АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР РЕШЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ ПО ДЕЛУ № АКПИ25-731
I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА
Номер дела и определение: Дело № АКПИ25-731, Решение от 5 ноября 2025 г.
Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативного правового акта)
Состав суда:
- Председательствующий: судья ВС РФ Нефедова О.Н.
- Судьи: Бугакова О.А., Кириллова В.С.
- Секретарь: Герасимова А.А.
- Прокурор: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура РФ)
Стороны:
- Административный истец: Яковлев Александр Викторович (гражданин РФ)
- Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представлено Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии на основании поручения от 5 сентября 2025 г. № ДГ-П11-32948)
Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (подпункта «в» пункта 9 Правил выдачи разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2014 г. № 1244)
II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ
Существо требований:
Яковлев А.В. оспаривает подпункт «в» пункта 9 Правил выдачи разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности (далее — Правила), утвержденных постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2014 г. № 1244.
Оспариваемое положение предусматривает, что решение об отказе в выдаче разрешения принимается в случае, если земельный участок, на использование которого испрашивается разрешение, предоставлен физическому или юридическому лицу.
Позиция административного истца:
Яковлев А.В. является собственником гаража, для проезда к которому используется земля, собственность на которую не разграничена. Орган местного самоуправления отказал ему в выдаче разрешения на использование этой земли для размещения проезда (объекта, не требующего разрешения на строительство) со ссылкой на то, что испрашиваемые земли предоставлены юридическому лицу. Административный истец указал, что указанное юридическое лицо препятствует иным лицам в использовании спорных земель и навязывает собственные условия для проезда.
Административный истец ссылался на несоответствие оспариваемого положения:
- статьям 1, 39, 33 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ);
- статье 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (принцип достоверности сведений Единого государственного реестра недвижимости);
- принципам равноправия сторон, справедливого и открытого распределения объектов публичной собственности, сочетания интересов общества и законных интересов граждан, участия граждан и организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю.
Позиция административного ответчика:
Правительство РФ (через Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии) просило отказать в удовлетворении заявленного требования, указав, что:
- Постановление издано в пределах полномочий Правительства РФ;
- утвержденные им Правила в оспариваемой части не противоречат действующему законодательству;
- не нарушают прав и законных интересов административного истца;
- не создают угрозы их нарушения на будущее время.
Позиция прокурора:
Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Клевцова Е.А. полагала необходимым отказать в удовлетворении заявленного требования.
Решение ВС РФ:
Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении административного искового заявления.
III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА
Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:
-
Публичным интересом — обеспечение надлежащего управления государственной и муниципальной собственностью, защита прав лиц, которым земельные участки уже предоставлены, предотвращение конфликтов интересов при использовании одного земельного участка несколькими лицами;
-
Частным интересом гражданина — возможность получить разрешение на использование земли для проезда к собственному имущу (гаражу), когда земля находится в государственной или муниципальной собственности и не разграничена, но уже предоставлена другому юридическому лицу.
Правовая проблема включает также вопрос о толковании материальных норм земельного законодательства:
- соотношение между правом на использование земель без предоставления земельного участка (ст. 39³ ЗК РФ) и условием, что такое использование допускается только в отношении земельных участков, свободных от прав третьих лиц;
- применимость процедуры выдачи разрешения (ст. 39³⁴ ЗК РФ) к земельным участкам, уже предоставленным другим лицам;
- соответствие оспариваемого положения принципам земельного законодательства и принципам справедливого распределения публичной собственности.
Процессуально значимо, что административный истец оспаривает нормативный правовой акт (НПА) в целом, однако его требование обусловлено несогласием с конкретным решением органа местного самоуправления по его обращению.
IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ
-
Соответствует ли подпункт «в» пункта 9 Правил выдачи разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2014 г. № 1244, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (в частности, статьям 1, 39, 33 ЗК РФ и статье 7 Федерального закона о государственной регистрации недвижимости)?
-
Не противоречит ли оспариваемое положение принципам земельного законодательства (равноправие сторон, справедливое и открытое распределение объектов публичной собственности, сочетание интересов общества и законных интересов граждан)?
-
Допускает ли оспариваемое положение произвольное толкование и создает ли оно основу для злоупотребления правом уполномоченными органами?
