ВС РФ: снос самовольной постройки требует доказательства существенных нарушений и угроз

По делу о сносе самовольной постройки

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № 18-КГ24-401-К4, Определение СКГД ВС РФ от 25 февраля 2025 г.

Состав СКГД: - Председательствующий: Асташов С.В. - Судьи: Кротова М.В. (судья-докладчик), Марьина А.Н.

Стороны: - Истец: Администрация муниципального образования городского округа города-курорта Сочи (орган публичной власти, муниципальное образование) - Ответчик: Меркушева Вера Григорьевна (гражданин, собственник земельного участка)

Категория спора: Жилищно-земельный спор, связанный с признанием объекта самовольной постройкой и требованием о сносе; материально-правовой спор о применении норм Земельного кодекса РФ и Гражданского кодекса РФ.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца: Администрация г. Сочи обратилась в суд с иском о признании двухэтажного объекта капитального строительства самовольной постройкой и обязании ответчика осуществить его снос в течение двух месяцев за свой счёт, а также о взыскании судебной неустойки в размере 10 000 руб. за каждый день просрочки исполнения решения суда.

Основание иска: ответчик, являясь собственником земельного участка (кадастровый номер не указан в открытой части), в нарушение выданного разрешения на строительство от 17 ноября 2017 г. (жилой дом, 1 этаж, общая площадь 442,07 кв.м, площадь застройки 496 кв.м) возвела двухэтажный объект капитального строительства с иными параметрами (общая площадь 420 кв.м, площадь застройки 792,2 кв.м). Сведения о выдаче разрешения на строительство такого объекта отсутствуют.

Возражения ответчика: Ответчик оспаривала требование о сносе, ссылаясь на отсутствие существенных нарушений и угрозы жизни и здоровью граждан.

Решение первой инстанции (Адлерский районный суд г. Сочи, 28 ноября 2022 г.): В удовлетворении иска отказано. Суд исходил из того, что истцом не доказано нарушение спорным объектом прав и охраняемых законных интересов муниципального образования или других лиц, наличие угрозы жизни и здоровью граждан, нарушение целевого назначения и вида разрешённого использования земельного участка, наличие существенных нарушений градостроительных норм и правил, а также того, что снос строения является соразмерным и единственным способом устранения нарушений.

Постановление апелляции (Краснодарский краевой суд, 1 февраля 2024 г.): Решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение, которым иск удовлетворён частично. Объект признан самовольной постройкой. На Меркушеву В.Г. возложена обязанность в течение трёх месяцев осуществить снос объекта за свой счёт. При неисполнении решения в установленный срок истцу предоставлено право исполнить решение с привлечением иной организации за счёт собственных средств организации с последующим взысканием расходов с ответчика. Взыскана судебная неустойка в размере 5 000 руб. за каждый день неисполнения решения, начиная с момента истечения трёхмесячного срока со дня вынесения апелляционного определения.

Апелляционный суд указал на несоответствие спорного объекта выданному разрешению на строительство от 17 ноября 2017 г.

Постановление кассации (Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции, 4 июня 2024 г.): Определением кассационного суда апелляционное определение оставлено без изменения.

Обращение в ВС РФ: Меркушева В.Г. подала кассационную жалобу на апелляционное определение и определение кассационного суда, ставя вопрос об отмене состоявшихся судебных постановлений как незаконных. Определением судьи ВС РФ Киселёва А.П. от 13 января 2025 г. кассационная жалоба с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании СКГД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта: Спор возник между интересом муниципального образования в соблюдении требований градостроительного законодательства (получение разрешения на строительство) и интересом собственника земельного участка в сохранении возведённого объекта, который, согласно заключению судебной экспертизы, не создаёт угрозы жизни и здоровью граждан и не нарушает права третьих лиц, несмотря на отклонения от параметров выданного разрешения.

Категория проблемы: Материально-правовая проблема применения норм о самовольной постройке, в частности — определение критериев, при которых самовольная постройка подлежит сносу, и роль отсутствия разрешения на строительство в этом определении.

Почему дело передано на коллегию: Дело передано на СКГД ВС РФ в кассационном порядке в связи с существенными нарушениями норм материального права, допущенными судами апелляционной и кассационной инстанций, которые повлияли на исход дела.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли отсутствие разрешения на строительство (или возведение объекта, отличающегося от параметров выданного разрешения) самостоятельным и достаточным основанием для признания постройки самовольной и обязания её сноса, независимо от наличия существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил, угрозы жизни и здоровью граждан и нарушения прав третьих лиц?

