ВС РФ: отсутствие разрешения на строительство не основание для сноса, если объект соответствует нормам

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 18-КГ24-387-К4

Дата: 22 апреля 2025 г.

Состав СКГД: председательствующий Асташов С.В., судьи Горшков В.В., Киселёв А.П.

Судья-докладчик: Горшков В.В.

Стороны: - Истец: администрация муниципального образования г. Краснодар (орган публичной власти) - Ответчики: Глумскова Зоя Алексеевна (гражданин), Михеева Александра Михайловна (гражданин), Базылева Виктория Викторовна (гражданин) - Третьи лица: отсутствуют

Категория спора: жилищный (спор о сносе самовольной постройки); административно-правовой элемент (градостроительное право)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Администрация МО г. Краснодар обратилась в суд с иском о сносе самовольно возведённого четырёхэтажного здания (с цокольным этажом) на земельном участке с видом разрешённого использования «объекты по оказанию услуг и обслуживанию населения». По данным ЕГРН на участке должен был находиться жилой дом, однако фактически возведено многоэтажное здание с нежилыми и жилыми помещениями, зарегистрированными за ответчиками. Истец ссылался на отсутствие разрешения на строительство и ввод в эксплуатацию.

Возражения ответчиков

Ответчики возражали против сноса, ссылаясь на: - соответствие объекта градостроительным и строительным нормам и правилам (подтверждено судебной строительно-технической экспертизой); - отсутствие угрозы жизни и здоровью граждан; - отсутствие нарушения прав третьих лиц; - проживание в строении граждан, включая несовершеннолетних детей, что требует разрешения вопроса о выселении; - наличие разрешения на строительство, выданного предыдущим собственником в 2005 г.

Решение первой инстанции (11 ноября 2021 г.)

Ленинский районный суд г. Краснодара отказал в удовлетворении исковых требований. Суд исходил из того, что спорный объект создан без существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил, без нарушения вида разрешённого использования земельного участка, не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушает права третьих лиц. Снос объекта не соответствует принципу баланса интересов сторон.

Апелляционное определение (17 мая 2022 г.)

Краснодарский краевой суд отменил решение районного суда и удовлетворил исковые требования. Суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о наличии квалифицирующих признаков самовольной постройки: возведение без необходимых согласований и разрешений, возведение на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства данного объекта.

Кассационное определение (24 ноября 2022 г.)

Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции отменил апелляционное определение от 17 мая 2022 г. и направил дело на новое рассмотрение в апелляционную инстанцию.

Повторное апелляционное определение (14 марта 2023 г.)

Краснодарский краевой суд отменил решение районного суда и удовлетворил исковые требования. Вынесено решение об обязании ответчиков снести четырёхэтажное здание в течение месяца с момента вступления решения в законную силу.

Повторное кассационное определение (17 августа 2023 г.)

Четвёртый кассационный суд отменил апелляционное определение от 14 марта 2023 г. и направил дело на новое рассмотрение.

Третье апелляционное определение (7 декабря 2023 г.)

Краснодарский краевой суд отменил решение районного суда и удовлетворил исковые требования. Вынесено решение об обязании Глумсковой З.А., Михеевой А.М. и Базылевой В.В. снести четырёхэтажное здание в течение месяца. В случае неисполнения истцу предоставлено право совершить эти действия за свой счёт с взысканием расходов. Взыскана солидарная неустойка в соответствии со ст. 308³ ГК РФ. Указано на необходимость внесения записей в ЕГРН о прекращении права собственности и аннулировании регистрации.

Кассационное определение (16 апреля 2024 г.)

Четвёртый кассационный суд оставил апелляционное определение от 7 декабря 2023 г. без изменения, кассационная жалоба Михеевой А.М. оставлена без удовлетворения.

Кассационное определение (22 августа 2024 г.)

Четвёртый кассационный суд оставил без удовлетворения позднейшую кассационную жалобу Базылевой В.В.

Обращение в ВС РФ

Базылева В.В. подала кассационную жалобу в ВС РФ с просьбой отменить апелляционное определение от 7 декабря 2023 г. и определение кассационного суда от 22 августа 2024 г., оставить в силе решение суда первой инстанции. Определением судьи ВС РФ Кротова М.В. от 12 марта 2025 г. жалоба с делом передана на рассмотрение в судебном заседании СКГД.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между публичным интересом администрации муниципального образования в соблюдении градостроительного законодательства и защите публичного порядка, с одной стороны, и частным интересом собственников недвижимого имущества в сохранении построенного объекта, с другой стороны.

