ВС подтвердил законность инструкции о взаимодействии при воинском учёте

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АШТ25-289, Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации

Дата принятия: 11 ноября 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Вавилычева Т.Ю., Зинченко И.Н. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Русаков И.В. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административный истец: Сатышев Михаил Валерьевич (гражданин РФ, подлежащий воинскому учёту) - Административные ответчики: Министерство обороны Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации

Категория спора: Административное дело о признании нормативного правового акта (полностью или в части) не действующим; спор о соответствии ведомственного приказа федеральному законодательству в области воинской обязанности и административного права.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Сатышев М.В. обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании не действующими отдельных положений Инструкции об организации взаимодействия военных комиссариатов, органов внутренних дел и территориальных органов Федеральной миграционной службы в работе по обеспечению исполнения гражданами Российской Федерации воинской обязанности, утверждённой приказом Министра обороны РФ, МВД РФ, ФМС РФ от 10 сентября 2007 г. № 366/789/197 (зарегистрирована в Минюсте РФ 12 октября 2007 г., № 10315, опубликована 5 ноября 2007 г.). В ноябре 2024 г. истец был задержан сотрудниками органов внутренних дел и доставлен в военный комиссариат для уточнения документов воинского учёта, что, по его мнению, нарушило его права и свободы. Истец оспаривал конституционность и законность подпунктов «к» и «л» пункта 4 Инструкции, а также примечания к приложению № 2, утверждая, что они наделяют военных комиссаров правом произвольно возбуждать дела об административных правонарушениях без события и состава правонарушения, а также инициировать административное доставление до составления протокола.

Решения нижестоящих инстанций

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 15 июля 2025 г. по делу № АЕСПИ25-239): Суд отказал в удовлетворении административного искового заявления, признав, что оспариваемые положения Инструкции принимались полномочными органами в пределах их компетенции, соответствуют федеральному законодательству (в частности, Закону о воинской обязанности и КоАП РФ), имеют организационный характер и не устанавливают обязательных требований, отличных от предусмотренных законом.

Апелляционная инстанция (настоящее определение): Апелляционная коллегия ВС РФ оставила решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу — без удовлетворения.

Основание передачи в коллегию

Апелляционная жалоба Сатышева М.В. на решение ВС РФ от 15 июля 2025 г. Истец просил отменить решение как незаконное и необоснованное, полагая, что суд неправильно толковал оспариваемые положения и ошибочно квалифицировал их как организационные нормы. По мнению истца, административные ответчики в оспариваемых предписаниях Приказа детализировали нормы КоАП РФ в части применения мер процессуального принуждения, что выходит за пределы их компетенции.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта заключается в столкновении двух подходов к пониманию природы и допустимости ведомственного регулирования процедур взаимодействия органов при исполнении гражданами воинской обязанности:

1. Позиция истца: Оспариваемые положения Инструкции устанавливают материально-правовые и процессуальные требования к возбуждению дел об административных правонарушениях и применению мер обеспечения производства (административного доставления), что входит в исключительную компетенцию законодателя и не может быть детализировано ведомственными приказами. Истец утверждает, что нормы наделяют военных комиссаров правом произвольного возбуждения дел без достаточных оснований и инициирования ограничивающих свободу мер до составления протокола.

2. Позиция суда: Оспариваемые положения Инструкции имеют организационный характер и не регулируют порядок производства по делам об административных правонарушениях, а лишь излагают в организационной форме предписания федеральных законов (Закона о воинской обязанности и КоАП РФ). Они не устанавливают иных оснований для составления протокола, чем предусмотренные КоАП РФ, и не создают самостоятельного правового регулирования.

