил о проведении плановых и внеплановых выездов и мониторинга соответствуют международным стандартам в области гражданской авиации.

4. Разграничение между периодическим подтверждением соответствия и государственным контролем (надзором)

Апелляционная коллегия установила, что наделение пунктами 2.24–2.28 Правил уполномоченного органа, осуществляющего функции по оказанию государственных услуг в сфере гражданской авиации (территориального органа Росавиации, согласно сноске 2 к пункту 2.19 Правил), компетенцией по проведению плановых и внеплановых выездов к эксплуатанту направлено не на осуществление данным органом государственного контроля (надзора) в области гражданской авиации, а на периодическое подтверждение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, выполняющими авиационные работы, соответствия требованиям, установленным Правилами.

При этом суд отметил, что внеплановые выезды проводятся уполномоченным органом в случаях выявления риска угрозы безопасности при выполнении эксплуатантом предусмотренных сертификатом эксплуатанта видов авиационных работ.

Суд указал, что федеральный государственный контроль (надзор) в области гражданской авиации на основании статьи 28 ВК РФ, Закона о государственном контроле, Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области гражданской авиации (утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1064), Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта (утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 398), осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере транспорта, а не территориальными органами Росавиации.

5. Полномочия Росавиации по выдаче и аннулированию сертификатов

Апелляционная коллегия указала, что согласно пункту 1 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта (утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 396), Росавиация является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации и авиационно-космического поиска и спасания, функции по оказанию государственных услуг в области транспортной безопасности в этой сфере, а также государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними.

Указанное положение относит к полномочиям Росавиации выдачу сертификатов в установленной сфере деятельности, а также в установленных случаях их приостановление, ограничение действия и аннулирование (пункты 5.4.12, 5.15 Положения о Росавиации).

6. Соответствие Правил Закону об обязательных требованиях

Апелляционная коллегия указала, что суд первой инстанции обоснованно сопоставил содержание статьи 1, частей 1–3 статьи 2, пункта 5 статьи 4, статьи 9 Закона об обязательных требованиях с оспариваемыми предписаниями и пришел к правомерному выводу о том, что пункты 2.24–2.28, 3.24 Правил названным законоположениям не противоречат.

7. Правовая природа термина «фальсификация» и отсутствие правовой неопределенности

Апелляционная коллегия отклонила довод Общества о правовой неопределенности, связанной с отсутствием в Правилах определения понятия «фальсификация». Суд указал, что:

• Термин «фальсификация» является общеправовым и используется в законодательстве Российской Федерации, в частности:
• в статьях 142, 303 Уголовного кодекса РФ (в контексте подделки документов и денежных знаков);
• в статье 161 Арбитражного процессуального кодекса РФ (в контексте фальсификации доказательств);

• в статье 77 КАС РФ (в контексте фальсификации доказательств);

• При этом его нормативно закрепленного определения не имеется в законодательстве Российской Федерации;

• Употребленный в оспариваемой норме термин «фальсификация», как и всякое оценочное понятие, наполняется содержанием в зависимости от фактических обстоятельств конкретного дела и с учетом толкования этого термина в правоприменительной практике.

Суд пришел к выводу, что само по себе отсутствие в Правилах определения понятия «фальсификация» не может расцениваться как неопределенность установленного абзацем шестым пункта 3.24 Правил случая аннулирования сертификата эксплуатанта (выполнение авиационных работ при фальсификации эксплуатантом данных о квалификационных отметках членов экипажей, данных о прохождении авиационным персоналом предусмотренных федеральными авиационными правилами подготовок, тренировок, контроля знаний и навыков) и основание для произвольного применения указанной нормы.

8. Надлежащая мотивировка решения суда первой инстанции

Апелляционная коллегия указала, что решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, в нем дан правильный правовой анализ норм, регулирующих рассматриваемые отношения, а также отражены все юридически значимые обстоятельства по делу, подлежащие выяснению судом согласно части 8 статьи 213 КАС РФ.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Апелляционная коллегия применила критерий, предусмотренный пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, согласно которому основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту большей юридической силы. Установив, что Правила, изданные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в оспариваемой части какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту большей юридической силы не противоречат, суд верно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, отказал в удовлетворении заявленного требования.

Указания нижестоящим органам

Апелляционное определение не содержит специальных указаний нижестоящим судам или уполномоченным органам. Однако из содержания определения следует, что:

1. Территориальные органы Росавиации вправе проводить плановые и внеплановые выезды к эксплуатантам в соответствии с пунктами 2.24–2.28 Правил без соблюдения требований законодательства о государственном контроле (надзоре), поскольку такие выезды направлены на периодическое подтверждение соответствия требованиям Правил, а не на осуществление государственного контроля;

2. При применении пункта 3.24 Правил (в части аннулирования сертификата эксплуатанта при фальсификации данных) уполномоченные органы должны учитывать, что термин «фальсификация» является оценочным понятием, наполняемым содержанием в зависимости от фактических обстоятельств конкретного дела и толкования в правоприменительной практике.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 2 сентября 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Мобил Авиа» — без удовлетворения.

Таким образом, апелляционная коллегия подтвердила решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении административного иска Общества об оспаривании пунктов 2.24–2.28 и 3.24 Федеральных авиационных правил.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Утверждение разграничения между периодическим подтверждением соответствия и государственным контролем

Определение Апелляционной коллегии утверждает принципиальное разграничение между двумя видами деятельности уполномоченных органов:

• Периодическое подтверждение соответствия требованиям Правил (пункты 2.24–2.28 Правил) — это функция, направленная на обеспечение безопасности авиационных работ и соответствия эксплуатантов установленным требованиям. Такая деятельность не является государственным контролем (надзором) в смысле Закона о государственном контроле и не подлежит соблюдению требований этого закона;

• Федеральный государственный контроль (надзор) в области гражданской авиации (статья 28 ВК РФ) — это функция, осуществляемая Федеральной службой по надзору в сфере транспорта в соответствии с Законом о государственном контроле и специальными положениями о государственном контроле в области гражданской авиации.

Это разграничение имеет важное значение для понимания компетенции различных органов в сфере гражданской авиации и для определения применимого правового режима.

2. Гармонизация с международными стандартами в области гражданской авиации

Определение подтверждает, что требования Правил о проведении плановых и внеплановых выездов и мониторинга соответствуют международным стандартам, установленным Конвенцией о международной гражданской авиации от 7 декабря 1944 г. Это свидетельствует о том, что Российская Федерация, являясь участником этой конвенции, обязана обеспечивать проведение инспекций, проверок и мер непрерывного мониторинга для убеждения в том, что обладатели авиационных сертификатов продолжают