Конфликт заключается в определении правовых последствий возведения объекта недвижимости без надлежащего разрешения на строительство, но при соответствии объекта всем градостроительным, строительным, пожарным и санитарным нормам и правилам, не создающего угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушающего права третьих лиц.

Центральный вопрос: является ли отсутствие разрешения на строительство самостоятельным основанием для сноса постройки, если постройка соответствует всем техническим требованиям, или необходимо оценивать соразмерность сноса допущенным нарушениям?

Категория проблемы

Материально-правовая — толкование и применение норм ст. 222 ГК РФ о самовольной постройке, определение условий и оснований для сноса либо признания права собственности на самовольную постройку.

Процессуально-правовая — нарушение требований к мотивировке судебных актов (ст. 195, 196, 198, 327, 329 ГПК РФ), недостаточное исследование доказательств, игнорирование выводов судебной экспертизы, неисполнимость судебного постановления.

Межотраслевая — взаимодействие гражданского права (право собственности, обязательства) и градостроительного права (разрешения, нормы и правила).

Причины передачи на коллегию

Дело передано на СКГД в связи с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, допущенными апелляционным судом и не исправленными кассационным судом, которые повлияли на исход дела и требуют единообразного толкования судебной практики по применению ст. 222 ГК РФ.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли отсутствие разрешения на строительство самостоятельным основанием для сноса самовольной постройки, если постройка соответствует всем градостроительным и строительным нормам и правилам, не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушает права третьих лиц?

2. Какие требования предъявляются к мотивировке судебного акта при отмене решения нижестоящего суда, если суд апелляционной инстанции приходит к противоположным выводам?

3. Обязан ли суд апелляционной инстанции обосновать своё несогласие с выводами судебной экспертизы и обсудить вопрос о проведении дополнительной или повторной экспертизы?

4. Может ли быть удовлетворено требование о сносе постройки, в которой проживают граждане, включая несовершеннолетних, без одновременного разрешения вопроса о выселении и привлечения прокурора?

5. Применим ли принцип пропорциональности (соразмерности) при определении последствий нарушения градостроительного законодательства, и является ли снос крайней мерой государственного вмешательства?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ занял позицию, что отсутствие разрешения на строительство само по себе не является основанием для сноса самовольной постройки, если она соответствует требованиям ст. 222 ГК РФ или может быть приведена в соответствие с установленными требованиями. Снос объекта самовольного строительства является крайней мерой государственного вмешательства, и устранение последствий нарушения должно быть соразмерно самому нарушению в соответствии с принципом пропорциональности. Апелляционное определение, отменившее решение первой инстанции без надлежащей мотивировки и игнорировавшее выводы судебной экспертизы, признано незаконным и необоснованным.

B. Развёрнутое обоснование

1. Требования к мотивировке судебных актов и законности судебного решения

Применённые нормы процессуального права: - ст. 2, 195, 196, 198 ГПК РФ — требования к постановлению законного и обоснованного решения; - ст. 327 ГПК РФ (абзац второй ч. 1) — распространение требований на суд апелляционной инстанции; - ст. 329 ГПК РФ (пп. 5 и 6 ч. 2) — требования к содержанию апелляционного определения; - ст. 138, 204–207 ГПК РФ — требования к резолютивной части решения; - ст. 86 ГПК РФ (ч. 3) — обязанность суда обосновать несогласие с выводами экспертов; - ст. 87 ГПК РФ — обсуждение вопроса о дополнительной или повторной экспертизе.

Постановление Пленума ВС РФ: - Постановление Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении» (пп. 2, 3, 11) — разъяснения о требованиях к законности, обоснованности, конкретности и исполнимости судебного решения.

Позиция СКГД:

Суду необходимо дать квалификацию отношениям сторон, определить применимый закон, установить все значимые обстоятельства, подтвердив их исследованными доказательствами, удовлетворяющими требованиям об относимости и допустимости, изложить обоснование выводов в мотивировочной части и сформулировать исполнимое решение в резолютивной части.

Конкретные нарушения в деле:

Апелляционное определение от 7 декабря 2023 г. не содержит: - ссылок на конкретные существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил; - указания на то, что конкретно создаёт угрозу жизни и здоровью граждан; - объяснения, почему возведённый объект не соответствует виду разрешённого использования земельного участка (несмотря на то, что по заключению экспертизы объект соответствует этому виду использования).

Суд апелляционной инстанции пришёл к выводам, противоположным выводам суда первой инстанции, но не мотивировал эти выводы, что делает решение незаконным и необоснованным.

