ВС РФ отказал в оспаривании критериев отнесения амбулаторных клиник к высокому риску

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определения: Дело № АКПИ25-676 (решение, не определение)

Дата: 19 ноября 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по абстрактному нормоконтролю)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедов О.Н. - Судьи ВС РФ: Кириллов В.С. (судья-докладчик), Корнелюк Е.С. - Секретарь: Вознесенская Н.Г. - Участие прокурора: Слободина С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Логунов Сергей Владимирович, индивидуальный предприниматель - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека — Роспотребнадзором)

Категория спора по КАС РФ: Глава 21 КАС РФ (оспаривание нормативных правовых актов) — абстрактный нормоконтроль

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Логунов С.В., индивидуальный предприниматель, оказывающий амбулаторно-поликлиническую медицинскую помощь, обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением (уточнённым 30 октября 2025 г.) о признании частично недействующим приложения № 1 к критериям отнесения объектов государственного контроля (надзора) к категориям риска (приложение № 1 к Положению о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре), утверждённому постановлением Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1100).

Конкретно оспаривалась норма в редакции, действовавшей до 15 октября 2025 г., которая относила оказание амбулаторно-поликлинической медицинской помощи к высокому риску в разделе II приложения № 1 (отдельные виды деятельности с особой социальной значимостью по категориям риска).

Основания иска

Административный истец ссылался на: 1. Противоречие статье 32 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации» (которая определяет виды медицинской помощи); 2. Противоречие Федеральному конституционному закону от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»; 3. Противоречие Конституции РФ.

По мнению истца, оспариваемая норма незаконно устанавливает критерии высокого риска, нарушая его права и законные интересы.

Практические последствия для истца

На основании оспариваемого нормативного акта Роспотребнадзор отнёс объект контроля истца (амбулаторно-поликлиническое учреждение) к объектам контроля с категорией высокого риска, что послужило основанием для проведения плановой проверки, по итогам которой истец был привлечён к административной ответственности.

Позиция ответчика

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), уполномоченная представлять интересы Правительства РФ, в письменных возражениях указала, что: - Положение издано в пределах полномочий Правительства РФ; - Оспариваемое предписание соответствует действующему законодательству; - Оно не нарушает прав административного истца.

Процессуальная история

• Административный истец в судебное заседание не явился (извещён надлежащим образом).
• Представители Правительства РФ Конькова М.В. и Шувалова М.В. возражали против удовлетворения иска.
• Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Слободина С.А. полагал необходимым отказать в удовлетворении заявленного требования.

Решение суда

Отказано в удовлетворении административного искового заявления (на основании п. 2 ч. 2 ст. 215 КАС РФ).

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Полномочиями Правительства РФ по установлению порядка организации и осуществления государственного контроля (надзора) в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия;

2. Правами и законными интересами хозяйствующего субъекта (индивидуального предпринимателя), осуществляющего медицинскую деятельность, на справедливое и недискриминационное распределение контрольно-надзорной нагрузки;

3. Соотношением между материальным законодательством о видах медицинской помощи (ФЗ № 323-ФЗ) и процедурным законодательством о государственном контроле (ФЗ № 248-ФЗ от 31 июля 2020 г.);

4. Компетенцией различных органов конституционного контроля: может ли Верховный Суд РФ проверять соответствие актов Правительства РФ Конституции РФ, или это исключительная компетенция Конституционного Суда РФ.

Ключевая проблема: является ли отнесение всех амбулаторно-поликлинических учреждений к категории «высокий риск» обоснованным с точки зрения критериев, установленных в ст. 23 ФЗ № 248-ФЗ (учёт тяжести вреда, вероятности негативных событий, добросовестности контролируемых лиц)?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Имеет ли Верховный Суд РФ полномочия проверять соответствие нормативных актов Правительства РФ Конституции РФ в порядке абстрактного нормоконтроля?

