ВС РФ: согласование с Рослесхозом обязательно при включении лесных земель в границы населенных пунктов

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 64-КАД25-7-К9 от 5 ноября 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Калинина Л.А. (судья-докладчик), Першутов А.Г.

Стороны: - Административный истец: общество с ограниченной ответственностью «Обелискъ» (собственник земельного участка с кадастровым номером 65:01:1001004:141, в пользу которого установлен сервитут) - Административный ответчик: Городская Дума города Южно-Сахалинска (орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт)

Категория спора по КАС РФ: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (генерального плана муниципального образования)

Судебная история: - Решение Сахалинского областного суда от 26 апреля 2024 г. (суд первой инстанции) - Апелляционное определение Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 августа 2024 г. - Кассационное определение Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 марта 2025 г. - Кассационная жалоба в СКАД ВС РФ (истребование дела от 18 августа 2025 г., передача в судебное заседание от 14 октября 2025 г.)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

ООО «Обелискъ» оспаривает Генеральный план городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденный решением Городской Думы от 28 сентября 2022 г. № 1029/48-22-5 (в редакции от 22 декабря 2022 г.), в части, предусматривающей размещение объекта местного значения «Приют для животных» в функциональных зонах смешанной и общественно-деловой застройки (номер функциональной зоны 174, функциональной зоны 200) планировочного района 1022.

Основания оспаривания:

1. Материально-правовые возражения: - Нарушение прав Общества на использование земельного участка с кадастровым номером 65:01:1001004:121 в соответствии с соглашением об установлении сервитута (на участке началось строительство приюта для животных) - Отсутствие расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами по содержанию безнадзорных животных - Отсутствие обоснования для размещения приюта на конкретном земельном участке - Отсутствие описания координат точек размещения, характеристики объекта, оценки воздействия на комплексное развитие территории - Неустановление санитарно-защитной зоны

2. Процедурные нарушения: - Проект генерального плана не опубликован в полном объеме (в том числе в части, содержащей сведения о государственной тайне, о границах населенных пунктов) - Проект не публиковался повторно после внесения изменений по результатам работы согласительной комиссии от 3 апреля 2022 г. (срок работы превысил два месяца) - Депутаты Городской Думы не имеют допуска к государственной тайне, а акт принят в составе материалов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну - Проект не согласован в части границ населенных пунктов с органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с городским округом - Проект не согласован с Федеральным агентством лесного хозяйства (Рослесхозом) в части пересечения границ с землями лесного фонда

Позиции сторон в первой инстанции:

Общество требовало признания Генерального плана частично недействующим, ссылаясь на нарушение процедуры принятия (статьи 5.1, 23–25, 28 Градостроительного кодекса РФ) и отсутствие надлежащего обоснования размещения приюта для животных.

Администрация города Южно-Сахалинска и Городская Дума возражали против иска, утверждая надлежащее соблюдение всех процедур и соответствие Генерального плана действующему законодательству.

Решения нижестоящих судов:

Все три судебные инстанции (областной суд, апелляционный суд, кассационный суд) отказали Обществу в удовлетворении иска, признав: - Генеральный план принят уполномоченным органом в надлежащей форме - Процедура принятия соответствует требованиям статей 5.1 и 28 ГрК РФ - Проведены публичные слушания - Текст и материалы размещены в официальных доступных источниках - Акт согласован с федеральными органами исполнительной власти в соответствии со статьей 25 ГрК РФ - Размещение приюта для животных соответствует назначению функциональной зоны и региональным нормативам

Кто обратился в ВС РФ:

ООО «Обелискъ» подало кассационную жалобу в СКАД ВС РФ, поддерживая доводы и позицию, изложенные в административном иске и ранее поданных жалобах, и просила отменить судебные акты в связи с допущенными судами нарушениями норм материального права.

Позиция Генеральной прокуратуры РФ:

Прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободин С.А. полагал оспариваемые судебные акты незаконными и необоснованными.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Центральный конфликт:

Спор касается соблюдения процедуры принятия генерального плана муниципального образования при включении в границы населенного пункта земельных участков из состава земель лесного фонда, находящихся в федеральной собственности. Конкретно — требуется ли согласование проекта генерального плана с Федеральным агентством лесного хозяйства (Рослесхозом) в случае, когда согласительная комиссия пришла к выводу о неурегулированности разногласий по этому вопросу, но глава администрации направил проект в представительный орган местного самоуправления на основании части 12 статьи 25 ГрК РФ.

