ВС отменил отказ в признании самовольной постройки объектом жилищного строительства

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 127-КАД25-9-К4 от 27 августа 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Абакумова И.Д. (судья-докладчик), Николаева О.В.

Стороны: - Административный истец: Умерова Ленура Рустемовна (гражданин) - Административные ответчики: - Комиссия для подготовки заключения о возможности признания постройки, возведенной до 18 марта 2014 г., объектом индивидуального жилищного строительства на территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым - Администрация города Симферополя Республики Крым

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти и их должностных лиц)

Судебная история: - Решение Железнодорожного районного суда города Симферополя Республики Крым от 22 января 2024 г. — отказ в удовлетворении иска - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам ВС Республики Крым от 15 мая 2024 г. — оставлено без изменения - Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 1 октября 2024 г. — оставлено без изменения - Кассационная жалоба в СКАД ВС РФ подана Умеровой Л.Р.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Умерова Л.Р. оспаривает два административных акта: 1. Решение Комиссии от 8 июня 2023 г. об отказе в выдаче заключения о возможности признания самовольной постройки (общей площадью 123,7 кв. м, расположенной в районе ул. [адрес]) объектом индивидуального жилищного строительства 2. Постановление Администрации города Симферополя от 13 июня 2023 г. № 3077 об отказе в выдаче заключения и предоставлении земельного участка площадью 650 кв. м

Истец просит признать эти акты незаконными и возложить на ответчиков обязанность повторно рассмотреть заявление.

Предыстория спора

Спор имеет сложную процессуальную историю, охватывающую несколько лет:

Первый цикл (2018–2022 гг.): - 25 мая 2018 г. — Умерова Л.Р. подала заявление о предоставлении земельного участка с расположенной на нем самовольной постройкой и выдаче заключения о возможности признания ее объектом индивидуального жилищного строительства - 14 июня 2018 г. — Комиссия приняла решение о признании постройки объектом индивидуального жилищного строительства - 18 июня 2018 г. — Администрация выдала заключение о признании постройки объектом индивидуального жилищного строительства - 16 июля 2020 г. — Комиссия повторно приняла решение о признании постройки (второе решение) - 16 июля 2020 г. — Администрация выдала второе заключение - 4 августа 2021 г. — Комиссия приняла решение об отказе в выдаче заключения, ссылаясь на данные публичной кадастровой карты и спутниковых снимков, согласно которым постройка возведена после 18 марта 2014 г. - 1 декабря 2021 г. — Администрация отказала в выдаче заключения и предоставлении земельного участка

Судебное оспаривание первого отказа (2022 г.): - 10 января 2022 г. — Железнодорожный районный суд признал решение Комиссии от 4 августа 2021 г. незаконным и возложил на Администрацию обязанность повторно рассмотреть заявление - 6 апреля 2022 г. — Апелляционная коллегия ВС Республики Крым оставила решение без изменения - 8 сентября 2022 г. — Четвертый кассационный суд оставил решение без изменения

Второй цикл (2023 г.): - 15 февраля 2023 г. — Комиссия приняла решение о подготовке проекта постановления об отмене постановления от 1 декабря 2021 г. и на основании заключения от 18 июня 2018 г. подготовить проект постановления о предварительном согласовании предоставления земельного участка в аренду - 8 июня 2023 г. — Комиссия приняла новое решение об отказе (оспариваемое в данном деле), отменив ранее выданные заключения от 18 июня 2018 г. и 16 июля 2020 г. - 13 июня 2023 г. — Администрация приняла постановление об отказе (оспариваемое в данном деле)

Судебное оспаривание второго отказа (2024 г.): - 22 января 2024 г. — Железнодорожный районный суд отказал в удовлетворении иска - 15 мая 2024 г. — Апелляционная коллегия ВС Республики Крым оставила решение без изменения - 1 октября 2024 г. — Четвертый кассационный суд оставил решение без изменения - 27 августа 2025 г. — СКАД ВС РФ отменила все три судебных акта и направила дело на новое рассмотрение

Позиции сторон в первой инстанции

Позиция истца (Умеровой Л.Р.): - Ранее выданные заключения от 18 июня 2018 г. и 16 июля 2020 г. подтверждают соответствие постройки установленным условиям - Администрация не вправе произвольно отменять свои решения, подтверждающие права граждан - Отсутствуют новые обстоятельства, которые бы обосновывали отмену ранее выданных заключений - Технический паспорт, составленный 1 октября 2013 г., подтверждает дату возведения постройки до 18 марта 2014 г.