2. Обязанность суда обосновать несогласие с выводами судебной экспертизы

Применённые нормы процессуального права: - ст. 86 ГПК РФ (ч. 3) — суд обязан обосновать своё несогласие с выводами экспертов в мотивировочной части; - ст. 87 ГПК РФ — обсуждение вопроса о проведении дополнительной или повторной экспертизы.

Позиция СКГД:

По делу проведена судебная строительно-техническая экспертиза, заключение которой признано судом апелляционной инстанции относимым, допустимым и достоверным доказательством и положено в основу судебного акта. Однако выводы экспертизы не приняты во внимание при постановлении решения.

Эксперт пришёл к выводу, что возведённый объект соответствует параметрам застройки, указанным в разрешениях на строительство от 12 декабря 2005 г., требованиям градостроительных, строительных норм и правил, требованиям пожарных и санитарных норм и правил, не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан.

Доказательств, опровергающих выводы эксперта, в материалах дела не имеется, стороны их не представляли, суд не добывал. При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции обязан был обосновать своё несогласие и обсудить вопрос о дополнительной или повторной экспертизе, чего не произошло.

3. Неисполнимость судебного постановления

Применённые нормы процессуального права: - ст. 194 ГПК РФ (ч. 1) — судебное решение должно быть конкретным и исполнимым.

Позиция СКГД:

В резолютивной части апелляционного определения от 7 декабря 2023 г. суд возложил на Глумскову З.А. обязанность снести объект недвижимости. Однако Глумскова З.А. скончалась 7 декабря 2022 г., что делает судебное постановление неисполнимым. Это является существенным нарушением процессуального законодательства.

4. Толкование и применение ст. 222 ГК РФ о самовольной постройке

Применённые нормы материального права: - ст. 222 ГК РФ (пп. 1, 2, 3) — определение самовольной постройки, последствия её возведения, условия признания права собственности.

Позиция СКГД:

В соответствии с п. 1 ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые: - на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или - на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, либо - возведённые без получения необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Критическое уточнение: указанные требования (разрешённое использование, согласования, разрешения, нормы и правила) должны быть установлены на дату начала возведения и являться действующими на дату выявления самовольной постройки.

В соответствии с п. 2 ст. 222 ГК РФ самовольная постройка подлежит сносу или приведению в соответствие с установленными требованиями.

Ключевой вывод: По смыслу указанных норм отсутствие разрешения на строительство само по себе не является основанием для сноса, если самовольная постройка соответствует требованиям, указанным в п. 3 ст. 222 ГК РФ, или может быть приведена в соответствие с требованиями, указанными в п. 2 этой же статьи.

5. Условия признания права собственности на самовольную постройку

Применённые нормы материального права: - ст. 222 ГК РФ (п. 3) — условия признания права собственности на самовольную постройку.

Позиция СКГД:

Право собственности на самовольную постройку может быть признано судом при одновременном соблюдении следующих условий: - лицо, осуществившее постройку, имеет права на земельный участок, допускающие строительство на нём данного объекта; - на день обращения в суд постройка соответствует установленным требованиям; - сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан.

По настоящему делу вопрос о возможности устранения допущенных нарушений судом апелляционной инстанции на обсуждение сторон не выносился и не был разрешён.

6. Принцип пропорциональности (соразмерности) при определении последствий нарушения

Применённые принципы: - принцип пропорциональности (соразмерности); - принцип баланса интересов; - принцип добросовестности.

Позиция СКГД:

Исходя из принципа пропорциональности, снос объекта самовольного строительства является крайней мерой государственного вмешательства в отношения, связанные с возведением (созданием) объектов недвижимого имущества. Устранение последствий допущенного нарушения должно быть соразмерно самому нарушению, не должно создавать дисбаланса между публичным и частным интересом, приводящего к нарушению устойчивости хозяйственного оборота и причинению несоразмерных убытков.

По общему правилу наличие допущенного при возведении (создании) постройки нарушения градостроительных и строительных норм и правил является основанием для признания постройки самовольной. Однако при определении последствий такого нарушения суду следует оценить его существенность.

С учётом конкретных обстоятельств дела допущенное при возведении (создании) постройки незначительное нарушение градостроительных и строительных норм и правил, не создающее угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушающее права и интересы третьих лиц, может быть признано судом несущественным и не препятствующим возможности сохранения постройки.

По заключению судебной экспертизы спорный объект соответствует всем градостроительным и строительным нормам и правилам, в том числе виду разрешённого использования земельного участка, а также соответствует разрешению на строительство. При таких обстоятельствах использование возведённого объекта не по назначению не является основанием для признания постройки самовольной.