Столкновение интересов:

1. Публичный интерес: Защита лесного фонда как жизненно важного ресурса федерального значения; обеспечение надлежащего согласования при переводе земель из одной категории в другую; соблюдение компетенции федеральных органов в области лесных отношений.

2. Частный интерес: Защита прав собственника земельного участка (Общества) на использование земли в соответствии с установленным сервитутом; предотвращение размещения объекта, который может нарушить его права.

Толкование материального права:

• Соотношение между полномочиями органов местного самоуправления по утверждению генеральных планов и полномочиями федеральных органов по согласованию проектов в части земель лесного фонда
• Правовой режим земель лесного фонда как федеральной собственности
• Процедура перевода земель из одной категории в другую при установлении или изменении границ населенных пунктов
• Значение согласования с Рослесхозом как обязательного условия утверждения генерального плана

Процессуальные особенности:

• Активная роль суда при проверке соответствия оспариваемого нормативного правового акта вышестоящим актам (статья 14 КАС РФ)
• Распределение бремени доказывания: орган, принявший оспариваемый акт, должен доказать его законность и обоснованность (статья 62 КАС РФ)
• Специальные правила проверки нормативных правовых актов (часть 8 статьи 213 КАС РФ): суд должен выяснить полномочия органа, процедуру принятия, внесения изменений, введения в действие, порядок доведения до всеобщего сведения и вступления в силу

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли согласование проекта генерального плана с Федеральным агентством лесного хозяйства обязательным условием его утверждения в случае, когда проект предусматривает включение в границы населенного пункта земельных участков из состава земель лесного фонда?

2. Может ли глава администрации городского округа на основании части 12 статьи 25 ГрК РФ направить не согласованный в определенной части проект генерального плана в представительный орган местного самоуправления без получения положительного заключения от Рослесхоза, если согласительная комиссия пришла к выводу о неурегулированности разногласий?

3. Является ли отсутствие согласования с Рослесхозом существенным нарушением процедуры принятия генерального плана, влекущим его отмену?

4. Надлежащим ли образом нижестоящие суды исследовали вопрос о соблюдении процедуры принятия Генерального плана в части согласования с Рослесхозом?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ установил, что при включении в границы населенного пункта земельных участков из состава земель лесного фонда посредством установления и изменения границы населенного пункта необходимо обеспечить процедуру согласования проекта генерального плана с Федеральным агентством лесного хозяйства. Это требование вытекает из прямого указания закона (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ) и соответствует особому правовому режиму лесного фонда как федеральной собственности. Отсутствие такого согласования является существенным нарушением процедуры принятия генерального плана и влечет его отмену.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовой режим земель лесного фонда и федеральная собственность

Согласно материалам дела и положениям Лесного кодекса РФ (часть 1 статьи 8 и статья 81), земли лесного фонда находятся исключительно в федеральной собственности. Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации, осуществляет Российская Федерация (пункт 2 статьи 9 Земельного кодекса РФ). Это обусловливает необходимость обязательного согласования проекта генерального плана городского округа, предусматривающего включение в границы населенных пунктов земельных участков из земель лесного фонда, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

2. Процедура согласования как обязательное условие утверждения

Порядок подготовки и утверждения генерального плана установлен статьями 18, 24–28 ГрК РФ и предусматривает ряд последовательных процедур, включая обязательное согласование проекта в соответствии со статьей 25 данного кодекса. Проект генерального плана согласно пункту 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом, в случае когда предусматривается включение в границы населенных пунктов земельных участков из земель лесного фонда.

Федеральное агентство лесного хозяйства осуществляет полномочия по рассмотрению проектов генеральных планов городских округов и подготовку заключений в пределах своей компетенции (пункт 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. № 736).

3. Перевод земель из одной категории в другую

В соответствии с абзацем восьмым пункта 1 статьи 8 Земельного кодекса РФ перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном Земельным кодексом РФ и законодательством РФ о градостроительной деятельности.

Указанные положения согласуются с частью 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», согласно которой установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов является переводом земель из одной категории в другую.

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Федерального закона № 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта. При этом нарушение установленного порядка перевода земель является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).