Позиция ответчиков: - Постройка возведена после 18 марта 2014 г., что подтверждается данными публичной кадастровой карты и спутниковыми снимками - Истец не представила надлежащих доказательств соответствия постройки условиям Порядка (завершенность строительства стен, перегородок, перекрытий, крыши) - Ранее выданные заключения являлись промежуточными актами и не создавали прав на земельный участок - Администрация вправе отменить эти заключения в порядке самоконтроля

Позиция судов первой и апелляционной инстанций

Суды исходили из следующего: - Истец не представила доказательств соответствия постройки условиям пункта 15 Порядка (завершенность строительства) - Технический паспорт, составленный ООО «Крымское БТИ» 1 октября 2013 г., оценен критически, так как к нему не приложены разрешительные документы (сертификаты) на проведение технической инвентаризации - Отсутствуют сведения о технической инвентаризации государственным органом - Спутниковые снимки и данные публичной кадастровой карты подтверждают возведение постройки после 18 марта 2014 г. - Ранее выданные заключения не повлекли правовых последствий и являлись промежуточными актами - Администрация была вправе отменить их в порядке самоконтроля

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом — обеспечение законности при предоставлении земельных участков, расположенных на самовольных постройках, и соблюдение установленных условий (возведение до 18 марта 2014 г., завершенность строительства)

2. Правами гражданина — защита законных ожиданий, возникших в результате ранее выданных органами публичной власти заключений, и недопустимость произвольного изменения решений, подтверждающих права

3. Процессуальными принципами — активная роль суда при рассмотрении дел по главе 22 КАС РФ, надлежащее исследование доказательств, соблюдение принципа состязательности и равноправия сторон

Ключевые материально-правовые вопросы:

• Толкование условий Порядка: Что означает «завершено строительство стен, перегородок и перекрытий, крыши» и кто должен доказывать соответствие этим условиям?
• Дата возведения постройки: Какие доказательства являются надлежащими для подтверждения даты возведения (до или после 18 марта 2014 г.)?
• Пересмотр решений, подтверждающих права: Может ли администрация произвольно отменять свои решения, выданные на основе надлежащего рассмотрения заявления?
• Защита законных ожиданий: Какие правовые последствия влекут ранее выданные заключения?

Ключевые процессуальные вопросы:

• Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ): Должен ли суд по собственной инициативе истребовать доказательства, касающиеся даты возведения постройки, процедуры инвентаризации, подлинности технического паспорта?
• Распределение бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ): Кто должен доказывать дату возведения постройки — истец или ответчик?
• Надлежащее исследование доказательств: Правомерно ли суды отвергли технический паспорт без исследования вопроса о полномочиях организации, выдавшей документ?
• Пересмотр решений, подтверждающих права: Какие требования предъявляются к обоснованию необходимости пересмотра таких решений?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Допустили ли суды существенные нарушения норм материального права при толковании условий Порядка и оценке доказательств, касающихся даты возведения самовольной постройки?

2. Нарушили ли суды норм процессуального права, не исследовав надлежащим образом обстоятельства дела, в частности: - не истребовав по собственной инициативе доказательства о полномочиях ООО «Крымское БТИ» на выдачу технического паспорта; - не проверив процедуру инвентаризации и учета постройки; - не исследовав дату изготовления спутниковых снимков и скриншотов из публичной кадастровой карты; - не истребовав надлежащим образом заверенные выкопировки из публичной кадастровой карты?

3. Правомерно ли администрация отменила ранее выданные заключения от 18 июня 2018 г. и 16 июля 2020 г., не обосновав необходимость пересмотра решения, подтверждающего права гражданина?

