ВС РФ: изменение зонирования после выдачи уведомления о соответствии не отменяет право на строительство

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 41-КАД26-7-К4 от 24 апреля 2026 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Капкаев Д.В. и Кирейкова Г.Г. (судья-докладчик)

Стороны: - Административные истцы: Польдяева М.А. (действующая по поручению в интересах 30 граждан), Панченко М.Ю., Мелаи К.О., Сухоставская О.В., Сухоставский А.А., Сухоставская А.А. и иные граждане (всего 30 лиц) - Административные ответчики: администрация Первомайского района города Ростова-на-Дону, Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, администрация города Ростова-на-Дону - Заинтересованные лица: Перн А.В. (собственник земельного участка), Тамбиева М.Ю. (последующий собственник), прокуратура города Ростова-на-Дону

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти, включая признание незаконными действий и бездействия администрации)

Исходное дело: № 2а-3456/2024 (Первомайский районный суд г. Ростова-на-Дону)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Административные истцы оспаривали:

1. Действия администрации района по выдаче уведомления от 14 октября 2021 года о соответствии параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным требованиям и допустимости размещения на земельном участке площадью 900 кв. м
2. Само уведомление от 14 октября 2021 года как незаконное
3. Бездействие администрации района и администрации города в невыдаче предписания о недопустимости сноса многолетних зеленых насаждений в зоне защитных насаждений
4. Бездействие администрации района в непринятии мер по приостановлению незаконного строительства и вырубки деревьев

Истцы требовали также обязать администрацию района и Департамент архитектуры принять меры к признанию расположенной на участке постройки самовольной.

Фактические обстоятельства

• 2014 г.: Апелляционным определением Ростовского областного суда от 11 декабря 2014 года признано незаконным решение Департамента координации строительства об отказе в предоставлении земельного участка Перну А.В. под индивидуальное жилищное строительство
• 28 октября 2015 г.: Постановлением администрации города земельный участок предоставлен Перну А.В. и двум другим лицам в общую долевую собственность с видом разрешенного использования «для строительства индивидуального жилого дома»
• 10 ноября 2015 г.: Заключен договор купли-продажи с муниципальным казенным учреждением
• 16 июля 2021 г.: По ЕГРН участок имеет вид разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства»
• 8 октября 2021 г.: Перн А.В. подал уведомление о планируемом строительстве
• 14 октября 2021 г.: Администрация района выдала уведомление о соответствии параметров объекта требованиям
• 2 октября 2023 г.: Право собственности перешло к Тамбиевой М.Ю. по договору купли-продажи
• 18 октября 2023 г.: Тамбиева М.Ю. запросила информацию о спиле деревьев; получила ответ о праве собственника свободно распоряжаться природными ресурсами
• 13 ноября 2023 г.: Осуществлен спил деревьев
• 28 ноября 2023 г.: Получен градостроительный план, допускающий строительство
• 30 ноября 2023 г.: В ЕГРН дополнены виды разрешенного использования (включая индивидуальное жилищное строительство, блокированную жилую застройку, гаражи, магазины и т.д.)
• 23 октября 2024 г.: Тамбиева М.Ю. подала уведомление об окончании строительства
• 2 ноября 2024 г.: Получено уведомление о соответствии построенного объекта требованиям
• 20 ноября 2024 г.: Жилой дом поставлен на кадастровый учет

Критическое обстоятельство: На дату выдачи уведомления (14 октября 2021 г.) участок был расположен в территориальной зоне Ж-1 (застройка индивидуальными жилыми домами) согласно Правилам землепользования и застройки (редакция от 17 августа 2021 г.). Позднее, решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 15 декабря 2023 года № 603, участок переклассифицирован в территориальную зону С-2 (насаждения специального назначения), где строительство жилых домов не допускается.

