ВС РФ подтвердил запрет на двойное финансирование объектов ТКО через арендную плату

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ25-642, решение от 12 ноября 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (рассмотрение в первой инстанции по административному исковому заявлению)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н. - Судьи: Кириллов В.С. (судья-докладчик), Корнелюк Е.С. - Секретарь: Герасимова А.А. - Участие прокурора: Русаков И.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административный истец: Общество с ограниченной ответственностью «Центр экологического партнерства» (ООО «ЦЭП») — хозяйствующий субъект, осуществляющий регулируемую деятельность по захоронению твёрдых коммунальных отходов - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Федеральной антимонопольной службой)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (НПА). Конкретно: оспаривание абзацев первого–четвёртого пункта 35 Основ ценообразования в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утверждённых постановлением Правительства РФ от 30 мая 2016 г. № 484.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

ООО «ЦЭП» оспаривает нормативные положения, регулирующие порядок учёта расходов на арендную плату при установлении тарифов в сфере обращения с твёрдыми коммунальными отходами (ТКО). Истец требует признать недействующими абзацы 1–4 пункта 35 Основ ценообразования.

Позиция административного истца

ООО «ЦЭП» осуществляет деятельность по захоронению ТКО на трёх объектах (полигоны в с. Айкино, г. Вуктыл и г. Печора) на основании лицензии, выданной 20 октября 2020 г. Истец несёт тождественные расходы на аренду всех трёх объектов, однако оспариваемые нормы приводят к тому, что арендная плата учитывается в качестве экономически обоснованного расхода только в одном случае — когда муниципальный собственник начисляет амортизацию по объекту.

Основные доводы истца:

1. Оспариваемые положения противоречат пункту 2 статьи 24⁹ Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», который требует учитывать все экономически обоснованные расходы.

2. Нарушены статьи 19 и 34 Конституции РФ (равенство перед законом, защита прав собственности).

3. Нарушены принципы правовой определённости и равенства участников экономической деятельности.

4. Система регулирования создаёт правовую неопределённость: одни и те же затраты (аренда имущества) признаются экономически обоснованными или нет в зависимости не от вида, объёма, периодичности затрат, а от избранного собственником вида бухгалтерского учёта (начисление амортизации либо её неначисление).

5. Применение оспариваемых норм приводит к убыткам от осуществления регулируемой деятельности и не позволяет достичь гарантированной государством прибыли.

Позиция административного ответчика

Федеральная антимонопольная служба (представитель Правительства РФ) в письменных возражениях указала, что: - Основы ценообразования изданы в пределах полномочий Правительства РФ; - оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству; - права административного истца не нарушены.

В судебном заседании представители Правительства (Мелентьева Э.А., Медведева Н.В.) возражали против удовлетворения иска.

Позиция прокурора

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Русаков И.В. полагал необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований.

Решение суда

Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного иска, признав, что оспариваемые положения не противоречат нормативным актам большей юридической силы и не нарушают права истца.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между двумя подходами к регулированию тарифов в сфере обращения с ТКО:

С одной стороны — принцип экономической обоснованности расходов (ст. 24⁹ ФЗ № 89-ФЗ), который предполагает включение в тариф всех объективно необходимых затрат регулируемой организации, включая арендную плату.

С другой стороны — принцип недопущения двойного финансирования объектов, построенных за счёт бюджетных средств, который предполагает исключение амортизационной составляющей из тарифа, если объект уже был профинансирован государством.

Конкретная проблема: Оспариваемые нормы связывают признание арендной платы экономически обоснованным расходом с техническим порядком бухгалтерского учёта у муниципального собственника (начисляет ли он амортизацию), а не с объективными характеристиками самих затрат. Это создаёт ситуацию, когда одна и та же аренда одного и того же имущества может быть признана обоснованной или необоснованной в зависимости от учётной политики собственника, что нарушает принцип правовой определённости и равенства участников рынка.

Публичный интерес: Защита прав потребителей услуг по обращению с ТКО от необоснованного завышения тарифов и предотвращение двойного финансирования муниципальных объектов.