2. Какие критерии должны быть установлены судом при рассмотрении дел о самовольной постройке для определения необходимости её сноса?

3. Может ли суд апелляционной инстанции, не поставив под сомнение выводы судебной экспертизы об отсутствии существенных нарушений и угроз, принять решение о сносе постройки, основываясь исключительно на отсутствии разрешения на строительство?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ установил, что необходимость сноса самовольной постройки связывается законом не только с соблюдением требований о получении разрешения на её строительство, но и с установлением обстоятельств, которые могли бы препятствовать использованию такой постройки ввиду её несоответствия требованиям безопасности и возможности нарушения прав третьих лиц. Отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить единственным и достаточным основанием для обязания сноса постройки, если допущенные при её возведении нарушения являются несущественными, не создают угрозы жизни и здоровью граждан и не нарушают права третьих лиц.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база права собственника на возведение строений

Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса РФ, собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешённым использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

На основании пункта 1 статьи 263 ГК РФ собственник земельного участка может возводить на нём здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своём участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (пункт 2 статьи 260 ГК РФ).

2. Определение самовольной постройки и оснований её сноса

Согласно абзацу первому пункта 1 статьи 222 ГК РФ, самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные: - на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или - на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, либо - возведённые или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Абзацем четвёртым пункта 2 статьи 222 ГК РФ установлено, что самовольная постройка подлежит сносу или приведению в соответствие с параметрами, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам постройки, предусмотренными законом, осуществившим её лицом либо за его счёт.

3. Постановления Пленумов ВС РФ о критериях необходимости сноса

СКГД ВС РФ ссылается на пункт 26 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», действовавшего на момент рассмотрения дела судом первой инстанции:

При рассмотрении споров, связанных с самовольной постройкой, суд должен установить, допущены ли при её возведении существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил, создаёт ли такая постройка угрозу жизни и здоровью граждан. С этой целью суд при отсутствии необходимых заключений компетентных органов или при наличии сомнения в их достоверности вправе назначить экспертизу по правилам процессуального законодательства.

Критически важный вывод: Отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку.

4. Актуальные разъяснения Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г.

СКГД ВС РФ также ссылается на действующее в настоящее время Постановление Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке»:

Пункт 25 содержит разъяснения о том, что необходимость сноса самовольной постройки обусловливается не только несоблюдением требований о получении разрешения на строительство, но и обстоятельствами, которые могли бы препятствовать использованию такой постройки вследствие её несоответствия требованиям безопасности и возможности нарушения прав третьих лиц.

Пункт 29 постановления Пленума № 44 устанавливает, что по общему правилу наличие допущенного при возведении (создании) постройки нарушения градостроительных и строительных норм и правил является основанием для признания постройки самовольной.

Однако с учётом конкретных обстоятельств дела допущенное при возведении (создании) постройки незначительное нарушение градостроительных и строительных норм и правил (например, в части минимальных отступов от границ земельных участков или максимального процента застройки в границах земельного участка), не создающее угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушающее права и интересы третьих лиц, может быть признано судом несущественным и не препятствующим возможности сохранения постройки.

5. Анализ судебной экспертизы по настоящему делу

Судом первой инстанции была назначена судебная строительно-техническая экспертиза. Из заключения эксперта от 1 июля 2022 г. № 2/67/22 следует:

• Объект исследования соответствует предельным параметрам строительства, установленным Правилами землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Сочи (утверждены решением Городского Собрания Сочи 28 декабря 2009 г.), а именно: максимальной высоте здания, максимальному проценту застройки, минимальному отступу с юго-западной, северо-восточной и юго-восточной сторон.

• Незначительно нарушен коэффициент использования территории земельного участка (КИТ), а с северо-западной стороны частично нарушен минимальный отступ от смежных земельных участков. При этом собственником смежных земельных участков также является Меркушева В.Г. Если суммировать площадь смежных участков, находящихся в её собственности, то расположенные на них капитальные объекты (в том числе спорный объект) не нарушают КИТ.

• При таких обстоятельствах выявленное несоблюдение предельных параметров строительства является несущественным.