V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА
A. Основной правовой подход
Верховный Суд РФ пришел к выводу, что подпункт «в» пункта 9 Правил соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, отвечает критерию правовой определенности и не допускает произвольного толкования. Оспариваемое положение закреплено в соответствии с абзацем первым пункта 1 статьи 39³ ЗК РФ, по смыслу которого использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута допускается только в отношении земельных участков, свободных от прав третьих лиц. Доводы административного истца основаны на ошибочном толковании норм материального права.
B. Развёрнутое обоснование
1. Полномочия Правительства РФ на издание оспариваемого нормативного акта
Суд установил, что полномочия Правительства РФ как исполнительного органа публичной власти определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Статьей 5 этого закона закреплено, что Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ (часть 2).
Аналогичные полномочия содержались в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» на дату принятия Постановления.
2. Специальные полномочия Правительства РФ в сфере земельных отношений
Пункт 2 статьи 2 ЗК РФ предусмотрено, что Правительство РФ принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных указанным кодексом, федеральными законами, а также указами Президента РФ, регулирующими земельные отношения.
Согласно пункту 1 статьи 39 ЗК РФ разрешение на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, выдается в порядке, установленном Правительством РФ. Во исполнение требований федерального законодателя постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2014 г. № 1244 утверждены Правила.
3. Соблюдение процедуры издания и введения в действие нормативного акта
Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 1 декабря 2014 г. и опубликован в Собрании законодательства РФ 8 декабря 2014 г. Процедура издания, введения в действие и опубликования соответствует положениям Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
Таким образом, Правила утверждены Правительством РФ в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением формы, процедуры принятия и порядка введения в действие, что не оспаривается административным истцом.
4. Материально-правовое обоснование: соответствие оспариваемого положения ст. 39³ ЗК РФ
Суд провел анализ статьи 39³ ЗК РФ, которая предусматривает возможность использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута в следующих случаях:
- проведение инженерных изысканий;
- капитальный или текущий ремонт линейного объекта;
- возведение некапитальных строений, сооружений;
- осуществление геологического изучения недр;
- осуществление деятельности в целях сохранения и развития традиционных образа жизни коренных малочисленных народов;
- размещение нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций и иных объектов;
- возведение некапитальных строений для товарной аквакультуры;
- возведение гражданами гаражей;
- возведение некапитальных строений в целях судоходства.
Ключевой вывод: По смыслу пункта 1 статьи 39³ ЗК РФ использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута допускается только в отношении земельных участков, свободных от прав третьих лиц.
Подпункт «в» пункта 9 Правил по своему содержанию соответствует абзацу первому пункта 1 статьи 39³ ЗК РФ, поскольку закрепляет исключение возможности выдачи разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях, предусмотренных пунктом 1 статьи 39³⁴ ЗК РФ, если земельный участок уже предоставлен физическому или юридическому лицу.
5. Возможность выдачи нескольких разрешений
Суд отметил, что ни ЗК РФ, ни Правила не содержат запрета на выдачу нескольких разрешений в отношении одного земельного участка. Это означает, что в принципе возможна выдача разрешения на использование земли, уже предоставленной другому лицу, но это должно быть предусмотрено специальными нормами законодательства, а не вытекать из общего правила.
6. Анализ доводов о несоответствии Закону о государственной регистрации недвижимости
Суд рассмотрел доводы административного истца о несоответствии оспариваемого положения статье 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», закрепляющей принцип достоверности сведений Единого государственного реестра недвижимости.
Согласно статье 1 этого Закона Единый государственный реестр недвижимости является сводом достоверных систематизированных сведений об учтенном недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на такое имущество, основаниях их возникновения, правообладателях, а также иных установленных сведений. Государственной регистрации подлежат право собственности и другие вещные права на недвижимое имущество и сделки с ним в соответствии со статьями 130, 131, 132, 133 и 164 Гражданского кодекса РФ.
В силу пункта 1 статьи 131 ГК РФ право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре.
Вывод суда: Поскольку исходя из приведенных норм сведения об использовании земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях, предусмотренных пунктом 1 статьи 39³⁴ ЗК РФ, не подлежат внесению в Единый государственный реестр недвижимости, доводы административного истца о несоответствии оспариваемого положения статье 7 Закона о государственной регистрации недвижимости являются несостоятельными.
7. Оценка доводов о злоупотреблении правом и неправильном толковании
Суд отклонил ссылки административного истца на то, что Правила создают основу для злоупотребления правом уполномоченными органами и позволяют неправильно толковать нормы ЗК РФ, подменяя ими более сложные процедуры общего порядка предоставления земель, указав, что они лишены правовых оснований.