Принципиальное значение дела: Спор касается границ компетенции федеральных органов исполнительной власти при издании совместных приказов, регулирующих взаимодействие в сфере воинской обязанности, а также соотношения между нормативными актами разных уровней (федеральные законы vs. ведомственные приказы) в области административного права и воинского учёта. Дело имеет значение для унификации практики применения норм о воинской обязанности и административной ответственности, а также для защиты прав граждан при взаимодействии с органами власти.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной правовой вопрос:

Соответствуют ли нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (федеральному законодательству), положения подпунктов «к» и «л» пункта 4 Инструкции об организации взаимодействия военных комиссариатов, органов внутренних дел и ФМС в работе по обеспечению исполнения гражданами воинской обязанности, утверждённой приказом от 10 сентября 2007 г. № 366/789/197, а также примечание к приложению № 2 к указанной Инструкции, в части: - подпункта «к»: слов «при наличии оснований и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения» и «без снятия с воинского учёта»; - подпункта «л»: слов «невозможности составления протокола об административном правонарушении направляют в соответствующий горрайорган внутренних дел письменные обращения согласно приложению № 2 к Инструкции о доставлении граждан»; - примечания к приложению № 2: слов «не позднее трёхдневного срока со дня установления факта совершения административного правонарушения»?

Производный вопрос: Имеют ли оспариваемые положения Инструкции организационный характер или они устанавливают материально-правовые и процессуальные требования, выходящие за пределы компетенции издавших их органов?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Оспариваемые положения Инструкции соответствуют федеральному законодательству и не нарушают прав граждан, поскольку они имеют организационный характер и не устанавливают самостоятельного правового регулирования, отличного от предусмотренного Законом о воинской обязанности и КоАП РФ. Положения подпунктов «к» и «л» пункта 4 Инструкции, а также примечание к приложению № 2 фактически излагают в организационной форме предписания нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, и не регулируют порядок производства по делам об административных правонарушениях или оценку достаточности данных для возбуждения дела.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия органов, издавших Инструкцию, и соблюдение процедуры принятия нормативного акта

Апелляционная коллегия установила, что Инструкция была утверждена полномочными федеральными органами исполнительной власти в пределах предоставленных им полномочий:

• Согласно пункту 6 статьи 8 Закона о воинской обязанности порядок воинского учёта граждан определяется данным федеральным законом и Положением о воинском учёте (утверждено Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2006 г. № 719).

• Пункт 47 Положения № 719 устанавливает, что порядок организации совместной работы территориальных органов МВД РФ и военных комиссариатов по вопросам обеспечения функционирования системы воинского учёта определяется совместно Министерством обороны РФ и МВД РФ.

• Подпункт 30 пункта 7, пункт 9, подпункт 9 пункта 10 Положения о Министерстве обороны РФ (утверждено Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1082) наделяют Минобороны России полномочиями по координации мероприятий по воинскому учёту и правом издания нормативных правовых актов, обязательных для исполнения федеральными органами, органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами.

• Пункты 17 и подпункт 3 пункта 20 Положения о МВД РФ (утверждено Указом Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699) уполномочивают Министра внутренних дел на издание нормативных правовых актов, в том числе совместно с руководителями других федеральных органов исполнительной власти.

• Положение о ФМС России (утверждено Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928, действовало до 15 января 2013 г.) наделяло ФМС России правом на принятие нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности (абзац второй пункта 8, подпункт 1.2 пункта 10).

Вывод суда: Процедура принятия, введения в действие и опубликования Приказа соответствует требованиям Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 и Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, утверждённым постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. Приказ зарегистрирован в Минюсте РФ (12 октября 2007 г., № 10315) и официально опубликован (5 ноября 2007 г. в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», № 45).

2. Правовая база для составления протоколов об административных правонарушениях военными комиссарами

Суд установил, что военные комиссары наделены законом правом составлять протоколы об административных правонарушениях:

• Статьи 23.11 и 28.3 КоАП РФ предусматривают, что военные комиссариаты рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 19.25, 19.38, 20.36, 21.1–21.7 КоАП РФ, и уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях.

• Пункт 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ устанавливает, что поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

• Часть 3 статьи 28.1 КоАП РФ определяет, что дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 указанной статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, за исключением случаев, предусмотренных частью 3.1 этой статьи.

Вывод суда: Положения подпункта «к» пункта 4 Инструкции, содержащие формулировку «при наличии оснований и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения», аналогичны предписаниям КоАП РФ и не регулируют порядок производства по делам об административных правонарушениях или оценку достаточности данных для возбуждения дела. Они не устанавливают иных, отличных от предусмотренных КоАП РФ, оснований для составления протокола об административном правонарушении.