2. Противоречит ли приложение № 1 к Положению о санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре) (в части отнесения амбулаторно-поликлинической помощи к высокому риску) статье 32 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан РФ», которая определяет виды медицинской помощи?

3. Соответствует ли оспариваемое предписание требованиям статьи 23 ФЗ № 248-ФЗ о критериях отнесения объектов контроля к категориям риска (учёт тяжести вреда, вероятности негативных событий, добросовестности контролируемых лиц)?

4. Нарушает ли оспариваемая норма права административного истца на справедливое распределение контрольно-надзорной нагрузки?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении иска, исходя из того, что: (1) Правительство РФ действовало в рамках предоставленных ему полномочий при издании оспариваемого Положения; (2) оспариваемое предписание не противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу; (3) Верховный Суд РФ не наделён полномочиями проверять соответствие актов Правительства РФ Конституции РФ — это исключительная компетенция Конституционного Суда РФ; (4) довод истца о противоречии статье 32 ФЗ № 323-ФЗ несостоятелен, поскольку основан на неправильном толковании норм материального права.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ и процедура издания нормативного акта

Суд установил, что:

• Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве РФ» (ст. 5) предоставляет Правительству РФ полномочия издавать постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ. Нормативные акты Правительства издаются в форме постановлений (ч. 2 ст. 5).

• Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» (п. 1 ч. 2 ст. 3) устанавливает, что порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) определяется положением о виде федерального государственного контроля (надзора), утверждаемым Президентом РФ или Правительством РФ.

• Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (п. 5 ст. 44) закрепляет, что положение о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре) утверждается Правительством РФ.

Вывод суда: Правительство РФ действовало в рамках возложенных на него федеральным законодателем полномочий.

Процедура издания, введения в действие и опубликования соответствовала: - Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; - Постановлению Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851 (Правила раскрытия информации о подготовке проектов НПА и результатах общественного обсуждения) — проект размещён на regulation.gov.ru 6 мая 2021 г., общественное обсуждение проведено с 6 по 27 мая 2021 г.; - Постановлению Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 (Правила проведения антикоррупционной экспертизы) — независимая антикоррупционная экспертиза проведена с 6 по 12 мая 2021 г.; - Получены заключения Министерства экономического развития РФ (оценка регулирующего воздействия) и Министерства юстиции РФ (правовая и антикоррупционная экспертизы); - Проект согласован в установленном порядке (п. 57 Регламента Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260) с Минфином, Минздравом, Федеральным медико-биологическим агентством, ФСБ, ФСИН, Фондом пенсионного и социального страхования, Федеральной службой войск национальной гвардии.

2. Критерии отнесения объектов контроля к категориям риска (ст. 23 ФЗ № 248-ФЗ)

Суд подробно изложил требования закона о государственном контроле:

Часть 1 статьи 23 ФЗ № 248-ФЗ устанавливает шесть категорий риска: 1. чрезвычайно высокий риск; 2. высокий риск; 3. значительный риск; 4. средний риск; 5. умеренный риск; 6. низкий риск.

Часть 3 статьи 23 предусматривает, что критерии риска формируются по результатам оценки риска причинения вреда (ущерба) и основываются на: - необходимости предупреждения и минимизации причинения вреда охраняемым законом ценностям; - оптимальном использовании материальных, финансовых и кадровых ресурсов контрольного (надзорного) органа; - соответствии общего количества профилактических и контрольных (надзорных) мероприятий имеющимся ресурсам.

Часть 4 статьи 23 требует, чтобы критерии риска учитывали: - тяжесть причинения вреда охраняемым законом ценностям; - вероятность наступления негативных событий, которые могут повлечь причинение вреда; - добросовестность контролируемых лиц.

Позиция суда: Положение, определяя перечень социально значимых объектов, направлено на реализацию предписаний ФЗ № 248-ФЗ. Суд не проверял конкретно, соответствуют ли критерии в приложении № 1 требованиям ст. 23, а лишь констатировал, что Положение издано в пределах полномочий.