Частный интерес: Право регулируемой организации на включение в тариф всех объективно необходимых расходов для осуществления деятельности и получение гарантированной прибыли.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствуют ли абзацы 1–4 пункта 35 Основ ценообразования пункту 2 статьи 24⁹ Федерального закона «Об отходах производства и потребления» и требованиям статей 19, 34 Конституции РФ?

2. Нарушают ли оспариваемые положения принципы правовой определённости и равенства участников экономической деятельности?

3. Допустимо ли связывать признание арендной платы экономически обоснованным расходом с техническим порядком бухгалтерского учёта у муниципального собственника (наличием или отсутствием начисления амортизации)?

4. Создают ли оспариваемые нормы правовую неопределённость при участии в аукционах на право аренды полигонов для размещения отходов?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что оспариваемые положения пункта 35 Основ ценообразования устанавливают единый принцип недопущения двойного финансирования объектов обработки, обезвреживания, захоронения и энергетической утилизации ТКО, построенных за счёт средств бюджетов бюджетной системы РФ. Данный принцип направлен на обеспечение экономической обоснованности тарифов и защиту прав потребителей. Абзац четвёртый пункта 35 предотвращает обход запрета на включение амортизации путём её маскировки в составе арендной платы. Факт отсутствия начисления амортизации в бухгалтерском учёте арендодателя не создаёт оснований для включения амортизационной составляющей в арендную плату, учитываемую в тарифе.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства РФ и процедура издания НПА

Верховный Суд установил, что:

• Полномочия Правительства РФ на момент принятия оспариваемого акта определялись Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 23), который закреплял право издавать постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов.

• Аналогичные положения содержатся в статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

• Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» (статья 5 и пункт 4 статьи 24⁹) предусматривает полномочия Правительства РФ по утверждению основ ценообразования в области обращения с ТКО.

• Процедура издания, введения в действие и опубликования Основ ценообразования соответствует положениям Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», что подтверждено вступившим в законную силу решением ВС РФ от 1 ноября 2017 г. № АКПИ17-722.

Вывод: Оспариваемый НПА издан Правительством РФ в рамках возложенных на него федеральным законодателем полномочий, с соблюдением формы и порядка введения в действие.

2. Толкование материального права: система регулирования тарифов в сфере ТКО

Суд провёл детальный анализ системы регулирования:

Статья 24⁹ ФЗ № 89-ФЗ (пункт 2): Тарифы должны компенсировать экономически обоснованные расходы на реализацию производственных и инвестиционных программ и обеспечивать экономически обоснованный уровень доходности текущей деятельности и используемого инвестированного капитала.

Статья 21 ФЗ № 89-ФЗ: Обращение с отходами основано на принципах экономического регулирования.

Пункты 16, 17 Основ ценообразования: Необходимая валовая выручка определяется исходя из экономически обоснованных расходов регулируемых организаций, необходимых для осуществления регулируемого вида деятельности в течение периода регулирования и обеспечения достижения показателей эффективности.

Подпункты «д» и «е» пункта 29 Основ ценообразования: При применении метода экономически обоснованных расходов необходимая валовая выручка включает расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов, а также расходы на арендную плату, лизинговые платежи, концессионную плату с учётом особенностей, предусмотренных Основами ценообразования.

Пункт 34 Основ ценообразования: Установлен запрет на учёт для целей тарифного регулирования амортизации по объектам основных средств, построенным или приобретённым за счёт средств бюджетов бюджетной системы РФ.

Суд отметил: Такой порядок, допускающий учёт амортизации исключительно при условии направления соответствующих отчислений на финансирование капитальных вложений в соответствии с утверждённой инвестиционной программой, не отменяет общего принципа недопустимости включения в тариф расходов, понесённых не за счёт средств регулируемой организации.

3. Толкование оспариваемых положений пункта 35

Абзац 1: Расходы на арендную плату определяются органом регулирования в размере, не превышающем экономически обоснованный размер, с учётом особенностей, предусмотренных пунктом 35.