4. Позиция Конституционного Суда РФ об особом правовом режиме лесного фонда

Верховный Суд РФ ссылается на постановление Конституционного Суда РФ от 22 сентября 2023 г. № 45-П, согласно которому процедура согласования, предусмотренная действующим законодательством, должна учитывать особенности правового режима лесного фонда и вероятность негативного воздействия на него в случае включения соответствующих земельных участков в состав территории населенных пунктов.

Одной из целей согласования проекта генерального плана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти является проверка соответствия его содержания в части включения в границы населенного пункта земельных участков из состава земель лесного фонда законодательству в сфере лесных отношений. Данная процедура согласования соответствует особенностям правового режима лесного фонда, вытекающим из его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом.

5. Существенное изменение правового положения земель лесного фонда

Включение земель лесного фонда в границы населенных пунктов существенно меняет правовое положение соответствующих земель и лесных участков как в части охраны лесов, так и в части соответствующих имущественных отношений, непосредственно затрагивая интересы Российской Федерации. Таким образом, предполагаемое изменение территории населенного пункта путем включения в нее земель лесного фонда должно быть согласовано с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, поскольку утверждение генерального плана влечет перевод земель из одной категории в другую.

6. Невозможность обхода процедуры согласования

Нормы части 12 статьи 25 ГрК РФ, дающие главе местной администрации городского округа право на основании документов и материалов, представленных согласительной комиссией, принять решение о направлении не согласованного в определенной части проекта генерального плана в представительный орган местного самоуправления городского округа, не могут рассматриваться в качестве основания для вывода о возможности утверждения генерального плана без согласования с Федеральным агентством лесного хозяйства в случае, когда такое согласование требуется в силу прямого указания закона.

Иное означало бы возможность принятия указанного документа территориального планирования в обход процедуры, предусмотренной законом, и создало бы не только правовую неопределенность, но и предпосылки для неправомерного выбытия соответствующих земельных участков из состава земель лесного фонда.

7. Обязанность органа местного самоуправления и федерального органа

В связи с этим орган местного самоуправления не вправе приступить к утверждению проекта генерального плана без положительного заключения на него. Этому корреспондирует обязанность уполномоченного федерального органа исполнительной власти отправить соответствующее заключение на направленный ему проект генерального плана в установленный законом срок.

8. Фактические обстоятельства по делу

Как указано в материалах дела: - Проект Генерального плана рассматривался Рослесхозом 28 октября 2021 г. и не был им согласован, поскольку проектом предусмотрено включение в границы населенных пунктов земельных участков, которые согласно сведениям ЕГРН относятся к землям населенных пунктов, однако по данным государственного лесного реестра являются землями лесного фонда. - Министерством экономического развития РФ подготовлено сводное заключение от 16 декабря 2021 г. о несогласии с проектом Генерального плана, поскольку он не был согласован с Рослесхозом и другими органами. - По итогам согласительного совещания от 18 ноября 2021 г. Минэкономразвития РФ подготовило сводное заключение о несогласии в связи с наличием неурегулированных разногласий. - Сводным заключением Правительства Сахалинской области от 10 декабря 2021 г. проект направлен на доработку. - По итогам заседания согласительной комиссии от 3 апреля 2022 г. проект согласован с внесением изменений, однако согласительная комиссия пришла к выводу, что вопрос о включении земель лесного фонда следует считать неурегулированным, и рекомендовала включить участки в материалы по обоснованию проекта и рекомендовать проект к утверждению с учетом утвержденного плана согласования неутвержденных разногласий с Рослесхозом. - Доработанный проект (в части земель лесного фонда не дорабатывался) 19 сентября 2022 г. направлен в Городскую Думу и решением от 28 сентября 2022 г. утвержден без согласования с Рослесхозом.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Нижестоящие суды неправильно истолковали часть 12 статьи 25 ГрК РФ, полагая, что глава администрации вправе направить не согласованный в определенной части проект генерального плана в представительный орган местного самоуправления без получения положительного заключения от Рослесхоза. Суды не учли, что эта норма не может применяться в обход прямого указания закона о необходимости согласования с федеральным органом исполнительной власти при включении земель лесного фонда в границы населенного пункта.