4. Соответствует ли принципам недопустимости произвольного изменения решений, подтверждающих права (пункт 15 постановления Пленума ВС РФ № 21 от 28 июня 2022 г.), отмена администрацией заключений на основании информации, которая была недоступна на момент их выдачи?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКАД ВС РФ пришла к выводу, что суды допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела. Судами не учтено, что законность решений органов публичной власти нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм. Органам публичной власти запрещается произвольно изменять, отменять или приостанавливать действие решений, подтверждающих права граждан, без надлежащего обоснования необходимости такого пересмотра. При рассмотрении дел по главе 22 КАС РФ суд должен активно исследовать все фактические обстоятельства дела, в том числе по собственной инициативе истребовать доказательства.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

1.1. Нормативная база предоставления земельных участков

Согласно пунктам 2 и 3 части 1 статьи 22 Закона Республики Крым от 15 января 2015 г. № 66-ЗРК/2015 «О предоставлении земельных участков, находящихся в собственности Республики Крым или муниципальной собственности, и некоторых вопросах земельных отношений», гражданин вправе приобрести земельный участок в собственность в случае, если на земельном участке имеется объект капитального строительства, самовольно возведенный гражданином до 18 марта 2014 г., и есть заключение органа местного самоуправления о возможности использования самовольной постройки в качестве объекта индивидуального жилищного строительства.

Процедура предоставления земельных участков установлена Порядком, утвержденным постановлением Совета министров Республики Крым от 12 мая 2015 г. № 252.

1.2. Условия выдачи заключения

Из подпункта 1 пункта 15 Порядка следует, что заключение выдается при условии, что самовольная постройка может быть использована для постоянного проживания без значительного объема дополнительных строительных работ, а также при выполнении следующего условия: самовольная постройка имеет прочный фундамент, завершено строительство стен, перегородок и перекрытий, крыши и отсутствуют нарушения строительных правил, которые могут повлечь за собой непроизвольное разрушение данной постройки.

1.3. Процедурные требования к заявлению

Согласно пункту 7 Порядка, в заявлении указывается номер самовольной постройки, обозначенный в материалах инвентаризации объектов капитального строительства, проведенной Министерством имущественных и земельных отношений Республики Крым совместно со Службой государственного строительного надзора Республики Крым, или сведения об учете самовольной постройки уполномоченным органом городского округа, городского поселения или муниципального района в установленном порядке и размещенных на информационных стендах уполномоченных органов.

В заявлении Умеровой Л.Р. от 25 мая 2018 г. указано, что возведенная ею постройка учтена органами государственной власти под номером № 93. Однако суды не проверили, когда и как проходила процедура инвентаризации или учета, в каком состоянии на момент инвентаризации или учета находилась данная постройка.

1.4. Обязанность администрации при наличии заключения

Согласно пункту 19 Порядка, в случае отсутствия оснований для возврата заявления в течение тридцати дней со дня его поступления уполномоченный орган принимает решение об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, помимо оснований, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации и Республики Крым, является принятие уполномоченным органом решения об отказе в выдаче заключения в случае несоответствия самовольной постройки условиям, указанным в пункте 15 названного Порядка.

Вывод СКАД: Следовательно, при наличии выданных 18 июня 2018 г. и 16 июля 2020 г. заключений о возможности признания постройки, возведенной самовольно до 18 марта 2014 г., объектом индивидуального жилищного строительства, Администрация была обязана утвердить схему расположения земельного участка Умеровой Л.Р. на кадастровом плане территории и принять уже в 2018 г. решение о предоставлении ей земельного участка в собственность.

2. Конституционные принципы и запрет на произвольность

2.1. Принцип приоритета прав и свобод человека

Из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (части 1 и 3 статьи 17 и статья 18 Конституции Российской Федерации) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом (пункт 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»).

2.2. Недопустимость произвольного пересмотра решений, подтверждающих права

Согласно пункту 15 постановления Пленума ВС РФ № 21 от 28 июня 2022 г., пересмотр решений органов публичной власти, их должностных лиц, подтверждающих права, предоставляющих гражданам, организациям новые права либо отменяющих возложенные на них обязанности, а также иным образом улучшающих их положение, должен быть законным, обоснованным, исключающим произвольность их изменения, отмены или приостановления их действия.

Судам следует исходить из того, что недопустимость произвольного изменения, отмены или приостановления действия таких решений означает обязанность наделенных публичными полномочиями органа или лица обосновать необходимость изменения, отмены или приостановления действия решения, указав на несоответствие ранее принятого решения нормам права, законной цели, фактическим обстоятельствам (пункт 1 части 9 статьи 226 КАС РФ, часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Вывод СКАД: Вместе с тем по формальным основаниям, ссылаясь исключительно на получение новой информации, административные ответчики пересмотрели ранее принятые решения. При этом без выяснения судами осталось такое обстоятельство, как невозможность Комиссии по состоянию на 14 июня 2018 г. и 16 июля 2020 г. получить информацию, послужившую основанием для принятия оспариваемых решений.