Абзац 2: Экономически обоснованный размер арендной платы за имущество, являющееся основными средствами производственного назначения, определяется исходя из принципа возмещения арендодателю расходов на амортизацию (в соответствии с пунктом 34), налогов на имущество и иных обязательных платежей собственника. Размер не может превышать установленный в конкурсной документации или документации об аукционе.

Абзац 3: Экономически обоснованный размер арендной платы за имущество, не являющееся основными средствами производственного назначения, и за землю определяется исходя из экономически обоснованного объёма и цены в соответствии с пунктом 14 Основ ценообразования.

Абзац 4 (ключевой): В случае передачи в аренду регулируемой организации объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, по которым амортизация не начисляется, экономически обоснованный размер арендной платы рассчитывается без учёта амортизационных отчислений.

Суд пришёл к выводу: Абзац четвёртый содержит критерий для определения возможности или невозможности включения в необходимую валовую выручку расходов на амортизацию в зависимости от факта начисления или неначисления амортизации в учёте арендодателя. Положение направлено на предотвращение обхода запрета, установленного пунктом 34, путём маскировки амортизационной составляющей в арендной плате.

4. Принцип недопущения двойного финансирования

Суд установил, что оспариваемые положения устанавливают единый принцип недопущения двойного финансирования объектов ТКО, построенных за счёт бюджетных средств:

• Если объект построен за счёт бюджета и амортизация по нему не начисляется в учёте собственника, то амортизационная составляющая не должна включаться в тариф (так как объект уже был профинансирован государством).

• Если амортизация начисляется и направляется на финансирование капитальных вложений в соответствии с инвестиционной программой, то она может быть включена в тариф.

• Это направлено на обеспечение принципа экономической обоснованности тарифов и защиту прав потребителей.

5. Отклонение довода о противоречии ФЗ № 89-ФЗ

Суд признал довод истца о противоречии пункту 2 статьи 24⁹ ФЗ № 89-ФЗ несостоятельным, основанным на неправильном толковании норм материального права.

Обоснование: Пункт 2 статьи 24⁹ требует компенсировать экономически обоснованные расходы, но не требует включать в тариф расходы, понесённые не за счёт средств регулируемой организации. Если объект построен за счёт бюджета, то амортизация по нему — это не расход регулируемой организации, а результат бюджетного финансирования. Включение такой амортизации в тариф означало бы двойное финансирование.

6. Отклонение довода о противоречии Налоговому кодексу РФ

Суд указал, что ссылка истца на пункт 1 статьи 252 НК РФ (о признании расходов для целей налогообложения) несостоятельна, поскольку порядок определения экономически обоснованного размера арендной платы при установлении тарифов в сфере ТКО устанавливается Правительством РФ в соответствии с пункт 1 статьи 24⁹ ФЗ № 89-ФЗ, а не налоговым законодательством.

Вывод: Федерального закона или иного НПА большей юридической силы, по-иному регулирующих порядок определения подлежащего включению в необходимую валовую выручку размера расходов на арендную плату, отличный от установленного пунктом 35 Основ ценообразования, не имеется.

7. Отклонение довода о неконституционности

Суд отметил, что довод истца о неконституционности оспариваемых положений не может быть проверен ВС РФ в порядке абстрактного нормоконтроля, поскольку проверка НПА Правительства РФ на соответствие Конституции РФ в силу статьи 125 Конституции РФ относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. ВС РФ такими полномочиями не наделён.

8. Оценка правовой определённости

Суд установил, что оспариваемые предписания: - изложены понятным и доступным образом; - отвечают критериям правовой определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы; - не допускают неоднозначного толкования при их применении; - не могут расцениваться как нарушающие права истца в указанном аспекте.

9. Характер доводов истца

Суд пришёл к выводу, что доводы истца, по существу, сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием и отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее регулирование. Такие доводы не могут служить правовым основанием для удовлетворения иска.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном решении ВС РФ рассматривает дело в первой инстанции (в соответствии с подведомственностью, установленной КАС РФ для споров об оспаривании НПА Правительства РФ). Поэтому оценка ошибок нижестоящих судов отсутствует.

