ВС РФ: самовольная постройка не может быть снесена только за отсутствие разрешения

№ 18-КГ25-52-К4 от 13 мая 2025 г.

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 18-КГ25-52-К4

Дата: 13 мая 2025 г.

Суд: Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

Состав: председательствующий Асташов С.В., судьи Горшков В.В. и Киселёв А.П. (судья-докладчик Киселёв А.П.)

Стороны: - Истец (первоначальный): администрация муниципального образования Туапсинский район (орган публичной власти) - Ответчик (первоначальный): Куйдина Людмила Васильевна (гражданин) - Истец по встречному иску: Куйдина Людмила Васильевна (гражданин) - Ответчик по встречному иску: администрация муниципального образования Туапсинский район (орган публичной власти)

Категория спора: жилищно-строительный (самовольная постройка, признание права собственности на объект капитального строительства); административно-правовой (градостроительное законодательство)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований и возражения

Иск администрации: Администрация Туапсинского района требовала признать реконструкцию объекта капитального строительства самовольной постройкой и обязать Куйдину Л.В. в течение года со дня вступления решения в законную силу либо осуществить снос спорного объекта, либо привести его в соответствие с параметрами, зарегистрированными в ЕГРН (жилой дом площадью 204,51 кв.м, этажность 1). При неисполнении администрация просила взыскать штраф в размере 1 000 руб. за каждый день просрочки.

Основание иска: Куйдина Л.В., являясь собственником земельного участка, в нарушение выданного разрешения на строительство возвела двухэтажный объект капитального строительства и вела работы по строительству третьего этажа, что превышало параметры разрешённого строительства.

Встречный иск Куйдиной Л.В.: Требование о признании права собственности на реконструированный объект капитального строительства.

Возражения Куйдиной Л.В.: - Получено разрешение на строительство от 16 мая 2017 г. со сроком действия до 16 мая 2027 г. - Постановлением администрации от 13 ноября 2018 г. № 1804 предоставлено разрешение на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства в связи со сложной конфигурацией и рельефом земельного участка (перепад высот 15 метров). - 19 сентября 2019 г. получено уведомление о соответствии построенного объекта требованиям законодательства о градостроительной деятельности. - Судебной экспертизой установлено отсутствие существенных нарушений градостроительных норм и правил. - Допущенные нарушения устранены путём демонтажа выступающих конструкций.

Решение суда первой инстанции (Туапсинский районный суд, 24 октября 2023 г.)

Резолюция: - В удовлетворении иска администрации отказано. - Встречные исковые требования Куйдиной Л.В. удовлетворены.

Ключевые мотивы: Суд первой инстанции исходил из того, что нарушения градостроительных и иных норм правил не установлены, сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан. Суд отметил устранение ответчиком несоответствий путём демонтажа выступающих конструкций. Поскольку превышений разрешённой максимальной высоты строения не установлено, одобрения Кубанского центра ОВД не требуется. Земельный участок относится к категории земель «земли населённых пунктов», а не земли лесного фонда. Куйдина Л.В. получила разрешение на строительство и предприняла достаточные и необходимые меры к легализации объекта.

Апелляционное определение (Краснодарский краевой суд, 12 марта 2024 г.)

Резолюция: - Решение суда первой инстанции отменено. - Принято новое решение об удовлетворении иска администрации частично. - На Куйдину Л.В. возложена обязанность в течение шести месяцев со дня вступления решения в законную силу осуществить снос самовольной постройки или привести спорный объект в соответствие с параметрами, зарегистрированными в ЕГРН. - В удовлетворении встречных исковых требований Куйдиной Л.В. отказано.

Ключевые мотивы: Суд апелляционной инстанции сослался на то, что объект капитального строительства создан путём реконструкции, произведённой с нарушением законодательства Российской Федерации, с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, а также Правил землепользования и застройки Джубгского городского поселения (решение Совета муниципального образования от 28 марта 2014 г. № 90). Конкретно: создан цокольный этаж путём возведения стен между колоннами, начато возведение второго этажа. Куйдина Л.В. обратилась в орган местного самоуправления с уведомлением о планируемой реконструкции только после регистрации права собственности на жилой дом.

Определение кассационного суда (Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции, 27 августа 2024 г.)

