ВС РФ: администрация не вправе отменять свои акты, создавшие права граждан на землю

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 81-КАД25-3-К8 от 8 октября 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Кузьмичев С.И., судьи Калинина Л.А. (судья-докладчик) и Абакумова И.Д.

Стороны: - Административный истец: Васильева Валентина Федоровна (гражданин) - Административные ответчики: - Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Кемеровской области - Кузбассу (орган публичной власти) - Междуреченский отдел Управления Росреестра по Кемеровской области - Кузбассу (орган публичной власти) - Администрация Междуреченского городского округа (орган публичной власти)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц. Первоначально оспаривались: уведомление об отказе в государственной регистрации права собственности и постановление администрации об отмене муниципального правового акта.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Васильева В.Ф. оспаривала два административных акта:

1. Уведомление Управления Росреестра от 29 ноября 2023 г. об отказе в государственной регистрации права собственности на земельный участок (кадастровый номер не указан в открытой части, площадь 1500 кв. м, адрес в Междуреченском городском округе Кемеровской области).

2. Постановление администрации Междуреченского городского округа от 22 ноября 2018 г. № 2937-п «Об отмене структурного элемента муниципального правового акта», которым отменен пункт 1 распоряжения администрации территории Тебинского сельского Совета от 30 апреля 1993 г. № 7-р о закреплении земельных участков для индивидуального жилищного строительства и иных целей.

Истец просила также возложить на Управление Росреестра обязанность по осуществлению государственного кадастрового учета и государственной регистрации её права собственности.

Позиции сторон в первой инстанции:

• Истец: Распоряжение от 30 апреля 1993 г. предоставило ей право бессрочного (постоянного) пользования земельным участком. Она владела участком более 25 лет, возвела на нём жилой дом (технический паспорт БТИ от 20 сентября 2016 г. на строение площадью 32,8 кв. м). Участок был поставлен на государственный кадастровый учет в 1993 году. Постановление от 22 ноября 2018 г. об отмене распоряжения незаконно, так как нарушает её права. Она вправе переоформить право постоянного пользования на право собственности в упрощённом порядке.

• Ответчики: Земельный участок расположен на землях государственного лесного фонда (согласно выписке из государственного лесного реестра на лесной участок № 01/73-2016, участок находится в зоне земель лесного фонда; согласно материалам лесоустройства с 1988 г. участок находится на землях лесного фонда). Земли лесного фонда — собственность Российской Федерации. Распоряжение от 30 апреля 1993 г. не могло законно предоставить право пользования землями лесного фонда. Отмена распоряжения постановлением от 22 ноября 2018 г. — законная мера приведения в соответствие действующему законодательству. Регистрация права собственности невозможна.

Решение Центрального районного суда г. Кемерово от 8 мая 2024 г.:

Суд отказал в удовлетворении административного иска. Суд согласился с позицией ответчиков: участок относится к землям лесного фонда, является собственностью РФ, не мог быть передан в бессрочное пользование распоряжением 1993 г., отмена распоряжения постановлением от 22 ноября 2018 г. законна и направлена на приведение в соответствие действующему законодательству.

Апелляционное определение Кемеровского областного суда от 11 сентября 2024 г.:

Оставило решение первой инстанции без изменения.

Кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 5 февраля 2025 г.:

Оставило судебные акты без изменения.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

Васильева В.Ф. обратилась в Верховный Суд РФ с просьбой отменить обжалуемые судебные акты. По запросу судьи ВС РФ от 17 июня 2025 г. дело было истребовано в ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между несколькими публичными интересами и правами гражданина:

1. Защита законных ожиданий гражданина — лицо, получившее право пользования земельным участком на основе муниципального акта в 1993 г., владело им более 25 лет, возвело на нём жилой дом, имеет право на стабильность этого положения.

2. Охрана земель лесного фонда — земельный участок формально расположен на землях лесного фонда (собственность РФ), которые имеют особый правовой режим и не должны отчуждаться в частную собственность без соответствующих процедур.

3. Правомочия органов местного самоуправления — может ли администрация муниципального образования в порядке самоконтроля отменять свои постановления, которые послужили основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей?

4. Переходное право при смене земельного законодательства — как применять положения Земельного кодекса РФ 2001 г. и Вводного закона к правам, возникшим в 1993 г. при действии старого земельного законодательства?

