ВС РФ обязал переоценить земли как сельхозугодья вопреки зонированию

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 35-КАД25-6-К2 от 5 ноября 2023 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Першутов А.Г., Капкаев Д.В.

Стороны: - Административный истец: Луньков Валерий Анатольевич (гражданин) - Административный ответчик: бюджетное учреждение Тверской области «Центр кадастровой оценки и технической инвентаризации» (государственное учреждение)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов власти и должностных лиц. Конкретно: оспаривание решения бюджетного учреждения об отказе в исправлении ошибок при определении кадастровой стоимости земельных участков.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Приказом Министерства имущественных и земельных отношений Тверской области от 28 ноября 2022 г. № 9-нп утверждены результаты определения кадастровой стоимости земельных участков, принадлежащих Лунькову В.А. на праве собственности. Земельные участки отнесены к землям сельскохозяйственного назначения с видом разрешённого использования «для сельскохозяйственного производства».

Однако при определении кадастровой стоимости допущена ошибка: земельные участки неправомерно отнесены к сегменту 6 «производственная деятельность», оценочной группе 6.1 (недропользование) с кодом вида использования 01:180 (обеспечение сельскохозяйственного производства в целом), вместо того чтобы быть классифицированными как сельскохозяйственные угодья — пашни.

Луньков В.А. обратился в бюджетное учреждение с заявлением об исправлении данной ошибки. Решением Бюджетного учреждения от 14 марта 2024 г. № 2 в удовлетворении заявления отказано.

Позиции сторон в первой инстанции:

• Истец (Луньков В.А.): Требовал признания решения Бюджетного учреждения незаконным и возложения на ответчика обязанности повторно рассмотреть заявление об исправлении ошибки с учётом того, что земельные участки относятся к сельскохозяйственным угодьям.

• Ответчик (Бюджетное учреждение): Возражал, ссылаясь на то, что кадастровая стоимость определена в соответствии с Методическими указаниями о государственной кадастровой оценке, с учётом всех ценообразующих факторов и сведений о расположении земельных участков в промышленной зоне согласно документу градостроительного зонирования.

Решения нижестоящих инстанций:

1. Решение Тверского областного суда от 21 октября 2024 г.: Административный иск Лунькова В.А. удовлетворен. Решение Бюджетного учреждения от 14 марта 2024 г. № 2 признано незаконным. На административного ответчика возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Лунькова В.А. и исправить ошибку при определении кадастровой стоимости земельных участков с учётом сведений об отнесении данных земельных участков к сельскохозяйственным угодьям.

2. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 января 2025 г.: Решение Тверского областного суда отменено, принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

3. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 10 апреля 2025 г.: Апелляционное определение оставлено без изменения.

Кассационная жалоба:

Луньков В.А. просит отменить апелляционное и кассационное определения, оставив в силе решение Тверского областного суда от 21 октября 2024 г., мотивируя требования тем, что его земельные участки не предназначены для сельскохозяйственного производства, относятся к сельскохозяйственным угодьям, что не было учтено при определении кадастровой стоимости.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Публичным интересом — надлежащее определение кадастровой стоимости земельных участков в соответствии с установленными методиками и нормативными документами (Методические указания, Правила землепользования и застройки);

2. Правами гражданина — право на справедливое определение кадастровой стоимости имущества, основанное на его действительном целевом назначении и характеристиках, а также право на судебную защиту от ошибок государственных учреждений.

Центральная проблема: должны ли при определении кадастровой стоимости земельных участков, классифицированных как сельскохозяйственные угодья, обязательно учитываться их фактические характеристики (вид угодий, плодородие, агроэкологический потенциал) в соответствии с Методическими указаниями, или допустимо игнорировать эти факторы на основании документов градостроительного зонирования, которые могут быть устаревшими или неточными?

Дополнительный аспект — применение принципа преюдициальности судебных решений: могут ли факты, установленные в одном судебном деле (о переводе земель из одной категории в другую), иметь обязательное значение при рассмотрении другого дела (об исправлении ошибок кадастровой оценки)?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли ошибкой при определении кадастровой стоимости земельных участков неучёт вида угодий (сельскохозяйственные угодья — пашня, сенокос) в качестве ценообразующего фактора, предусмотренного Методическими указаниями о государственной кадастровой оценке?