Резолюция: Апелляционное определение оставлено без изменения.

Позиция: Кассационный суд согласился с выводами суда апелляционной инстанции.

Обращение в Верховный Суд РФ

Кассационная жалоба: Куйдина Л.В. обратилась в ВС РФ с кассационной жалобой, ставя вопрос об отмене определений судов апелляционной и кассационной инстанций как незаконных.

Определение судьи ВС РФ: Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Кротова М.В. от 1 апреля 2025 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между интересом органа публичной власти (администрации муниципального образования) в обеспечении соблюдения градостроительного законодательства и интересом собственника земельного участка в сохранении возведённого на нём объекта капитального строительства, в котором проживают гражданин и члены его семьи, включая несовершеннолетних.

Конфликт также затрагивает толкование понятия «самовольная постройка» в контексте реконструкции объекта, когда: - собственник имел разрешение на строительство; - получил разрешение на отклонение от предельных параметров; - получил уведомление о соответствии построенного объекта требованиям законодательства; - судебной экспертизой установлено отсутствие существенных нарушений градостроительных норм и правил; - допущенные нарушения устранены.

Вместе с тем суд апелляционной инстанции признал объект самовольной постройкой, ссылаясь исключительно на отсутствие разрешения на реконструкцию (возведение иного объекта, чем тот, на который было дано разрешение), без учёта фактических обстоятельств, установленных экспертизой.

Категория проблемы

Материально-правовая — толкование и применение норм Гражданского кодекса РФ (ст. 222 о самовольной постройке, ст. 260, 263 о правах собственника земельного участка) и Земельного кодекса РФ (ст. 40 о правах собственника земельного участка).

Процессуально-правовая — надлежащее применение судами норм Гражданского процессуального кодекса РФ при рассмотрении споров о самовольной постройке, включая необходимость привлечения прокурора при разрешении вопроса о выселении граждан.

Межотраслевая — взаимодействие гражданского, земельного, градостроительного и жилищного законодательства.

Причины передачи на коллегию

Дело передано на коллегию в связи с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, допущенными судами апелляционной и кассационной инстанций, которые повлияли на исход дела и требуют отмены обжалуемых судебных постановлений и направления дела на новое рассмотрение.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли объект капитального строительства самовольной постройкой в смысле ст. 222 ГК РФ, если: - собственник земельного участка имел разрешение на строительство; - получил разрешение на отклонение от предельных параметров; - получил уведомление о соответствии построенного объекта требованиям законодательства о градостроительной деятельности; - судебной экспертизой установлено отсутствие существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил; - допущенные при реконструкции нарушения устранены?

2. Достаточно ли для признания постройки самовольной наличия отсутствия разрешения на реконструкцию (возведение иного объекта, чем тот, на который было дано разрешение), без установления существенных нарушений градостроительных норм и правил и угрозы жизни и здоровью граждан?

3. Какие обстоятельства должны быть установлены судом при рассмотрении споров о самовольной постройке в соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда РФ?

4. Должен ли суд разрешить вопрос о выселении граждан, в том числе несовершеннолетних, при принятии решения о сносе самовольной постройки, являющейся местом их жительства, и привлечь ли прокурора к участию в деле для дачи заключения?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ занял позицию, что необходимость сноса самовольной постройки связывается законом не только с соблюдением требований о получении разрешения на её строительство, но и с установлением обстоятельств, которые могли бы препятствовать использованию такой постройки ввиду её несоответствия требованиям безопасности и возможности нарушения прав третьих лиц. Отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. При наличии незначительных нарушений градостроительных и строительных норм и правил, не создающих угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушающих права и интересы третьих лиц, суд может признать такие нарушения несущественными и не препятствующими сохранению постройки.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовое регулирование прав собственника земельного участка и понятие самовольной постройки

Применённые нормы материального права:

• Земельный кодекс РФ, ст. 40, подп. 2 п. 1: собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешённым использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

• Гражданский кодекс РФ, ст. 263, п. 1: собственник земельного участка может возводить на нём здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своём участке другим лицам.

• Гражданский кодекс РФ, ст. 260, п. 2: эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

• Гражданский кодекс РФ, ст. 222, п. 1, абз. 1: самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, либо возведённые или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешённое использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки.