• Объект не перекрывает подходы и подъезды к соседним земельным участкам и расположенным на них строениям, не препятствует в пользовании ими.

• Здание выстроено с соблюдением строительных норм и технических регламентов, с учётом рельефа участка застройки и визуально не является явно выраженным источником загрязнения окружающей среды.

• В конструкциях исследуемого строения деформаций, дефектов и подвижек не выявлено, на момент осмотра дом не грозит обрушением, следовательно, не угрожает жизни и здоровью граждан.

• Выполнены мероприятия, обеспечивающие снижение сейсмической нагрузки. Каркас здания представляет собой систему, состоящую из вертикальных стержневых несущих элементов, объединённых жесткими горизонтальными дисками перекрытий, обеспечивающими их совместную работу при сейсмических воздействиях.

Вывод эксперта: Спорное строение не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушает права иных лиц, допущенные при его строительстве нарушения являются несущественными и устранимыми.

6. Критика позиции апелляционного и кассационного судов

СКГД ВС РФ указала, что апелляционный суд, отменяя решение суда первой инстанции и принимая новое решение о сносе спорного строения, не поставил под сомнение выводы судебной экспертизы об отсутствии каких-либо существенных нарушений, но вопреки приведённым выше положениям закона и разъяснениям Пленума ВС РФ сослался только лишь на отсутствие разрешения на строительство данного объекта (возведение иного объекта, чем тот, на который было дано разрешение).

Кассационный суд общей юрисдикции допущенные судом апелляционной инстанции нарушения закона не устранил.

7. Принцип соразмерности и баланс интересов

Хотя СКГД ВС РФ не использует термин «соразмерность» в явном виде, логика решения основана на принципе баланса интересов: интерес муниципального образования в соблюдении процедурных требований (получение разрешения) должен быть взвешен против интереса собственника в сохранении безопасного, не нарушающего права третьих лиц объекта. Когда нарушения несущественны и угроз нет, снос становится несоразмерным способом защиты публичного интереса.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки апелляционного суда (Краснодарский краевой суд, 1 февраля 2024 г.)

1. Существенное нарушение норм материального права (ст. 390 ГПК РФ): - Апелляционный суд неправильно применил нормы статьи 222 ГК РФ о самовольной постройке, сведя критерий необходимости сноса исключительно к отсутствию разрешения на строительство. - Суд проигнорировал требование пункта 26 Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ № 10/22 о необходимости установления существенных нарушений градостроительных норм и угрозы жизни и здоровью граждан. - Суд не применил положения пункта 29 Постановления Пленума ВС РФ № 44 о том, что незначительные нарушения, не создающие угрозы и не нарушающие права третьих лиц, могут быть признаны несущественными и не препятствующими сохранению постройки.

2. Игнорирование выводов судебной экспертизы: - Апелляционный суд не поставил под сомнение и не опроверг выводы судебной строительно-технической экспертизы об отсутствии существенных нарушений, угрозы жизни и здоровью граждан и нарушения прав третьих лиц. - Это нарушает принцип надлежащего исследования доказательств и принцип мотивированности судебного решения.

3. Нарушение принципа добросовестности и разумности: - Суд не учёл, что нарушения являются несущественными и устранимыми, и что снос является несоразмерным способом защиты публичного интереса в данных конкретных обстоятельствах.

Ошибки кассационного суда (Четвёртый кассационный суд, 4 июня 2024 г.)

1. Неустранение нарушений нижестоящего суда: - Кассационный суд, оставив апелляционное определение без изменения, не устранил допущенные апелляционным судом существенные нарушения норм материального права. - Суд не провёл самостоятельного анализа применимых норм закона и разъяснений Пленумов ВС РФ.

2. Нарушение требований кассационного контроля: - Кассационный суд не выполнил свою функцию по проверке законности и обоснованности апелляционного определения в части применения норм о самовольной постройке.

Характер нарушений в смысле ст. 387, 390 ГПК РФ

Допущенные нарушения являются существенными в смысле статьи 390 ГПК РФ, поскольку: - Они касаются применения норм материального права (ст. 222 ГК РФ), которые непосредственно определяют права и обязанности сторон. - Они повлияли на исход дела: апелляционный суд принял решение о сносе, которое не должно было быть принято при надлежащем применении закона. - Без устранения этих нарушений невозможна защита нарушенных прав ответчика (собственника земельного участка).