2. Игнорирование активной роли суда (статья 14 КАС РФ)

Суды не провели надлежащего исследования вопроса о соблюдении процедуры принятия Генерального плана в части согласования с Рослесхозом. Согласно статье 14 КАС РФ, суд обязан активно способствовать всестороннему, полному и объективному выяснению обстоятельств дела. Нижестоящие суды ограничились констатацией того, что суды «не установили нарушений», не проведя надлежащего анализа фактических обстоятельств, свидетельствующих об отсутствии согласования.

3. Нарушение специальных правил проверки нормативных правовых актов (часть 8 статьи 213 КАС РФ)

При рассмотрении дела суды должны были выяснить процедуру принятия оспариваемого акта, включая порядок согласования с федеральными органами исполнительной власти. Материалы дела содержали четкие доказательства того, что Рослесхоз не согласовал проект, однако суды не исследовали этот вопрос надлежащим образом.

4. Неправильное распределение бремени доказывания (статья 62 КАС РФ)

Согласно статье 62 КАС РФ, орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт, обязан доказать его законность и обоснованность. Нижестоящие суды возложили на истца бремя доказывания нарушений процедуры, тогда как администрация города должна была доказать, что согласование с Рослесхозом либо не требовалось, либо было надлежащим образом проведено.

5. Игнорирование позиции Конституционного Суда РФ

Суды не учли постановление КС РФ от 22 сентября 2023 г. № 45-П об особом правовом режиме лесного фонда и необходимости согласования при включении земель лесного фонда в границы населенных пунктов.

6. Неправильная оценка доказательств (статья 84 КАС РФ)

Суды располагали материалами, свидетельствующими об отсутствии согласования с Рослесхозом (письма от 28 октября 2021 г., сводные заключения Минэкономразвития РФ, заключение согласительной комиссии от 3 апреля 2022 г.), но не дали им надлежащей оценки.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

1. Отменены: - Решение Сахалинского областного суда от 26 апреля 2024 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 августа 2024 г. - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 марта 2025 г.

2. Направлено на новое рассмотрение: Дело направлено в суд первой инстанции (Сахалинский областной суд) на новое рассмотрение.

3. Указания суду при новом рассмотрении: - Учесть изложенную правовую позицию о необходимости согласования с Рослесхозом - Разрешить дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами - Привлечь представителей Рослесхоза к участию в рассмотрении дела

Основание для отмены: Существенные нарушения норм процессуального права (неисследование вопроса о согласовании с Рослесхозом), которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита публичных интересов (статьи 328, 329, 330 КАС РФ).

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий публичных интересов в отношениях с органами местного самоуправления

Определение устанавливает четкий стандарт: органы местного самоуправления не вправе обходить процедуры согласования, предусмотренные федеральным законом, даже если согласительная комиссия пришла к выводу о неурегулированности разногласий. Это усиливает контроль над соблюдением федерального законодательства при принятии документов территориального планирования на уровне муниципальных образований.

2. Защита лесного фонда как федеральной собственности

Определение подчеркивает особый правовой режим земель лесного фонда, находящихся в исключительной федеральной собственности. Согласование с Рослесхозом рассматривается не как формальность, а как необходимая процедура, обеспечивающая защиту жизненно важного ресурса федерального значения. Это соответствует позиции Конституционного Суда РФ и отражает принцип федерализма в российском праве.

3. Контроль соответствия нормативных правовых актов вышестоящим актам

Определение демонстрирует активную роль судов при проверке соответствия муниципальных нормативных правовых актов федеральному законодательству. Суды не должны ограничиваться формальной проверкой наличия согласования, а обязаны выяснить, было ли оно надлежащим образом проведено.

4. Правильное применение части 12 статьи 25 ГрК РФ

Определение уточняет, что норма части 12 статьи 25 ГрК РФ о праве главы администрации направить не согласованный в определенной части проект в представительный орган не может применяться в обход прямого указания закона о необходимости согласования с федеральным органом исполнительной власти. Это предотвращает злоупотребление этой нормой и обеспечивает иерархию правовых требований.

5. Связь с конституционными гарантиями

Определение связано с конституционными принципами: - Право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ): Суды обязаны надлежащим образом исследовать вопросы о соблюдении процедуры принятия нормативных правовых актов - Законность (статья 15 Конституции РФ): Органы власти обязаны соблюдать федеральное законодательство при принятии нормативных правов