2. Должны ли при определении кадастровой стоимости земельных участков, в границах которых расположены сельскохозяйственные угодья, обязательно учитываться качественные характеристики почвенного слоя (содержание гумуса, физической глины, степень эродированности и т.д.) и агроэкологический потенциал в соответствии с пунктами 57.2–57.4 Методических указаний?

3. Может ли классификация земельных участков в документах градостроительного зонирования (отнесение к производственной зоне) служить основанием для игнорирования их фактического целевого назначения как сельскохозяйственных угодий при определении кадастровой стоимости?

4. Имеют ли преюдициальное значение судебные решения, установившие, что спорные земельные участки являются сельскохозяйственными угодьями, при рассмотрении дела об исправлении ошибок кадастровой оценки?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ встал на сторону административного истца, признав, что при определении кадастровой стоимости земельных участков бюджетным учреждением допущена ошибка в виде искажения данных об объектах недвижимости. Суд установил, что вид угодий (сельскохозяйственные угодья — пашня) является обязательным ценообразующим фактором, который должен был быть учтён в соответствии с Методическими указаниями, но был проигнорирован. Кроме того, Верховный Суд применил принцип преюдициальности судебных решений, признав обязательным значение судебных актов, установивших, что спорные земельные участки являются сельскохозяйственными угодьями.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания: Федеральный закон о государственной кадастровой оценке

Верховный Суд указал, что федеральным законом, регулирующим отношения при проведении государственной кадастровой оценки, является Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» (далее — ФЗ № 237-ФЗ).

Из положений части 5 статьи 21 ФЗ № 237-ФЗ следует, что любые физические лица вправе обратиться в бюджетное учреждение с заявлением об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости. Это право является гарантией защиты интересов собственников от ошибочных оценок.

2. Обязательные ценообразующие факторы

Согласно части 3 статьи 14 ФЗ № 237-ФЗ, при определении кадастровой стоимости земельных участков обязательному рассмотрению на предмет влияния на указанную стоимость подлежат: - сведения о местоположении земельного участка; - нахождение объекта недвижимости в границах зоны с особыми условиями использования территории; - иные ценообразующие факторы, предусмотренные Методическими указаниями.

Верховный Суд подчеркнул, что для земельных участков ценообразующие факторы предусмотрены приложением № 3 к Методическим указаниям о государственной кадастровой оценке, утвержденным приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 4 августа 2021 г. № П/0336.

Согласно пункту 7 перечня ценообразующих факторов земельных участков, вид угодий является таким фактором.

3. Специальные требования к оценке сельскохозяйственных угодий

Верховный Суд установил, что при определении кадастровой стоимости земельных участков, в границах которых расположены сельскохозяйственные угодья, в составе факторов стоимости необходимо учитывать: - плодородие земельного участка; - влияние природных факторов.

К числу основных факторов, определяющих плодородие почв земельного участка, относятся качественные характеристики почвенного слоя: - содержание и мощность гумусового слоя; - содержание физической глины; - свойства почв (степень эродированности, оглеение, солонцеватость, солончаковатость, легкий гранулометрический состав); - агроэкологический потенциал.

При определении кадастровой стоимости требуется дополнительный анализ в отношении предполагаемого будущего сельскохозяйственного использования земельных участков.

4. Методология оценки сельскохозяйственных угодий

Верховный Суд указал, что определение кадастровой стоимости земельных участков, в границах которых расположены сельскохозяйственные угодья «пашня», осуществляется методом капитализации земельной ренты (пункты 57.2, 57.3, 57.4 Методических указаний), которая рассчитывается как разность между валовым доходом и затратами на возделывание и уборку сельскохозяйственной продукции. Валовой доход рассчитывается для единицы площади земельного участка как произведение нормативной урожайности сельскохозяйственной культуры на её рыночную цену.

Эта методология принципиально отличается от методологии оценки земель производственного назначения, что подтверждает необходимость правильной классификации земельных участков.

5. Земельное законодательство: приоритет сельскохозяйственных угодий

Статья 79 Земельного кодекса Российской Федерации определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья (пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями) в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (пункт 1).

Это свидетельствует о конституционном и законодательном приоритете сельскохозяйственных угодий, который должен быть отражён и в кадастровой оценке.

6. Градостроительное законодательство: исключение для сельскохозяйственных угодий

Согласно части 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Верховный Суд использовал это положение для обоснования того, что документы градостроительного зонирования (Правила землепользования и застройки) не могут служить основанием для переклассификации сельскохозяйственных угодий в целях кадастровой оценки. Это означает, что отнесение земельных участков к производственной зоне в документах градостроительного зонирования не должно влиять на их оценку как сельскохозяйственных угодий.