Суд установил, что Правила изданы уполномоченным органом в установленном порядке и в пределах полномочий, в оспариваемой части отвечают критерию правовой определенности нормы и не допускают произвольного толкования, соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
8. Разграничение между оспариванием НПА и проверкой законности конкретного решения
Суд провел важное процессуальное разграничение: из содержания административного искового заявления усматривается, что требование административного истца обусловлено несогласием с принятым по его обращению решением органа местного самоуправления относительно использования земель для размещения проезда. Однако это не свидетельствует о несоответствии оспариваемого положения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, или о его правовой неопределенности. Проверка законности и обоснованности конкретного решения органа местного самоуправления не входит в предмет судебного контроля по данному административному делу об оспаривании НПА.
9. Правовой статус проездов и подъездных дорог
Суд отметил, что проезды, в том числе вдольтрассовые, и подъездные дороги, для размещения которых не требуется разрешение на строительство, отнесены к перечню видов объектов, утвержденному в соответствии с пунктом 3 статьи 39³⁶ ЗК РФ постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2014 г. № 1300. Названной нормой также предусмотрено, что порядок и условия размещения указанных объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта РФ.
Пункт 1 статьи 39³⁴ ЗК РФ содержит исчерпывающий перечень случаев выдачи разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и не предусматривает такой необходимости для использования земель или земельных участков в целях размещения объектов, виды которых установлены постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2014 г. № 1300.
10. Применение процессуального критерия для принятия решения
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного искового заявления суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ
В данном случае дело рассматривалось Верховным Судом РФ в первой инстанции по оспариванию нормативного правового акта (глава 21 КАС РФ), поэтому нижестоящих судов не было. Однако суд провел анализ ошибочного толкования норм материального права, допущенного административным истцом:
1. Ошибочное толкование статьи 39³ ЗК РФ
Административный истец неверно толковал положение статьи 39³ ЗК РФ, полагая, что возможность использования земель без предоставления земельного участка распространяется на все земельные участки в государственной или муниципальной собственности. На самом деле, по смыслу закона, такое использование допускается только в отношении земельных участков, свободных от прав третьих лиц, то есть не предоставленных другим лицам.
2. Неправильное применение принципов земельного законодательства
Административный истец ссылался на принципы равноправия сторон, справедливого и открытого распределения объектов публичной собственности, однако суд установил, что оспариваемое положение не противоречит этим принципам. Напротив, исключение возможности выдачи разрешения на использование земли, уже предоставленной другому лицу, соответствует принципу защиты прав лиц, которым земельные участки уже предоставлены, и предотвращению конфликтов интересов.
3. Смешение оспаривания НПА с проверкой конкретного решения органа власти
Административный истец фактически оспаривал не саму норму Правил, а конкретное решение органа местного самоуправления об отказе в выдаче разрешения. Суд справедливо указал, что проверка законности и обоснованности конкретного решения органа местного самоуправления не входит в предмет судебного контроля по делу об оспаривании НПА.
4. Необоснованные ссылки на Закон о государственной регистрации недвижимости
Административный истец ссылался на статью 7 Закона о государственной регистрации недвижимости, однако суд установил, что сведения об использовании земель на основании разрешения не подлежат внесению в Единый государственный реестр недвижимости, поскольку разрешение не создает вещное право на земельный участок. Таким образом, ссылка на принцип достоверности реестра была необоснованной.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Решение Верховного Суда РФ по делу № АКПИ25-731 представляет собой четкое и обоснованное применение норм земельного законодательства. Суд правильно разграничил:
-
материально-правовой уровень — соответствие оспариваемого положения статье 39³ ЗК РФ, которая предусматривает использование земель без предоставления земельного участка только в отношении земельных участков, свободных от прав третьих лиц;
-
процессуальный уровень — разграничение между оспариванием нормативного правового акта (глава 21 КАС РФ) и проверкой законности конкретного решения органа власти (глава 22 КАС РФ);
-
полномочия органов власти — подтверждение того, что Правительство РФ издало оспариваемый акт в пределах своих полномочий, установленных федеральным законодательством.
Суд отклонил необоснованные ссылки на принципы земельного законодательства и Закон о государственной регистрации недвижимости, установив, что оспариваемое положение отвечает критерию правовой определенности и не допускает произвольного толкования.