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКГД ВС РФ:

Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 1 февраля 2024 г. и определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 4 июня 2024 г. отменены.

Направление дела: Дело направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции (Краснодарский краевой суд).

Правовое основание: Статьи 390.14, 390.15, 390 ГПК РФ.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Определение СКГД ВС РФ устанавливает чёткий и обязательный стандарт для рассмотрения дел о самовольной постройке:

• Судам запрещено принимать решения о сносе самовольной постройки, основываясь исключительно на отсутствии разрешения на строительство или на несоответствии параметров возведённого объекта параметрам выданного разрешения.

• Судам обязательно устанавливать наличие существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил и угрозы жизни и здоровью граждан или нарушения прав третьих лиц.

• Судам рекомендуется при наличии сомнений назначать судебную строительно-техническую экспертизу для объективного установления этих обстоятельств.

• Судам необходимо учитывать выводы судебной экспертизы и не игнорировать их при принятии решения.

2. Защита какой стороны усиливается

Усиливается защита собственников земельных участков и лиц, возведших объекты капитального строительства, которые могут быть признаны самовольными постройками. Определение ВС РФ устанавливает более высокий стандарт доказывания для истца (муниципального образования или иного лица, требующего сноса), требуя доказать не только отсутствие разрешения, но и наличие существенных нарушений и угроз.

Ослабляется позиция органов публичной власти, которые не могут более полагаться на формальное отсутствие разрешения как на достаточное основание для требования сноса.

3. Связь с ранее сформированными позициями ВС/КС РФ и обзорами практики

Определение СКГД ВС РФ:

• Развивает и конкретизирует положения Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ № 10/22 от 29 апреля 2010 г., которое уже содержало указание на необходимость установления существенных нарушений и угроз.

• Применяет и развивает положения Постановления Пленума ВС РФ № 44 от 12 декабря 2023 г., которое ввело понятие «незначительного нарушения» и возможности сохранения постройки при наличии таких нарушений.

• Соответствует принципам защиты права собственности, закреплённым в ст. 35 Конституции РФ и развитым в практике КС РФ.

• Согласуется с принципом пропорциональности (соразмерности), который является общим принципом применения норм гражданского права в практике ВС РФ.

4. Стандарт доказывания и распределение бремени

Существенное изменение стандарта доказывания:

• Истец (муниципальное образование) должен доказать: 1. Наличие разрешённого использования земельного участка, допускающего строительство (в данном случае — для индивидуального жилищного строительства); 2. Выдачу разрешения на строительство с определёнными параметрами; 3. Возведение объекта, отличающегося от параметров разрешения; 4. Существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил; 5. Угрозу жизни и здоровью граждан или нарушение прав третьих лиц.

• Ответчик (собственник) может возражать, ссылаясь на: 1. Несущественность выявленных нарушений; 2. Отсутствие угрозы жизни и здоровью; 3. Отсутствие нарушения прав третьих лиц; 4. Устранимость нарушений без сноса постройки.

Бремя доказывания существенности нарушений и наличия угроз лежит на истце, а не на ответчике.

5. Сферы применения позиции по аналогии

Позиция СКГД ВС РФ может быть применена по аналогии в следующих сферах:

• Споры о признании иных объектов капитального строительства самовольными постройками (не только жилые дома, но и производственные, культурно-бытовые объекты).

• Споры о реконструкции объектов, когда реконструкция осуществлена без разрешения или с отклонением от параметров разрешения.

• Споры о сносе объектов, возведённых на земельных участках с нарушением целевого назначения или разрешённого использования, где также необходимо устанавливать существенность нарушений и наличие угроз.

• Споры о приведении постройки в соответствие с установленными требованиями (альтернатива сносу, предусмотренная ст. 222 ГК РФ), где суд должен оценить возможность и целесообразность такого приведения в соответствие вместо сноса.

• Административные споры о выдаче предписаний органами надзора о сносе самовольных построек, где суд должен применять аналогичные критерии при проверке законности таких предписаний.

6. Доктринальное значение

Определение СКГД ВС РФ имеет важное доктринальное значение для развития учения о самовольной постройке в российском гражданском праве:

• Подтверждает функциональный подход к определению самовольной постройки: не формальное отсутствие разрешения, а реальная опасность для жизни, здо