5. Категоризация земель и противоречия реестров — как разрешать противоречие между данными государственного лесного реестра (участок на землях лесного фонда) и данными ЕГРН/кадастра (участок в населённом пункте, в границах территории сельского совета)?

Процессуальный аспект: Суды не учли активную роль суда (ст. 14 КАС РФ) при проверке обоснованности отмены органом публичной власти своего собственного акта, предоставившего гражданину права. Не применены разъяснения Пленума ВС РФ о недопустимости произвольного изменения или отмены актов, улучшающих положение граждан.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Вправе ли орган местного самоуправления в порядке самоконтроля отменять свой постановление, которое в течение 25 лет служило основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей (в данном случае — права бессрочного пользования земельным участком и права на его застройку)?

2. Может ли факт нахождения земельного участка на землях лесного фонда (по данным государственного лесного реестра) препятствовать переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования, возникшего до введения в действие Земельного кодекса РФ 2001 г., в право собственности в упрощённом порядке?

3. Как разрешать противоречие между данными государственного лесного реестра и данными ЕГРН/кадастра при определении категории земель, если участок фактически расположен в границах населённого пункта и был выделен органом местного самоуправления для жилищного строительства?

4. Обоснованно ли отказано в государственной регистрации права собственности на основании отмены распоряжения от 30 апреля 1993 г., если эта отмена произведена без надлежащего обоснования и нарушает принцип недопустимости произвольного изменения актов, улучшающих положение граждан?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ встал на сторону истца, признав, что администрация муниципального образования не вправе произвольно отменять в порядке самоконтроля свой постановление, которое в течение длительного времени служило основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей. Суд также установил, что земельный участок, предоставленный в 1993 г. для жилищного строительства в границах населённого пункта, должен быть отнесён к категории земель населённых пунктов (а не лесного фонда), и гражданин вправе переоформить право постоянного пользования в право собственности в упрощённом порядке, несмотря на формальное нахождение участка на землях лесного фонда по данным лесного реестра.

B. Развёрнутое обоснование

1. Историческое развитие земельного законодательства и переходные положения

Суд установил, что:

• В соответствии с Земельным кодексом РСФСР от 1 июля 1970 г. земля находилась в исключительной собственности государства и предоставлялась только в пользование (бессрочное или временное). Бессрочным признавалось землепользование без заранее установленного срока (ст. 9, 10, 11 Земельного кодекса РСФСР).

• 25 апреля 1991 г. был принят новый Земельный кодекс РСФСР, который предусмотрел право частной собственности граждан на землю (ст. 7).

• Конституция РФ 1993 г. гарантирует гражданам и объединениям право иметь землю в частной собственности (ч. 1 ст. 36).

• С 29 октября 2001 г. введён в действие Земельный кодекс РФ.

Ключевое переходное положение — ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (Вводный закон):

• Пункт 1: Право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до дня введения в действие Земельного кодекса РФ, сохраняется.

• Пункт 9.1: Если земельный участок предоставлен гражданину до дня введения в действие Земельного кодекса РФ на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, такой земельный участок считается предоставленным гражданину на праве собственности, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность.

Суд подчеркнул: федеральный законодатель предоставил гражданам возможность переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право собственности в упрощённом порядке в отношении участка, предоставленного до введения Земельного кодекса РФ (30 октября 2001 г.), для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного строительства или индивидуального жилищного строительства. Каких-либо ограничений по сроку переоформления нет.

Исключение составляют случаи, когда земельный участок не может предоставляться в частную собственность (например, в силу его ограничения в обороте). Принятия решений о предоставлении таких земельных участков в собственность не требуется.

2. Процедура государственной регистрации права собственности на основе переоформления

Согласно ст. 49 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», государственная регистрация права собственности на такие земельные участки осуществляется на основании следующих документов:

• акт о предоставлении гражданину земельного участка, изданный органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах его компетенции и в порядке, установленные законодательством, действовавшим в месте издания данного акта на момент его издания;

• акт (свидетельство) о праве гражданина на земельный участок, выданный уполномоченным органом государственной власти в порядке, установленном законодательством;

• выдаваемая органом местного самоуправления выписка из нехозяйственной книги о наличии у гражданина права на земельный участок (в случае, если этот земельный участок предоставлен для ведения личного подсобного хозяйства);

• иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право гражданина на земельный участок.