7. Процессуальные основания: активная роль суда и распределение бремени доказывания

Хотя Верховный Суд не ссылается явно на статью 14 КАС РФ (активная роль суда в административном судопроизводстве), его подход соответствует этому принципу. Суд самостоятельно исследовал материалы дела, установил наличие ошибки в определении кадастровой стоимости и не ограничился позициями сторон.

Согласно статье 62 КАС РФ, в делах об оспаривании решений и действий органов власти бремя доказывания законности оспариваемого решения или действия лежит на органе власти. В данном случае Бюджетное учреждение должно было доказать, что при определении кадастровой стоимости учтены все обязательные ценообразующие факторы, включая вид угодий. Оно этого не сделало.

8. Преюдициальное значение судебных решений

Верховный Суд применил принцип преюдициальности судебных решений, ссылаясь на Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2023), утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26 апреля 2023 г. (в редакции от 25 апреля 2025 г.).

Из принципов общеобязательности и исполнимости вступивших в законную силу судебных решений вытекает признание преюдициального значения судебного решения, предполагающего, что факты, установленные судом при рассмотрении одного дела, впредь до их опровержения принимаются другим судом по другому делу в этом же или ином виде судопроизводства, если они имеют значение для разрешения данного дела.

Согласно части 2 статьи 64 КАС РФ, обстоятельства, имеющие преюдициальное значение по данному делу, установлены вступившими в законную силу судебными актами по административному делу № 2а-522/2023 по административному исковому заявлению Лунькова В.А. к Правительству Тверской области о признании незаконными распоряжений об отказе в переводе земельных участков из одной категории в другую.

Согласно судебным актам по указанному делу: - Постановлением Правительства Тверской области от 7 июня 2023 г. № 237-пп внесены изменения в Генеральный план Бурашевского сельского поселения, определена площадь зоны сельскохозяйственного использования (107,19 га), в которую включены принадлежащие административному истцу земельные участки с исключением из существующей производственной функциональной зоны. - Постановлением Правительства Тверской области от 7 июня 2023 г. № 238-пп в Правила землепользования и застройки внесены изменения: производственная зона V класса вредности Ш изменена на зону обеспечения сельскохозяйственной деятельности Сх5 в границах принадлежащих административному истцу земельных участков.

Таким образом, судебные акты установили, что спорные земельные участки являются сельскохозяйственными угодьями, и это обстоятельство имеет преюдициальное значение для рассматриваемого дела.

9. Документы, приложенные истцом

Верховный Суд учёл документы, приложенные Луньковым В.А. к заявлению об исправлении ошибки: - ответы Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тверской области о том, что спорные земельные участки согласно проекту землеустройства (перераспределение земель) колхоза им. XXII Съезда КПСС (АО «Андрейково») Калининского района Тверской области, выполненному Тверским землеустроительным проектно-изыскательским предприятием «ЦентрНИИгипрозем» в 1993 году, являются сельскохозяйственными угодьями — пашнями; - сведения о том, что земельный участок с определённым кадастровым номером является пашней и сенокосом.

Бюджетное учреждение эти документы во внимание не приняло, что явилось нарушением своих обязанностей.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки апелляционного суда и кассационного суда

1. Неверное толкование материального закона: - Апелляционный и кассационный суды исходили из того, что определение кадастровой стоимости осуществлялось в соответствии с Методическими указаниями и с учётом всех подлежащих учету ценообразующих факторов. Однако они не проверили, действительно ли учтены все обязательные факторы, в частности вид угодий. - Суды ошибочно приняли позицию Бюджетного учреждения о том, что отнесение земельных участков к производственной зоне согласно Правилам землепользования и застройки исключает их отнесение к сельскохозяйственным угодьям. Они не учли, что согласно части 6 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ, градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий.

2. Нарушение распределения бремени доказывания (статья 62 КАС РФ): - Апелляционный и кассационный суды возложили на истца бремя доказывания того, что при определении кадастровой стоимости допущена ошибка. Однако в соответствии со статьей 62 КАС РФ, в делах об оспаривании решений органов власти бремя доказывания законности оспариваемого решения лежит на органе власти. - Бюджетное учреждение должно было доказать, что при определении кадастровой стоимости учтены все обязательные ценообразующие факторы, включая вид угодий, и что применена надлежащая методология оценки. Оно этого не сделало.

