ВС РФ: снос самовольной постройки требует доказательства существенных нарушений, а не только отсутствия разрешения

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 18-КГ25-87-К4

Дата: 27 мая 2025 г.

Состав СКГД: Председательствующий Асташов С.В., судьи Киселёв А.П. (докладчик) и Петрушкин В.А.

Стороны: - Истец (первоначальный): Администрация муниципального образования город-курорт Анапа (орган публичной власти) - Ответчик (первоначальный): Бачурина Ольга Николаевна (гражданин) - Встречный истец: Бачурина Ольга Николаевна - Встречный ответчик: Администрация муниципального образования город-курорт Анапа - Представители Бачуриной О.Н. в ВС РФ: Суховеркова М.А., Яновская В.В., Рахматуллин Д.Т.

Категория спора: Жилищно-строительный спор, связанный с признанием постройки самовольной и требованием её сноса; защита права собственности на недвижимое имущество.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований и возражения

Исковые требования администрации: Администрация обратилась с иском о признании двух четырёхэтажных зданий (с кадастровыми номерами, указанными в деле) самовольными постройками и возложении на Бачурину О.Н. обязанности по их сносу в течение шести месяцев. Основание: объекты возведены на земельном участке (кадастровый номер, площадь 607 кв.м, категория — земли населённых пунктов, вид разрешённого использования — для индивидуального жилищного строительства и гостиничного обслуживания) без разрешительной документации на строительство, с нарушением градостроительных регламентов, отступов от границ смежных участков и красной линии.

Встречные исковые требования Бачуриной О.Н.: Требовала сохранения строений в реконструированном состоянии и признания права собственности. Возражала, что: (1) на спорные объекты зарегистрировано право собственности; (2) в 2013 году произведена реконструкция путём надстройки без изменения наружных параметров; (3) строения не противоречат функциональному зонированию генерального плана; (4) нарушения в части благоустройства, парковки, озеленения устранимы; (5) строения не создают угрозы жизни и здоровью; (6) нарушения пожарной безопасности устранены.

Решение суда первой инстанции

Решение Анапского городского суда от 11 марта 2022 г. (оставлено без изменения апелляционным определением Краснодарского краевого суда от 10 ноября 2022 г.): - Первоначальные исковые требования администрации частично удовлетворены - Встречный иск отклонен

Решение Анапского городского суда от 22 декабря 2023 г. (после кассационной отмены и нового рассмотрения): - Два четырёхэтажных здания признаны самовольными постройками - На Бачурину О.Н. возложена обязанность снести объекты в течение шести месяцев после вступления решения в законную силу - При неисполнении — неустойка 1 000 руб. за каждый день просрочки - Встречный иск отклонен

Апелляционное рассмотрение

Апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 23 мая 2024 г.: Решение суда первой инстанции от 22 декабря 2023 г. оставлено без изменения.

Кассационное рассмотрение

Определение Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 22 октября 2024 г.: Судебные постановления оставлены без изменения.

Обращение в ВС РФ

Кассационная жалоба Бачуриной О.Н.: Поставлена задача об отмене судебных постановлений как незаконных.

Определение судьи ВС РФ Кротова М.В. от 21 апреля 2025 г.: Кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКГД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между интересом органа публичной власти (администрации) в обеспечении соблюдения градостроительного законодательства и интересом собственника земельного участка в сохранении возведённых на нём строений, на которые зарегистрировано право собственности. Конфликт касается толкования оснований для признания постройки самовольной и необходимости её сноса.

Ключевой вопрос: Является ли отсутствие разрешения на строительство и наличие нарушений градостроительных норм (в частности, минимальных отступов от границ участка, процента застройки) достаточным основанием для обязательного сноса постройки, если экспертиза установила, что нарушения несущественны, устранимы, не создают угрозы жизни и здоровью, не нарушают права третьих лиц?