Процессуальная история

Первая инстанция (5 декабря 2024 г.): Первомайский районный суд отказал в удовлетворении административного иска, исходя из того, что: - Тамбиева М.Ю. как собственник вправе осуществлять вырубку деревьев без разрешения - Уведомление от 14 октября 2021 г. действует в течение 10 лет (ч. 13 ст. 51 Градостроительного кодекса) и сохраняется при переходе прав на участок

Апелляция (5 мая 2025 г.): Судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда отменила решение первой инстанции и частично удовлетворила требования истцов: - Признала незаконным уведомление от 14 октября 2021 г. - Признала незаконным бездействие администрации района в непринятии комплекса мер по контролю за использованием участка в соответствии с целевым назначением, предусмотренным Генеральным планом для зоны С-2 - Возложила на администрацию района обязанность осуществить комплекс мер по приведению фактического использования участка в соответствие с видом разрешенного использования - Отказала в удовлетворении остальной части иска

Апелляционный суд исходил из того, что на дату согласования (14 октября 2021 г.) участок был расположен в функциональной зоне рекреационного назначения согласно Генеральному плану (редакция от 14 августа 2018 г.), что не допускало строительства жилого дома. Суд пришел к выводу о несоответствии Правил землепользования и застройки Генеральному плану.

Кассация (9 октября 2025 г.): Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции оставила апелляционное определение без изменения.

Кассация в ВС РФ: Перн А.В. обратился в СКАД ВС РФ с кассационной жалобой, прося отменить апелляционное и кассационное определения и оставить в силе решение первой инстанции.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между несколькими публичными и частными интересами:

1. Защита окружающей среды и зеленых насаждений (публичный интерес) — территория использовалась для прогулок и отдыха, содержала полувековые голубые ели, через участок проходила асфальтированная дорожка
2. Право собственности на землю и свобода распоряжения (частный интерес) — собственник земельного участка, приобретенного на основании судебного акта, желает осуществлять строительство
3. Стабильность градостроительного регулирования — вопрос о том, может ли изменение правового режима земельного участка (переклассификация в зоне) после выдачи уведомления о соответствии служить основанием для его отмены
4. Добросовестность участников гражданских правоотношений — вопрос о том, действовали ли собственники добросовестно при приобретении и использовании участка, учитывая его фактическое состояние и назначение

Центральная материально-правовая проблема: Определяется ли правовой режим использования земельного участка на момент выдачи уведомления о соответствии (ст. 51 Градостроительного кодекса) или на момент фактического строительства? Может ли последующее изменение зонирования отменить ранее выданное уведомление?

Процессуальная проблема: Надлежащим ли образом суды апелляционной и кассационной инстанций применили принцип активной роли суда (ст. 14 КАС РФ) при установлении обстоятельств, связанных с добросовестностью поведения собственников?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли изменение правового режима использования земельного участка (переклассификация в зоне согласно Правилам землепользования и застройки), произошедшее после выдачи уведомления о соответствии планируемого строительства требованиям градостроительного законодательства, служить основанием для признания этого уведомления незаконным?

2. Определяется ли допустимость размещения объекта индивидуального жилищного строительства на основании Правил землепользования и застройки, действующих на дату выдачи уведомления о планируемом строительстве, или на основании Генерального плана, который может не соответствовать фактическому использованию территории?

3. Обязаны ли суды апелляционной и кассационной инстанций при рассмотрении административного иска о признании действий администрации незаконными применять принцип активной роли суда (ст. 14 КАС РФ) для установления обстоятельств, связанных с добросовестностью поведения сторон, и истребовать доказательства по собственной инициативе?

4. Может ли недобросовестное поведение собственника земельного участка (в том числе осведомленность о ограничениях, установленных Генеральным планом, и целенаправленные действия по обходу этих ограничений) служить самостоятельным основанием для удовлетворения требований истцов о признании действий администрации незаконными?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКАД ВС РФ отменила апелляционное и кассационное определения, признав позицию апелляционного суда ошибочной. Суд установил, что правовой режим использования земельных участков определяется градостроительным регламентом территориальной зоны, установленным Правилами землепользования и застройки, действующими на дату выдачи уведомления о соответствии. Изменение правового режима после выдачи уведомления не может служить основанием для его отмены. Кроме того, суды апелляционной и кассационной инстанций не надлежащим образом применили принцип активной роли суда при установлении обстоятельств, связанных с добросовестностью поведения собственников, и не истребовали необходимые доказательства.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовое регулирование градостроительной деятельности и выдачи уведомлений о соответствии

Статья 51 Градостроительного кодекса РФ (в редакции, действующей на 8 октября 2021 г.):

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса, застройщик подает в уполномоченный орган уведомление о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства.

По поступившему уведомлению уполномоченный орган проводит проверку соответствия параметров объекта предельным параметрам разрешенного строительства, установленным Правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории и обязательным требованиям, действующим на дату поступления этого уведомления (пункт 2 части 8 статьи 51¹ Градостроительного кодекса).