3. Разграничение предметов правового регулирования: ФЗ № 323-ФЗ и ФЗ № 248-ФЗ

Суд провёл анализ довода истца о противоречии статье 32 ФЗ № 323-ФЗ:

Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан РФ»:

• Часть 1 статьи 2 (определения): медицинская помощь — комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья, включающих предоставление медицинских услуг.

• Часть 1 статьи 32: медицинская помощь оказывается медицинскими организациями и классифицируется по видам, условиям и форме оказания.

• Часть 2 статьи 32: виды медицинской помощи: 1. первичная медико-санитарная помощь; 2. специализированная, в том числе высокотехнологичная, медицинская помощь; 3. скорая, в том числе скорая специализированная, медицинская помощь; 4. паллиативная медицинская помощь.

• Пункт 2 части 3 статьи 32: медицинская помощь может оказываться амбулаторно (в условиях, не предусматривающих круглосуточного медицинского наблюдения и лечения), в том числе на дому.

Вывод суда о разграничении предметов:

«Перечень объектов контроля имеет иной предмет правового регулирования исходя из сферы применения Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», который регулирует деятельность контрольно-надзорных органов, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, и не определяет виды медицинской помощи, а следовательно, не может противоречить статье 32 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации».

Суть позиции: ФЗ № 323-ФЗ регулирует классификацию видов медицинской помощи (первичная, специализированная, скорая, паллиативная), а ФЗ № 248-ФЗ и Положение регулируют категоризацию объектов контроля по степени риска для целей организации контрольно-надзорной деятельности. Это разные предметы регулирования, поэтому противоречия нет.

4. Компетенция Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ

Суд чётко разграничил компетенцию:

«Довод административного истца о неконституционности оспариваемого положения Перечня объектов контроля не может быть проверен Верховным Судом Российской Федерации в порядке абстрактного нормоконтроля, поскольку проверка нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации в силу статьи 125 Конституции Российской Федерации относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. Полномочиями по осуществлению такой проверки Верховный Суд Российской Федерации не наделён.»

Правовое основание: Статья 125 Конституции РФ относит проверку соответствия актов Правительства РФ Конституции РФ к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

5. Требования к правовой определённости нормы

Суд установил, что:

«Оспариваемое предписание изложено понятным и доступным образом, отвечает критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не допускает неоднозначного толкования при его применении, а потому не может расцениваться как нарушающее права административного истца.»

6. Характер доводов истца как несогласие с целесообразностью регулирования

Суд квалифицировал доводы истца следующим образом:

«Доводы административного истца, по существу, сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также к отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее регулирование в части необходимости регламентации иного порядка, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.»

7. Актуализация Положения (постановление от 6 октября 2025 г. № 1548)

Суд отметил, что с 15 октября 2025 г. в Положение внесены изменения: - Скорректирован Перечень объектов контроля; - Актуализированы критерии отнесения к категориям риска; - Изменены подходы к определению категории риска с учётом оценки тяжести вреда и вероятности негативных событий; - Направлены на сокращение количества объектов чрезвычайно высокого и высокого рисков.

В новой редакции (от 6 октября 2025 г. № 1548): - Оказание медицинской помощи в амбулаторных условиях или условиях дневного стационара (за исключением фельдшерско-акушерских пунктов, косметологических и стоматологических организаций на 1-2 рабочих места без хирургических вмешательств) — высокий риск; - Оказание медицинской помощи в фельдшерско-акушерских пунктах, косметологических и стоматологических организациях на 1-2 рабочих места без хирургических вмешательств — значительный риск.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Примечание: В данном деле Верховный Суд РФ рассматривал дело в первой инстанции (абстрактный нормоконтроль), поэтому нижестоящих судов не было. Однако суд оценил ошибки в позиции самого административного истца:

1. Неверное толкование материального закона (ст. 32 ФЗ № 323-ФЗ)

Ошибка истца: Истец полагал, что статья 32 ФЗ № 323-ФЗ, определяющая виды медицинской помощи (первичная, специализированная, скорая, паллиативная), должна влиять на категоризацию объектов контроля по степени риска в целях государственного надзора.