Категория проблемы

Материально-правовая — толкование и применение норм Гражданского кодекса РФ (ст. 222, 260, 263) о самовольной постройке и условиях её сноса; применение Земельного кодекса РФ (ст. 40); соотношение между формальным нарушением (отсутствие разрешения) и существенностью нарушений.

Процессуально-правовая — оценка судом выводов судебной экспертизы и их соотношение с правовыми выводами суда; обязанность суда апелляционной инстанции повторно рассмотреть дело по существу.

Причины передачи на коллегию

Дело передано на коллегию в связи с существенными нарушениями норм материального права при применении положений о самовольной постройке, а также нарушением норм процессуального права при оценке судебной экспертизы и рассмотрении дела в апелляционной инстанции.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли отсутствие разрешения на строительство самостоятельным и достаточным основанием для признания постройки самовольной и её сноса, независимо от наличия или отсутствия существенных нарушений градостроительных норм, угрозы жизни и здоровью, нарушения прав третьих лиц?

2. Какие обстоятельства должны быть установлены судом при рассмотрении спора о самовольной постройке для принятия решения о необходимости её сноса?

3. Может ли суд признать нарушения градостроительных и строительных норм несущественными и не препятствующими сохранению постройки, если они не создают угрозы жизни и здоровью и не нарушают права третьих лиц?

4. Надлежащим ли образом суд апелляционной инстанции выполнил свою функцию по повторному рассмотрению дела по существу, если он не переоценил фактические обстоятельства и юридическую квалификацию в свете выводов судебной экспертизы?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ занял позицию, что необходимость сноса самовольной постройки обусловливается не только отсутствием разрешения на строительство, но и наличием существенных нарушений градостроительных и строительных норм, создающих угрозу жизни и здоровью граждан или нарушающих права и охраняемые интересы третьих лиц. Незначительные нарушения, не создающие таких последствий, могут быть признаны судом несущественными и не препятствующими сохранению постройки. Суды нижестоящих инстанций ошибочно сосредоточились исключительно на формальном критерии (отсутствие разрешения), игнорируя выводы судебной экспертизы об отсутствии существенных нарушений и угроз.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база: право собственника на строительство и условия его осуществления

Статья 40 (подпункт 2 пункта 1) Земельного кодекса РФ: Собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешённым использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Статья 263 (пункт 1) ГК РФ: Собственник земельного участка может возводить на нём здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своём участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (пункт 2 статьи 260 ГК РФ).

Статья 222 (абзац первый пункта 1) ГК РФ — определение самовольной постройки: Самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные: - на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или - на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, либо - возведённые или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил,

при условии, что разрешённое использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки.

Статья 222 (абзац четвёртый пункта 2) ГК РФ — последствия признания постройки самовольной: Самовольная постройка подлежит сносу или приведению в соответствие с параметрами, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам постройки, предусмотренными законом, осуществившим её лицом либо за его счёт (или иными указанными в статье лицами).

Вывод СКГД: Закон предусматривает две альтернативы — либо снос, либо приведение в соответствие. Это означает, что если постройка может быть приведена в соответствие с установленными требованиями, снос не является обязательным.

2. Постановления Пленума ВС РФ о критериях признания постройки самовольной

Постановление Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (пункт 26):

При рассмотрении споров, связанных с самовольной постройкой, суд должен установить: 1. Допущены ли при её возведении существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил 2. Создаёт ли такая постройка угрозу жизни и здоровью граждан

Для этого суд при отсутствии необходимых заключений компетентных органов или при наличии сомнения в их достоверности вправе назначить экспертизу по правилам процессуального законодательства.

Критически важный вывод: Отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку.

Постановление Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке» (пункты 25 и 29):

Пункт 25: Необходимость сноса самовольной постройки обусловливается не только несоблюдением требований о получении разрешения на строительство, но и обстоятельствами, которые могли бы препятствовать использованию такой постройки вследствие её несоответствия требованиям безопасности и возможности нарушения прав третьих лиц.