Вывод: Васильева В.Ф., которой земельный участок был предоставлен до введения в действие Земельного кодекса РФ, вправе переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право собственности.

3. Недопустимость произвольной отмены органом публичной власти своих актов, улучшающих положение граждан

Суд применил разъяснения Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», пункт 22:

Пересмотр решений органов публичной власти, их должностных лиц, подтверждающих права, предоставляющих гражданам, организациям новые права либо отменяющих возложенные на них обязанности, а также иным образом улучшающих их положение, должен быть законным, обоснованным, исключающим произвольность их изменения, отмены или приостановления их действия.

Судам следует исходить из того, что недопустимость произвольного изменения, отмены или приостановления действия таких решений означает обязанность наделенных публичными полномочиями органа или лица обосновать необходимость изменения, отмены или приостановления действия решения, указав на несоответствие ранее принятого решения нормам права, законной цели, фактическим обстоятельствам (ст. 226 КАС РФ, ч. 9, п. 1).

Применение к делу:

На основании распоряжения администрации территории Тебинского сельского Совета от 30 апреля 1993 г. у 74 граждан возникло право бессрочного (постоянного) пользования в отношении предоставленных им земельных участков. Истец владела участком более 25 лет, возвела на нём жилой дом, участок был поставлен на кадастровый учет.

Оспариваемое постановление от 22 ноября 2018 г., отменяющее распоряжение от 30 апреля 1993 г., вынесено администрацией произвольно, без обоснования необходимости такой отмены, а также без установления его несоответствия нормам права, законной цели и фактическим обстоятельствам.

4. Невозможность отмены в порядке самоконтроля актов, создавших гражданские права и обязанности

Суд применил разъяснения Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», абзац пятый пункта 1, а также ч. 4 ст. 1 КАС РФ:

В том случае, если на основании актов государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 8 ГК РФ) возникли гражданские права и обязанности, то споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ. Такие акты не могут быть отменены и в порядке самоконтроля.

Применение к делу:

На основании действовавшего в течение 25 лет распоряжения от 30 апреля 1993 г., предоставляющего административному истцу право бессрочного пользования земельным участком и право на его застройку, которое было реализовано истцом, возникли гражданские права и обязанности. В связи с чем такой акт не мог быть отменен органом местного самоуправления в порядке самоконтроля.

5. Категоризация земель и приоритет данных ЕГРН при противоречиях

Суд установил, что нижестоящие суды ошибочно исходили из того, что участок находится на землях лесного фонда и, следовательно, не может быть предметом частной собственности.

Однако суд указал на противоречие между данными государственного лесного реестра и данными ЕГРН/кадастра:

• Согласно выписке из ЕГРН от 21 декабря 2017 г. земельный участок поставлен на государственный кадастровый учет с указанием адреса в п. Геба (населённый пункт).

• В техническом паспорте на жилое строение указан адрес в п. Геба.

• Согласно выписке из постановления Городского Совета народных депутатов III созыва от 27 декабря 2005 г. № 205 (датированной 26 августа 2010 г.), п. Геба входит в состав Тебинского территориального управления.

• Из содержания вводной части распоряжения от 30 апреля 1993 г. следует, что администрацией территории Тебинского сельского Совета рассмотрены материалы закрепления земельных участков на территории сельского Совета.

Вывод: Земельный участок с жилым домом расположены в населённом пункте — в поселке Геба. Администрацией в 1993 году были выделены и предоставлены земельные участки, входящие в территорию Тебинского сельского Совета. В том же 1993 году участок был поставлен на государственный кадастровый учет, сведения о нём были внесены в ПРИ (предшественник ЕГРН), при этом сведений о нахождении участка на землях лесного фонда запись в реестре не содержала. Наложение его границ на земли лесного фонда подтверждается только данными лесоустроительной документации, но фактически участок входит в территорию, выделенную решением органа местного самоуправления для индивидуального жилищного строительства, подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и иных целей.

Применение ст. 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (в редакции Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 280-ФЗ):

Правоотношения по поводу спорного земельного участка подпадают под регулирование ст. 14 этого закона.