В случае соответствия уполномоченный орган направляет уведомление о соответствии, которое дает право застройщику осуществлять строительство в течение десяти лет со дня направления уведомления о планируемом строительстве. Данное право сохраняется при переходе прав на земельный участок, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1–3 части 21 статьи 51 Градостроительного кодекса. При этом в силу части 13 статьи 51 направление нового уведомления не требуется.

Вывод СКАД: На дату выдачи уведомления (14 октября 2021 г.) Правила землепользования и застройки (редакция от 17 августа 2021 г.) предусматривали возможность строительства жилых домов в границах территориальной зоны Ж-1, в которой был расположен спорный участок. Уведомление о соответствии было выдано на основании действующего на ту дату регулирования. Последующее изменение зонирования (решением городской Думы от 15 декабря 2023 г.) не может служить основанием для отмены уведомления, выданного в 2021 г.

2. Соотношение Генерального плана и Правил землепользования и застройки

Статья 36 Градостроительного кодекса РФ:

Правовой режим использования земельных участков определяется градостроительным регламентом территориальной зоны, устанавливаемым Правилами землепользования и застройки (часть 1 статьи 36).

Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования и не устанавливается для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий, земельных участков в границах особых экономических зон (пункт 2 части 4 и часть 6 статьи 36).

Статьи 31 и 34 Градостроительного кодекса:

Генеральный план определяет назначение территорий исходя из планов развития территории в целом и может не соответствовать ее фактическому использованию. Генеральный план допускает потенциальное изменение назначения территории, так как определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований.

Вывод СКАД: Апелляционный суд ошибочно применил положения Генерального плана (редакция от 14 августа 2018 г.) для отмены уведомления, выданного на основании Правил землепользования и застройки (редакция от 17 августа 2021 г.). На дату выдачи уведомления:

• Правила землепользования и застройки в судебном порядке не были признаны противоречащими Генеральному плану
• Правила являлись действующими и предусматривали возможность строительства в зоне Ж-1
• Документация по планировке территории, устанавливающая территорию общего пользования, не принималась
• Сведений о том, что участок отнесен к землям лесного фонда или иным землям, поименованным в части 6 статьи 36 Градостроительного кодекса, не представлено
• По ЕГРН участок отнесен к землям населенных пунктов

3. Градостроительный план земельного участка и ограничения

Согласно градостроительному плану от 30 января 2019 г., в отношении территории участка документация по планировке территории не утверждалась. Вместе с тем установлены ограничения по использованию в связи с нахождением в границах приаэродромной территории, требующие согласования с организацией, осуществляющей эксплуатацию аэродрома. Такое согласование получено (заключение от 23 августа 2021 г.).

Информация об иных ограничениях (расположение в зонах с особыми условиями использования, в границах территории зеленых насаждений общего пользования, дорогах, проездах, установлении красных линий) в градостроительном плане отсутствует.

4. Конституционные гарантии и право собственности

Часть 2 статьи 36 Конституции РФ:

Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Постановление Конституционного Суда РФ от 28 января 2025 г. № 3-П:

Принцип защиты интересов лиц, ведущих себя добросовестно и проявляющих разумность и осмотрительность, применим и в случае передачи земельных участков в частную собственность из публичной. Право собственности на имущество может быть приобретено на основании сделок об отчуждении имущества, включая отчуждение земельного участка из публичной собственности при его предоставлении частному лицу.

5. Земельное законодательство и рекреационные земли

Статья 98 Земельного кодекса РФ:

Особый режим использования земельных участков с рекреационным назначением (для туризма, лечения, отдыха, занятия физической культурой и спортом) не допускает строительство жилых домов на этих землях. Аналогичное ограничение предусмотрено в отношении земель, включенных в зону зеленых насаждений специального назначения, которые несут рекреационную нагрузку и выполняют функцию защиты от шума и выхлопных газов.

Вывод СКАД: Однако на дату выдачи уведомления (14 октября 2021 г.) спорный участок не был официально отнесен к землям с рекреационным назначением или к зоне зеленых насаждений специального назначения согласно действующим Правилам землепользования и застройки. Переклассификация произошла позднее (15 декабря 2023 г.).

6. Добросовестность участников гражданских правоотношений

Статьи 1, 10 Гражданского кодекса РФ:

При установлении, осуществлении и защите гражданских прав участники должны действовать добросовестно. Никто не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения. Не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом).