Позиция суда: Это неправильное толкование. Статья 32 ФЗ № 323-ФЗ регулирует классификацию видов медицинской помощи по содержанию и условиям оказания, а не категоризацию объектов контроля по риску. Это разные предметы правового регулирования, поэтому противоречия нет.

2. Попытка проверки конституционности в Верховном Суде РФ

Ошибка истца: Истец ссылался на противоречие Конституции РФ и ФКЗ «О Правительстве РФ», полагая, что Верховный Суд РФ может проверить соответствие акта Правительства РФ Конституции.

Позиция суда: Это выходит за пределы компетенции Верховного Суда РФ. В силу статьи 125 Конституции РФ проверка соответствия актов Правительства РФ Конституции РФ — исключительная компетенция Конституционного Суда РФ. Верховный Суд РФ может проверять соответствие актов Правительства только федеральным законам (в порядке гл. 21 КАС РФ), но не Конституции.

3. Игнорирование разграничения компетенции органов власти

Ошибка истца: Истец не учитывал, что Правительство РФ имеет полномочия (предоставленные федеральным законодателем) издавать положения о порядке организации государственного контроля (надзора). Это не является вторжением в компетенцию законодателя.

Позиция суда: Правительство РФ действовало в рамках полномочий, предоставленных ему ФЗ № 248-ФЗ (п. 1 ч. 2 ст. 3) и ФЗ № 52-ФЗ (п. 5 ст. 44).

4. Несоблюдение процедурных требований при издании акта

Позиция суда: Процедура издания Положения полностью соответствовала требованиям: - Размещение проекта на regulation.gov.ru; - Проведение общественного обсуждения; - Проведение независимой антикоррупционной экспертизы; - Получение заключений о регулирующем воздействии и правовой экспертизе; - Согласование с заинтересованными органами; - Опубликование в установленном порядке.

Никаких процедурных нарушений не выявлено.

5. Подмена правовых оснований целесообразностью

Ошибка истца: Истец по существу возражал против целесообразности установления высокого риска для амбулаторно-поликлинических учреждений, а не против законности этого решения.

Позиция суда: Суд не может удовлетворить иск на основании несогласия истца с целесообразностью действующего регулирования. Это — прерогатива законодателя и Правительства при издании нормативных актов. Суд проверяет только законность, а не целесообразность.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение Верховного Суда РФ по делу № АКПИ25-676 демонстрирует строгое соблюдение принципов разграничения компетенции органов власти и судебного контроля:

1. Материально-правовой уровень: Суд установил, что Положение издано в пределах полномочий Правительства РФ, предоставленных федеральным законодателем, и не противоречит федеральным законам (ФЗ № 323-ФЗ, ФЗ № 248-ФЗ, ФЗ № 52-ФЗ).

2. Процессуально-правовой уровень: Суд применил принцип разграничения компетенции (ст. 125 Конституции РФ), отказав в проверке соответствия акта Конституции, что относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

3. Разграничение предметов регулирования: Суд чётко разделил материальное регулирование видов медицинской помощи (ФЗ № 323-ФЗ) и процедурное регулирование категоризации объектов контроля по риску (ФЗ № 248-ФЗ и Положение).

4. Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ): Суд самостоятельно проверил соответствие оспариваемого акта нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, и установил, что оно соответствует.

5. Правовая определённость: Суд подтвердил, что оспариваемое предписание изложено понятным образом и отвечает критериям правовой определённости.

Решение отражает консервативный подход Верховного Суда РФ к оспариванию нормативных актов Правительства РФ, требуя от истца доказать не целесообразность, а прямое противоречие федеральному закону или Конституции РФ (в компетенции КС РФ).