3. Обязанности граждан по воинскому учёту и основания для административной ответственности

Суд проанализировал систему обязанностей граждан, установленных Законом о воинской обязанности:

• Статья 10 Закона о воинской обязанности возлагает на граждан, подлежащих воинскому учёту, обязанность состоять на воинском учёте в военном комиссариате по месту жительства (абзацы первый и третий пункта 2 статьи 8); сообщать в письменной или электронной форме через Портал государственных и муниципальных услуг об изменении семейного положения, образования, места работы или должности, сведения о переезде на новое место пребывания или выезде из РФ на срок более шести месяцев либо въезде в РФ, либо являться в военный комиссариат в двухнедельный срок со дня наступления указанных событий (абзацы первый и пятый пункта 1).

• Пункт 2 статьи 8 Закона о воинской обязанности (абзацы первый и второй) устанавливает, что воинский учёт граждан осуществляется военными комиссариатами по месту их жительства, а граждан, прибывших на место пребывания на срок более трёх месяцев, — по месту их пребывания. Отсутствие у граждан регистрации по месту жительства и месту пребывания не освобождает их от обязанности состоять на воинском учёте и не может служить основанием для отказа в постановке их на воинский учёт.

• Пункт 2³ статьи 31 Закона о воинской обязанности обязывает граждан, подлежащих призыву на военную службу, выезжающих в период проведения призыва на срок более трёх месяцев с места жительства или места пребывания, сообщить об этом, лично явившись в военный комиссариат либо в местную администрацию.

• Абзац семнадцатый пункта 2 статьи 8 Закона о воинской обязанности обязывает органы местного самоуправления при осуществлении первичного воинского учёта организовывать и обеспечивать постановку на воинский учёт, снятие с воинского учёта и внесение изменений в документы воинского учёта граждан при их переезде на новое место жительства и (или) место пребывания либо выезде из РФ на срок более шести месяцев или въезде в РФ.

• Подпункт «в» пункта 24 Положения № 719 устанавливает, что в целях организации и обеспечения снятия граждан с воинского учёта органы местного самоуправления составляют и представляют в военные комиссариаты в 2-недельный срок списки граждан, убывших на новое место жительства за пределы муниципального образования без снятия с воинского учёта.

Вывод суда: Обстоятельства, связанные с выездом с места жительства или пребывания, являются основаниями для снятия с воинского учёта граждан. Таким образом, упоминание в подпункте «к» пункта 4 Инструкции слов «без снятия с воинского учёта» отражает реальное состояние воинского учёта гражданина и не устанавливает самостоятельного правового требования.

• Статья 21.5 КоАП РФ регламентирует административную ответственность за неисполнение гражданами обязанностей по воинскому учёту.

4. Правовая база для применения административного доставления

Суд установил, что административное доставление как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях прямо предусмотрено законом:

• Пункт 3 статьи 4 Закона о воинской обязанности возлагает на органы внутренних дел обязанность в пределах своей компетенции осуществлять розыск и при наличии законных оснований задерживать граждан, уклоняющихся от призыва. В случае возбуждения дел об административных правонарушениях о неисполнении гражданами обязанностей по воинскому учёту, органы внутренних дел должны доставлять граждан, совершивших указанные правонарушения, в служебные помещения органов внутренних дел (полиции) или помещения органов местного самоуправления сельского поселения и применять иные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

• Подпункт «б» пункта 46 Положения № 719 содержит аналогичные требования в качестве мер для обеспечения МВД РФ исполнения гражданами воинской обязанности.

• Подпункт 1 части 1 статьи 27.1 КоАП РФ предусматривает, что в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения постановления уполномоченное лицо вправе применять доставление в качестве меры обеспечения производства.

• Пункт 1 части 1 статьи 27.2 КоАП РФ устанавливает, что должностные лица органов внутренних дел (полиции) при выявлении любых административных правонарушений в случае обращения к ним должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях, осуществляют доставку, то есть принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным, в служебное помещение органа внутренних дел (полиции) или в помещение органа местного самоуправления сельского поселения.