Однако суд провёл критический анализ позиции истца и выявил следующие ошибки в его правовой позиции:

1. Неверное толкование пункта 2 статьи 24⁹ ФЗ № 89-ФЗ

Ошибка истца: Истец полагал, что пункт 2 статьи 24⁹ требует включения в тариф всех расходов, включая амортизацию по объектам, построенным за счёт бюджета.

Правильное толкование (ВС РФ): Пункт 2 требует компенсировать экономически обоснованные расходы регулируемой организации, но не расходы, понесённые не за счёт её средств. Если объект построен за счёт бюджета, амортизация по нему — это не расход организации, а результат бюджетного финансирования. Включение такой амортизации в тариф означало бы двойное финансирование.

2. Смешение налогового и тарифного регулирования

Ошибка истца: Истец ссылался на пункт 1 статьи 252 НК РФ о признании расходов для целей налогообложения, полагая, что это должно применяться при определении экономически обоснованных расходов в тарифном регулировании.

Правильный подход (ВС РФ): Порядок определения экономически обоснованного размера арендной платы при установлении тарифов в сфере ТКО устанавливается Правительством РФ в соответствии с ФЗ № 89-ФЗ, а не налоговым законодательством. Это — разные системы регулирования с разными целями и принципами.

3. Неправильное понимание принципа экономической обоснованности

Ошибка истца: Истец полагал, что экономическая обоснованность расходов определяется объективными характеристиками затрат (вид, объём, периодичность), а не источником финансирования объекта.

Правильное понимание (ВС РФ): Экономическая обоснованность расходов в тарифном регулировании включает не только объективные характеристики затрат, но и принцип недопущения двойного финансирования. Если объект построен за счёт бюджета, то включение амортизации в тариф означало бы, что потребители платят за то, что уже было профинансировано государством.

4. Игнорирование системного характера Основ ценообразования

Ошибка истца: Истец рассматривал абзац четвёртый пункта 35 изолированно, не учитывая его связь с пунктом 34 и общей системой регулирования.

Правильный подход (ВС РФ): Абзац четвёртый пункта 35 следует толковать в системе взаимосвязанных норм, включая пункт 34, который устанавливает запрет на учёт амортизации по объектам, построенным за счёт бюджета. Абзац четвёртый предотвращает обход этого запрета путём маскировки амортизации в составе арендной платы.

5. Неправильное понимание связи между бухгалтерским учётом и тарифным регулированием

Ошибка истца: Истец полагал, что связь между начислением амортизации в учёте собственника и включением её в тариф нарушает принцип правовой определённости, так как зависит от учётной политики собственника.

Правильное понимание (ВС РФ): Связь обоснована логикой: если собственник не начисляет амортизацию, это означает, что он не направляет амортизационные отчисления на финансирование капитальных вложений. В этом случае нет оснований для включения амортизации в тариф. Если собственник начисляет амортизацию и направляет её на инвестиции, то она может быть включена в тариф. Это — логичная и определённая система.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Решение ВС РФ по делу № АКПИ25-642 представляет собой развёрнутое обоснование принципа недопущения двойного финансирования объектов обращения с ТКО в системе тарифного регулирования. Суд провёл комплексный анализ материального права (ФЗ № 89-ФЗ, Основы ценообразования), процедурных норм (полномочия Правительства РФ, порядок издания НПА), и принципов публичного права (экономическая обоснованность, защита потребителей, недопущение двойного финансирования).

Ключевой вывод суда: оспариваемые положения пункта 35 Основ ценообразования не нарушают права истца и не противоречат законодательству, так как они устанавливают логичную и определённую систему, направленную на защиту публичного интереса (защита прав потребителей, предотвращение необоснованного завышения тарифов) при соблюдении принципа экономической обоснованности расходов регулируемых организаций.