3. Процессуальные нормы КАС РФ и активная роль суда

3.1. Принцип состязательности и активная роль суда

Согласно пункту 7 статьи 6, статье 14, части 1 статьи 63 КАС РФ, достижение задач административного судопроизводства невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия его сторон при активной роли суда.

Данный принцип выражается в том числе в принятии судом предусмотренных КАС РФ мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела.

3.2. Специальные требования к рассмотрению дел по главе 22 КАС РФ

Согласно пункту 15 постановления Пленума ВС РФ № 21 от 28 июня 2022 г., рассмотрение дел по правилам главы 22 КАС РФ осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда.

Вывод СКАД: Вопреки приведенным процессуальным нормам суды надлежащим образом не исследовали обстоятельства дела и сделали вывод об отказе в удовлетворении административного искового заявления, как основанного на неполно установленных и проверенных юридически значимых обстоятельствах.

4. Конкретные нарушения при исследовании доказательств

4.1. Технический паспорт

Отвергая представленный административным истцом в качестве доказательства даты возведения самовольной постройки технический паспорт, суды не приняли мер к исследованию вопроса о том: - выдавался ли указанный документ ООО «Крымское БТИ»; - была ли названная организация уполномочена на выдачу технического паспорта; - соответствует ли технический паспорт требованиям нормативных правовых актов, действующих на дату его оформления; - какие полномочия имело лицо на составление технического паспорта.

4.2. Спутниковые снимки и картографические материалы

Суды не исследовали вопрос о дате изготовления приобщенных к материалам дела скриншотов картографических материалов и спутниковых снимков и отображенной на них территории. Надлежащим образом заверенных выкопировок из публичной кадастровой карты к материалам дела не приобщено.

4.3. Процедура инвентаризации

Суды не проверили, когда и как проходила процедура инвентаризации или учета, в каком состоянии на момент инвентаризации или учета находилась данная постройка.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Нарушение материального права

1.1. Неверное толкование условий Порядка и обязанности администрации

Суды первой и апелляционной инстанций, а также кассационный суд исходили из того, что ранее выданные заключения от 18 июня 2018 г. и 16 июля 2020 г. являлись промежуточными актами и не создавали прав на земельный участок, поэтому администрация была вправе их отменить в порядке самоконтроля.

Ошибка: Суды не учли, что согласно пункту 19 Порядка, при наличии выданного заключения администрация была обязана утвердить схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории и принять решение о предоставлении земельного участка. Таким образом, заключения имели не промежуточный, а определяющий характер для дальнейшего развития процедуры.

1.2. Игнорирование принципа недопустимости произвольного пересмотра решений, подтверждающих права

Суды не исследовали, была ли надлежащим образом обоснована необходимость отмены администрацией ранее выданных заключений. Администрация ссылалась исключительно на получение новой информации (данные публичной кадастровой карты и спутниковые снимки), которая была недоступна на момент выдачи заключений.

Ошибка: Согласно пункту 15 постановления Пленума ВС РФ № 21, администрация должна была обосновать необходимость пересмотра решения, указав на несоответствие ранее принятого решения нормам права, законной цели, фактическим обстоятельствам. Получение новой информации, которая была недоступна на момент принятия решения, не может служить основанием для произвольного пересмотра решения, подтверждающего права гражданина.

1.3. Нарушение конституционного принципа недопустимости произвольности

Суды не учли, что согласно пункту 17 постановления Пленума ВС РФ № 21, органам публичной власти запрещается обременять граждан обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение может быть принято без их соблюдения.

Ошибка: Администрация отменила заключения, ссылаясь на формальное основание (возведение постройки после 18 марта 2014 г.), не исследовав надлежащим образом доказательства даты возведения и не обосновав необходимость пересмотра решения, подтверждающего права гражданина.

2. Нарушение процессуального права

2.1. Нарушение принципа активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Согласно статье 14 КАС РФ, суд принимает предусмотренные КАС РФ меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела.

Ошибки судов: - Суды отвергли технический паспорт, не исследовав полномочия организации, выдавшей документ, и не истребовав по собственной инициативе доказательства о наличии у ООО «Крымское БТИ» соответствующих полномочий - Суды не истребовали надлежащим образом заверенные выкопировки из публичной кадастровой карты, ограничившись скри