Вывод суда: Учитывая, что военные комиссары отнесены законодателем к лицам, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, а возможность доставки гражданина должностными лицами органов внутренних дел в целях составления протокола при невозможности его составления на месте прямо предусмотрена законом, подпункт «л» пункта 4 Инструкции также не устанавливает самостоятельного правового регулирования, а фактически излагает предписания нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

5. Организационный характер нормы о трёхдневном сроке направления обращения

Суд квалифицировал примечание к приложению № 2 Инструкции как норму организационного характера:

Указание в примечании на то, что военный комиссар направляет обращение о доставлении гражданина в горрайорганы внутренних дел не позднее трёх дней со дня установления факта совершения административного правонарушения, предусмотренного статьями 21.5–21.7 КоАП РФ, имеет организационный характер. Поскольку нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу, иной срок для направления обращения не устанавливают, административное требование истца в данной части правомерно оставлено судом без удовлетворения.

6. Отсутствие оснований для признания нормативного акта не действующим

Суд применил критерий, установленный процессуальным законодательством:

• Пункт 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ устанавливает, что основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Вывод суда: По настоящему административному делу такого основания для признания Инструкции в оспариваемой части недействующей не имеется, поскольку оспариваемые положения соответствуют федеральному законодательству.

7. Отклонение довода об опасности злоупотребления

Суд отклонил аргумент истца о возможности злоупотребления военными комиссарами:

Утверждение административного истца о возможности на основании оспоренных норм злоупотребления военными комиссарами при возбуждении ими дела об административном правонарушении и инициировании меры обеспечения производства основано на предположении и не опровергает вывод суда о соответствии оспариваемых положений Инструкции нормативным правовым актам, имеющим большую силу. Суд не может признать норму не действующей на основании гипотетической возможности её неправомерного применения.

8. Разграничение компетенции между Верховным Судом и Конституционным Судом РФ

Суд указал на пределы своей компетенции:

Не согласаясь с подпунктами «к» и «л» пункта 4 Инструкции, Сатышев М.В. фактически выражает несогласие с приведёнными выше нормами федерального законодательства, которые легли в основу оспоренных предписаний. Однако полномочиями по осуществлению нормоконтроля в отношении федеральных законов Верховный Суд РФ и суды общей юрисдикции не обладают. Проверка конституционности федеральных законов в соответствии со статьей 125 Конституции РФ и статьей 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Применённый критерий

Апелляционная коллегия применила критерий соответствия нормативного правового акта актам, имеющим большую юридическую силу, установленный пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ. Суд установил, что оспариваемые положения Инструкции:

1. Не устанавливают самостоятельного правового регулирования, отличного от предусмотренного Законом о воинской обязанности и КоАП РФ;
2. Имеют организационный характер и излагают в организационной форме предписания федеральных законов;
3. Не регулируют порядок производства по делам об административных правонарушениях и не устанавливают иных оснований для составления протокола, чем предусмотренные КоАП РФ;
4. Соответствуют полномочиям органов, издавших Инструкцию, и процедуре принятия нормативного акта.

Указания нижестоящим судам и органам

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам, поскольку дело было разрешено по существу в первой инстанции. Однако из решения следует, что:

• Суды при рассмотрении дел о признании нормативных правовых актов не действующими должны проверять соответствие оспариваемых положений актам, имеющим большую юридическую силу, а не гипотетическую возможность их неправомерного применения;
• Различие между организационными нормами и нормами, устанавливающими материально-правовые или процессуальные требования, имеет решающее значение для определения допустимости ведомственного регулирования;
• Ведомственные приказы, излагающие в организационной форме предписания федеральных законов, не выходят за пределы компетенции органов исполнительной власти.

Распределение обязанностей

Суд не установил специальных обязанностей для участников процедуры, поскольку признал оспариваемые положения Инструкции соответствующими закону. Однако из решения следует, что:

• Военные комиссары должны при составлении протоколов об административных правонарушениях руководствоваться требованиями КоАП РФ о наличии достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
• Органы внутренних дел должны осуществлять доставление граждан в служебные помещения при обращении военных комиссаров в соответствии с требованиями КоАП РФ (статьи 27.1, 27.2);
• Органы местного самоуправления должны организовывать и обеспечивать снятие граждан с воинского учёта при их переезде в соответствии с требованиями Закона о воинской