• Гражданский кодекс РФ, ст. 222, п. 2, абз. 4: самовольная постройка подлежит сносу или приведению в соответствие с параметрами, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам постройки, предусмотренными законом, осуществившим её лицом либо за его счёт.

2. Разъяснения Пленума Верховного Суда РФ о критериях признания постройки самовольной

Постановление Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», п. 26:

При рассмотрении споров, связанных с самовольной постройкой, суд должен установить, допущены ли при её возведении существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил, создаёт ли такая постройка угрозу жизни и здоровью граждан. С этой целью суд при отсутствии необходимых заключений компетентных органов или при наличии сомнения в их достоверности вправе назначить экспертизу по правилам процессуального законодательства. Отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку.

Постановление Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке»:

• П. 25: Разъяснения о том, что необходимость сноса самовольной постройки обусловливается не только несоблюдением требований о получении разрешения на строительство, но и обстоятельствами, которые могли бы препятствовать использованию такой постройки вследствие её несоответствия требованиям безопасности и возможности нарушения прав третьих лиц.

• П. 29: По общему правилу, наличие допущенного при возведении (создании) постройки нарушения градостроительных и строительных норм и правил является основанием для признания постройки самовольной. С учётом конкретных обстоятельств дела допущенное при возведении (создании) постройки незначительное нарушение градостроительных и строительных норм и правил (например, в части минимальных отступов от границ земельных участков или максимального процента застройки в границах земельного участка), не создающее угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушающее права и интересы третьих лиц, может быть признано судом несущественным и не препятствующим возможности сохранения постройки.

• П. 11, абз. 2: При разрешении вопроса о выселении граждан, в том числе несовершеннолетних, из самовольной постройки, являющейся местом их жительства, суд должен привлечь прокурора к участию в деле для дачи заключения.

3. Критерии оценки существенности нарушений

Верховный Суд РФ сформулировал следующие критерии для определения существенности нарушений градостроительных и строительных норм и правил:

1. Наличие угрозы жизни и здоровью граждан — если постройка не создаёт такой угрозы, это свидетельствует об отсутствии существенных нарушений.

2. Нарушение прав и интересов третьих лиц — если постройка не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, это также указывает на несущественность нарушений.

3. Характер нарушений — незначительные нарушения (например, минимальные отступы от границ земельных участков, максимальный процент застройки) могут быть признаны несущественными, если они устранимы.

4. Устранимость нарушений — если допущенные нарушения могут быть устранены (например, путём демонтажа выступающих конструкций), это также свидетельствует об их несущественности.

4. Анализ фактических обстоятельств дела

Судебная строительно-техническая экспертиза (первая): Заключением эксперта установлено, что единственным существующим на дату исследования несоответствием (нарушением) спорного объекта существующим требованиям строительных, градостроительных, санитарно-эпидемиологических и противопожарных норм и правил является расположение объекта по южной части границы земельного участка по смежеству с земельным участком, где здание пересекает кадастровую границу смежного земельного участка (максимальный выступ составляет 0,6 м, пересечение — 2 кв.м). Устранение выявленных несоответствий возможно путём демонтажа выступающих конструкций или перераспределением земель со смежным землепользователем. Сохранение спорного объекта в состоянии, представленном для обследования, не создаст угрозы жизни и здоровью граждан, но нарушает права владельца смежного земельного участка.

Дополнительная судебная строительно-техническая экспертиза: Заключением эксперта установлено, что несоответствия, выражающиеся в выступе здания за правовую (кадастровую) границу земельного участка и пересечении зданием границ смежного земельного участка (максимальный выступ составлял 0,6 м, пересечение — 2 кв.м), устранены. Часть конструктивных элементов здания, выступающих за правовую границу земельного участка и пересекающих правовую границу смежного земельного участка, демонтированы.

Вывод Верховного Суда: По настоящему делу заключением судебной строительно-технической экспертизы установлено, что спорное строение возведено с соблюдением строительных и технических норм и правил, требований противопожарной безопасности, не нарушает прав третьих лиц, не создаёт угрозы жизни и здоровью граждан. Допущенные при строительстве нарушения являются несущественными и устранимыми. Заключением дополнительной судебной экспертизы установлено, что незначительные нарушения, допущенные при реконструкции объекта, устранены.