Постановление Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса РФ»:

Если будет установлено недобросовестное поведение одной из сторон, суд в зависимости от обстоятельств дела отказывает в защите принадлежащего ей права полностью или частично, а также применяет иные меры, обеспечивающие защиту интересов добросовестной стороны (пункт 2 статьи 10 ГК РФ).

Вывод СКАД: Добросовестность участников гражданских правоотношений оценивается судом с учетом обстоятельств конкретного дела. Административные истцы ссылались на следующие обстоятельства, свидетельствующие о возможном недобросовестном поведении собственников:

• Тамбиева М.Ю. как кадастровый инженер осведомлена о положениях Генерального плана, ограничивающих жилищное строительство
• Ее супруг Тамбиев А.В. работал директором Департамента имущественно-земельных отношений и был председателем комиссии, утвердившей результаты оценки участка, реализованного по заниженной стоимости
• Бездействие Перна А.В. по освоению участка в течение 6 лет (2015–2021 гг.)
• Уничтожение документов по предоставлению участка и материалов судебного дела
• Отчуждение доли ребенка-инвалида
• Спил деревьев Тамбиевой М.Ю. после публикации уведомления о публичных слушаниях и до переклассификации участка в зону С-2
• Начало строительства после приведения Правил в соответствие с Генеральным планом

Однако СКАД отметила: Бремя доказывания совершения умышленных противоправных действий и наличия умысла возлагается на истца. Обстоятельства, связанные с квалификацией действий собственников в качестве недобросовестных, судом апелляционной инстанции не устанавливались; документы, представленные истцами, в материалы дела не приобщены.

7. Процессуальное право: активная роль суда

Статья 14 КАС РФ (часть 2):

Суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, оказывает сторонам содействие в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов.

Постановление Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами КАС РФ» (пункт 24):

Доказывание по административным делам осуществляется при активной роли суда, который принимает предусмотренные кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела.

Вывод СКАД: Суды апелляционной и кассационной инстанций не применили принцип активной роли суда при рассмотрении обстоятельств, связанных с добросовестностью поведения собственников. Суды не истребовали по собственной инициативе доказательства, необходимые для установления этих обстоятельств, и не приобщили документы, представленные истцами.

8. Обзоры судебной практики ВС РФ

Обзоры судебной практики № 3 от 14 ноября 2018 г. и № 2 от 18 июня 2025 г.:

СКАД указала, что приведенные в определении апелляционного суда правовые позиции ВС РФ из этих Обзоров касаются вопроса несоответствия Правил землепользования и застройки Генеральному плану и последующего приведения их в соответствие, но не рассматривают ситуацию изменения правового режима использования земельного участка, находящегося в собственности гражданина, после выдачи ему уведомления о соответствии планируемого строительства требованиям градостроительного законодательства.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки апелляционного суда (5 мая 2025 г.)

1. Неверное толкование материального закона (статьи 36 и 51 Градостроительного кодекса)

Ошибка: Апелляционный суд применил положения Генерального плана (редакция от 14 августа 2018 г.) для отмены уведомления о соответствии, выданного на основании Правил землепользования и застройки (редакция от 17 августа 2021 г.), действовавших на дату выдачи уведомления.

Правильное толкование: Правовой режим использования земельного участка определяется градостроительным регламентом, установленным Правилами землепользования и застройки, действующими на дату выдачи уведомления о соответствии. Генеральный план определяет стратегию развития и может не соответствовать фактическому использованию территории. На дату выдачи уведомления Правила не были признаны в судебном порядке противоречащими Генеральному плану и являлись действующими.

2. Неправильное применение принципа стабильности градостроительного регулирования

Ошибка: Суд не учел, что уведомление о соответствии, выданное на основании действующего на ту дату регулирования, создает стабильные правовые ожидания для собственника земельного участка. Изменение зонирования после выдачи уведомления нарушает эти ожидания.

Правильный подход: Изменение правового режима использования земельного участка после выдачи уведомления о соответствии не может служить основанием для его отмены, так как это нарушает принцип защиты законных ожиданий собственника.

3. Игнорирование активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Ошибка: Апелляционный суд не применил принцип активной роли суда при установлении обстоятельств, связанных с добросовестностью поведения собственников земельного участка. Суд не истребовал по собственной инициативе доказательства, необходимые для установления этих обстоятельств.

Правильный подход: Суд должен был: - Истребовать документы, представленные истцами, свидетельствующие о возможном недобросовестном поведении собственников - Установить об