Часть 3 ст. 14 устанавливает приоритет данных ЕГРП в случае наличия противоречия между данными о категории земель земельного участка, содержащимися в государственном лесном реестре, лесном плане субъекта РФ, и данными из ЕГРП либо сведениями из правоустанавливающих или правоудостоверяющих документов. Это правило применяется в случае, если права правообладателя или предыдущих правообладателей на земельный участок возникли до 1 января 2016 г.

Пункт 2 части 4 ст. 14 предусмотрено, что земельный участок подлежит отнесению к землям населённых пунктов, если он находится в границах населённого пункта, или к категории земель сельскохозяйственного назначения в иных случаях, если в соответствии со сведениями, содержащимися в государственном лесном реестре, лесном плане субъекта РФ, а также сведениями ЕГРП, правоустанавливающими и (или) правоудостоверяющими документами на земельные участки земельный участок относится к категории земель лесного фонда, но до 8 августа 2008 г. предоставлен, в частности, для строительства и (или) эксплуатации жилого дома либо образован из указанного земельного участка.

Вывод: Поскольку земельный участок, предоставленный в 1993 году административному истцу для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и иных целей, расположен в населённом пункте (по данным ЕГРП — в п. Геба), в силу приведённых положений ст. 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ его следовало отнести к категории земель населённых пунктов, не к категории земель лесного фонда.

6. Правовое значение предыдущего судебного решения

Суд установил, что выводы суда, изложенные в судебном решении от 10 сентября 2012 г. об отказе в предоставлении Васильевой В.Ф. в собственность земельного участка, вынесенном до изменения правового регулирования в связи с принятием Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 280-ФЗ, не имеют правового значения для разрешения данного дела.

7. Итоговый вывод о правовых основаниях отмены постановления

С учётом таких обстоятельств у администрации не имелось правовых оснований для отмены в порядке самоконтроля распоряжения, послужившего основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей 74 граждан, в том числе административного истца.

В этом случае нахождение спорного земельного участка на землях лесного фонда не препятствует правообладателю переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право собственности.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального земельного законодательства

Нижестоящие суды исходили из того, что земельный участок находится на землях лесного фонда (по данным государственного лесного реестра) и, следовательно, не может быть предметом частной собственности. Однако суды не учли:

• Положения ст. 3 Вводного закона (пункт 9.1) о том, что земельный участок, предоставленный гражданину до введения в действие Земельного кодекса РФ на праве постоянного (бессрочного) пользования, считается предоставленным на праве собственности (за исключением случаев, когда участок не может предоставляться в частную собственность по федеральному закону).

• Положения ст. 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ (в редакции от 29 июля 2017 г.) о приоритете данных ЕГРН и о том, что участок, предоставленный до 8 августа 2008 г. для жилищного строительства и находящийся в границах населённого пункта, должен быть отнесён к землям населённых пунктов, а не лесного фонда.

2. Игнорирование принципа недопустимости произвольной отмены актов, улучшающих положение граждан

Суды не применили разъяснения Пленума ВС РФ № 21 от 28 июня 2022 г. (пункт 22) о том, что отмена органом публичной власти своего постановления, предоставившего гражданину права, должна быть обоснована указанием на несоответствие ранее принятого решения нормам права, законной цели и фактическим обстоятельствам.

Суды не установили, что постановление от 22 ноября 2018 г. вынесено администрацией произвольно, без надлежащего обоснования.

3. Нарушение правила о невозможности отмены в порядке самоконтроля актов, создавших гражданские права и обязанности

Суды не применили разъяснения Пленума ВС РФ № 36 от 27 сентября 2016 г. (пункт 1, абзац пятый) и ч. 4 ст. 1 КАС РФ о том, что акты, на основании которых возникли гражданские права и обязанности, не могут быть отменены в порядке самоконтроля.

Распоряжение от 30 апреля 1993 г. действовало 25 лет, на его основе возникли права и обязанности 74 граждан, истец возвела на участке жилой дом. Отмена такого акта в порядке самоконтроля недопустима.

4. Неправильное применение активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Суды не проверили надлежащим образом обоснованность отмены постановления администрацией. Согласно ст. 14 КАС РФ, суд обязан активно способствовать защите нарушенных прав и законных интересов. В данном случае суд должен был установить, что администрация не привела никаких оснований для отмены распоряжения, кроме ссылки на то, что участок находится на землях лесного фонда.

**5. Игнорирование противоречий в государственных реест