5. Критика позиции суда апелляционной инстанции

Верховный Суд РФ указал, что суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции и принимая новое решение об удовлетворении первоначального иска и отказе в удовлетворении встречного иска, не поставил под сомнение выводы судебной экспертизы об отсутствии каких-либо существенных нарушений, вопреки приведённым выше положениям закона и разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ, сослался только лишь на отсутствие разрешения на строительство данного объекта (возведение иного объекта, чем тот, на который было дано разрешение).

Это нарушение является существенным, так как: - суд проигнорировал установленные экспертизой факты об отсутствии существенных нарушений; - суд применил неправильный критерий (наличие разрешения), вместо того чтобы установить наличие существенных нарушений и угрозы жизни и здоровью; - суд не учёл, что допущенные нарушения устранены.

6. Процессуальные нарушения

Верховный Суд РФ отметил, что из установленных судом обстоятельств следует, что спорное строение, в отношении которого постановлено решение о сносе, является местом жительства ответчика и членов её семьи, в том числе несовершеннолетних. Однако в нарушение разъяснений, изложенных в абзаце втором пункта 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 12 декабря 2023 г. № 44, вопрос об их выселении судом не разрешался, прокурор к участию в деле для дачи заключения не привлекался.

Это нарушение процессуального права является существенным, так как: - при разрешении вопроса о выселении граждан, в том числе несовершеннолетних, из жилого помещения, суд обязан привлечь прокурора для дачи заключения; - суд не разрешил вопрос о выселении, что является необходимым условием для принятия решения о сносе жилого дома.

7. Позиция кассационного суда

Кассационный суд общей юрисдикции допущенные судом апелляционной инстанции нарушения закона не устранил, оставив апелляционное определение без изменения.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки суда апелляционной инстанции (Краснодарский краевой суд, 12 марта 2024 г.)

1. Существенное нарушение норм материального права

Ошибка: Суд апелляционной инстанции признал объект самовольной постройкой, ссылаясь исключительно на отсутствие разрешения на реконструкцию (возведение иного объекта, чем тот, на который было дано разрешение), без установления существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил и угрозы жизни и здоровью граждан.

Нарушенные нормы: - Гражданский кодекс РФ, ст. 222, п. 1 — определение самовольной постройки предполагает наличие нарушения градостроительных и строительных норм и правил, а не только отсутствие разрешения; - Постановление Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22, п. 26 — отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку; - Постановление Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44, п. 25 — необходимость сноса самовольной постройки обусловливается не только несоблюдением требований о получении разрешения на строительство, но и обстоятельствами, которые могли бы препятствовать использованию такой постройки вследствие её несоответствия требованиям безопасности и возможности нарушения прав третьих лиц.

Почему это существенное нарушение: Суд апелляционной инстанции не поставил под сомнение выводы судебной экспертизы об отсутствии каких-либо существенных нарушений, но тем не менее признал объект самовольной постройкой. Это нарушение повлияло на исход дела, так как привело к отмене решения суда первой инстанции и принятию нового решения об удовлетворении иска администрации и отказе в удовлетворении встречного иска Куйдиной Л.В.

2. Существенное нарушение норм процессуального права

Ошибка: Суд апелляционной инстанции не разрешил вопрос о выселении граждан, в том числе несовершеннолетних, из жилого дома, являющегося местом их жительства, и не привлёк прокурора к участию в деле для дачи заключения.

Нарушенные нормы: - Постановление Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44, п. 11, абз. 2 — при разрешении вопроса о выселении граждан, в том числе несовершеннолетних, из самовольной постройки, являющейся местом их жительства, суд должен привлечь прокурора к участию в деле для дачи заключения.

Почему это существенное нарушение: Выселение граждан, в том числе несовершеннолетних, из жилого помещения является серьёзным вмешательством в их права и интересы, требующим особого внимания суда и участия прокурора. Отсутствие такого участия и разрешения вопроса о выселении делает судебное решение о сносе жилого дома неполным и нарушающим процессуальные права сторон.

Ошибки кассационного суда (Четвёртый кассационный суд общ