3. Игнорирование активной роли суда (статья 14 КАС РФ): - Апелляционный и кассационный суды не провели самостоятельного анализа Методических указаний и не установили, какие ценообразующие факторы должны были быть учтены при определении кадастровой стоимости земельных участков, в границах которых расположены сельскохозяйственные угодья. - Суды не исследовали документы, приложенные истцом, которые содержали сведения о характеристиках объекта недвижимости и подтверждали, что спорные земельные участки являются сельскохозяйственными угодьями.

4. Нарушение специальных правил рассмотрения: - Суды не применили принцип преюдициальности судебных решений, хотя вступившие в законную силу судебные акты по делу № 2а-522/2023 установили, что спорные земельные участки являются сельскохозяйственными угодьями. Согласно части 2 статьи 64 КАС РФ, эти факты имели преюдициальное значение для рассматриваемого дела.

5. Неправильное применение норм земельного и градостроительного законодательства: - Суды не учли, что согласно статье 79 Земельного кодекса РФ, сельскохозяйственные угодья имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. - Суды не учли, что согласно части 6 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ, градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий, что означает, что документы градостроительного зонирования не могут служить основанием для переклассификации сельскохозяйственных угодий.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением Верховного Суда РФ:

1. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 января 2025 г. отменено.

2. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 10 апреля 2025 г. отменено.

3. Решение Тверского областного суда от 21 октября 2024 г. оставлено в силе.

Таким образом, Верховный Суд РФ восстановил решение первой инстанции, которое: - признало решение Бюджетного учреждения от 14 марта 2024 г. № 2 незаконным; - возложило на Бюджетное учреждение обязанность повторно рассмотреть заявление Лунькова В.А. об исправлении ошибки при определении кадастровой стоимости земельных участков с учётом сведений об отнесении данных земельных участков к сельскохозяйственным угодьям.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан и организаций в отношениях с публичной властью

Определение Верховного Суда РФ устанавливает, что граждане имеют право на справедливое определение кадастровой стоимости их имущества, основанное на полном и правильном учёте всех обязательных ценообразующих факторов, предусмотренных Методическими указаниями. Государственные учреждения не могут игнорировать эти факторы, даже если они противоречат документам градостроительного зонирования.

Это решение усиливает защиту прав собственников земельных участков от ошибочных оценок и создаёт механизм судебного контроля над деятельностью бюджетных учреждений, осуществляющих кадастровую оценку.

2. Стандарт мотивированности административных решений

Верховный Суд РФ установил, что решение об отказе в исправлении ошибки при определении кадастровой стоимости должно быть обоснованным и содержать ссылки на конкретные положения Методических указаний, которые якобы были учтены при определении кадастровой стоимости. Простое утверждение о том, что кадастровая стоимость определена в соответствии с Методическими указаниями, недостаточно.

Бюджетное учреждение должно было проанализировать документы, приложенные истцом, и объяснить, почему вид угодий (сельскохозяйственные угодья — пашня) не был учтён в качестве ценообразующего фактора.

3. Контроль соответствия НПА вышестоящим актам

Определение демонстрирует, что суды должны проверять, действительно ли нормативные акты (в данном случае Методические указания) применены надлежащим образом при принятии административных решений. Если нормативный акт предусматривает обязательный учёт определённого фактора, то его игнорирование при принятии решения является нарушением закона.

4. Связь с конституционными гарантиями

Решение Верховного Суда РФ связано с конституционными гарантиями: - Право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ): граждане имеют право обратиться в суд для защиты своих прав, включая право на справедливую оценку имущества. - Принцип законности (статья 15 Конституции РФ): все органы власти должны действовать в соответствии с законом и нормативными актами. - Право собственности (статья 35 Конституции РФ): граждане имеют право на справедливое определение стоимости своего имущества.

5. Сферы применения позиции в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда РФ может быть применена в следующих категориях публично-правовых споров:

А. Оспаривание решений органов власти об отказе в исправлении ошибок (глава 22 КАС РФ): - Отказ в исправлении ошибок при определении налоговой базы; - Отказ в исправлении ошибок при определении размера обязательных платежей; - Отказ в исправлении ошибок при определении размера государственной пошлины.

Б. Оспаривание нормативных правовых актов (глава 21 КАС РФ):