7. Вопрос о выселении граждан, проживающих в спорной постройке

Применённые нормы процессуального права: - ч. 4 ст. 22 ГПК РФ — подведомственность споров о выселении судам общей юрисдикции; - ч. 3 ст. 45 ГПК РФ — обязанность привлечения прокурора при рассмотрении требований о выселении.

Позиция СКГД:

Если в спорной постройке проживают граждане, имеющие право пользования жилым помещением, требование о сносе может быть удовлетворено только с одновременным разрешением вопроса о выселении таких лиц. В указанном случае спор подлежит рассмотрению и разрешению в суде общей юрисдикции. При этом суд привлекает к участию в деле прокурора для дачи заключения по требованию о выселении.

По настоящему делу ответчики ссылались на то, что в спорном строении зарегистрированы и проживают граждане, в том числе несовершеннолетние дети. Вопрос о сносе мог быть удовлетворён только с одновременным разрешением вопроса о выселении лиц, проживающих в доме, с обязательным привлечением к участию в деле прокурора. Однако данные доводы стороны судом апелляционной инстанции проверены не были и оценки не получили.

8. Существенность допущенных нарушений

Применённые нормы процессуального права: - ст. 390.4 ГПК РФ — основания для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке.

Позиция СКГД:

В соответствии со ст. 390.4 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов.

Допущенные нарушения: - нарушение требований к мотивировке судебного акта (ст. 195, 196, 198, 327, 329 ГПК РФ); - игнорирование выводов судебной экспертизы без надлежащего обоснования (ст. 86 ГПК РФ); - неисполнимость судебного постановления (ст. 194 ГПК РФ); - неразрешение вопроса о выселении граждан, проживающих в постройке (ч. 4 ст. 22, ч. 3 ст. 45 ГПК РФ); - игнорирование принципа пропорциональности при определении последствий нарушения; - неправильное применение ст. 222 ГК РФ.

Эти нарушения являются существенными и непреодолимыми, не исправленными кассационным судом, и могут быть исправлены только посредством отмены судебных постановлений.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки апелляционного суда (определение от 7 декабря 2023 г.)

1. Нарушение требований к мотивировке судебного акта (ст. 195, 196, 198, 327, 329 ГПК РФ) - Суд отменил решение первой инстанции, пришёл к противоположным выводам, но не мотивировал эти выводы. - Не указал, какие конкретные существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил допущены при возведении объекта. - Не объяснил, что конкретно создаёт угрозу жизни и здоровью граждан и нарушает права третьих лиц. - Не обосновал, почему возведённый объект не соответствует виду разрешённого использования земельного участка.

2. Игнорирование выводов судебной экспертизы без надлежащего обоснования (ст. 86 ГПК РФ) - Суд признал заключение экспертизы относимым, допустимым и достоверным доказательством. - Положил заключение в основу судебного акта. - Однако выводы экспертизы не приняты во внимание при постановлении решения. - Суд не обосновал своё несогласие с выводами экспертов в мотивировочной части. - Суд не обсудил вопрос о проведении дополнительной или повторной экспертизы (ст. 87 ГПК РФ).

3. Неисполнимость судебного постановления (ст. 194 ГПК РФ) - В резолютивной части возложена обязанность на Глумскову З.А., которая скончалась 7 декабря 2022 г. - Судебное постановление не может быть исполнено в отношении умершего лица.

4. Неразрешение вопроса о выселении граждан (ч. 4 ст. 22, ч. 3 ст. 45 ГПК РФ) - Ответчики ссылались на проживание в строении граждан, включая несовершеннолетних детей. - Суд не разрешил вопрос о выселении этих лиц. - Суд не привлёк прокурора для дачи заключения по требованию о выселении.

5. Игнорирование принципа пропорциональности - Суд не обсудил вопрос о соразмерности сноса строения допущенным при его строительстве нарушениям. - Суд не оценил существенность нарушений. - Суд не рассмотрел возможность приведения постройки в соответствие с установленными требованиями (п. 2 ст. 222 ГК РФ).

6. Неправильное применение ст. 222 ГК РФ - Суд исходил из того, что отсутствие разрешения на строительство само по себе является основанием для сноса. - Суд не учёл, что по смыслу ст. 222 ГК РФ отсутствие разрешения не является основанием для сноса, если постройка соответствует требованиям п. 3 ст. 222 ГК РФ или может быть приведена в соответствие с требованиями п. 2 этой же статьи.

Ошибки кассационного суда (определение от 22 августа 2024 г.)

1. Неисправление ошибок апелляционного суда - Кассационный суд оставил апелляционное определение без изменения. - Кассационный суд