Пункт 29: По общему правилу, наличие допущенного при возведении (создании) постройки нарушения градостроительных и строительных норм и правил является основанием для признания постройки самовольной. Однако с учётом конкретных обстоятельств дела допущенное при возведении (создании) постройки незначительное нарушение градостроительных и строительных норм и правил (например, в части минимальных отступов от границ земельных участков или максимального процента застройки в границах земельного участка), не создающее угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушающее права и интересы третьих лиц, может быть признано судом несущественным и не препятствующим возможности сохранения постройки.

Вывод СКГД: Постановление Пленума № 44 прямо предусматривает возможность признания нарушений несущественными при наличии трёх условий: (1) незначительность нарушения; (2) отсутствие угрозы жизни и здоровью; (3) отсутствие нарушения прав третьих лиц.

3. Применение норм к фактическим обстоятельствам дела

Установленные судом факты: - Бачурина О.Н. является собственником земельного участка (кадастровый номер, площадь 607 кв.м, категория — земли населённых пунктов, вид разрешённого использования — для индивидуального жилищного строительства и гостиничного обслуживания) - Право собственности зарегистрировано 25 марта 2008 г. - На участке расположены два четырёхэтажных здания (кадастровые номера указаны в деле) - Одно здание: регистрация права 24 декабря 2010 г., площадь 451,7 кв.м, год завершения строительства 2010 - Второе здание: регистрация права 11 апреля 2013 г., площадь 223 кв.м, год постройки 2013 - В 2013 году произведена реконструкция путём надстройки без изменения наружных параметров застройки - Разрешение на строительство отсутствует

Заключение судебной строительно-технической экспертизы (от 8 октября 2021 г., ООО «Строительно-техническая экспертиза и аудит»):

Объекты соответствуют нормам Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» в части: - механической безопасности - безопасности при опасных природных процессах и явлениях - безопасных для здоровья человека условиях проживания и пребывания - безопасности для пользователей - энергетической эффективности - безопасного воздействия на окружающую среду

Выявленные нарушения: - Несоблюдение противопожарных разрывов до соседних зданий - Превышение минимально допустимого отступа от границ земельного участка (здания А справа и с тыла; здания Б справа и с фасада) - Недостаток площади земельного участка для эксплуатации объектов гостиничного обслуживания

Оценка эксперта: Выявленные нарушения являются с технической точки зрения несущественными и устранимыми путём: - расчёта противопожарного риска и его исполнения - выполнения конструктивных и технических противопожарных мероприятий - аренды дополнительной площади земельного участка - согласия смежных землепользователей (нотариально заверенного) на отклонение от нормы отступа

Соответствие генеральному плану и правилам землепользования: Эксперт указал, что спорные здания не подлежат соотнесению с требованиями Генерального плана и Правил землепользования и застройки, так как градостроительный регламент установлен после регистрации прав собственности на исследуемые объекты (регламент утверждён в 2013 г., а права зарегистрированы в 2010 и 2013 гг.).

Объекты не противоречат функциональному зонированию, предусмотренному Генеральным планом, относясь к основному виду разрешённого использования земельного участка.

Требования градостроительного регламента в части: - размещения в зоне, подверженной затоплению — соблюдены - границы жилой застройки (500 м) — соблюдены - размещения в водоохранной зоне Чёрного моря — соблюдены - подзон ПАТ — соблюдены - II зоны горно-санитарной охраны курорта — соблюдены

Несоответствие в части отступов: Эксперт указал, что несоответствия в части превышения минимально допустимого отступа от границ земельного участка не требуют устранения, так как предельными отступами считаются фактические параметры, подтверждённые техническим паспортом 2013 года, указывающие местоположение зданий до введения в действие правил землепользования и застройки, с учётом того, что реконструкция выполнена в части надстройки без изменения наружных параметров.

Несоответствие в части площади участка: Может быть устранено за счёт аренды дополнительного земельного участка для парковки, озеленения, благоустройства.

Угроза жизни и здоровью: Объекты не создают угрозу жизни и здоровью людей, не нарушают права и охраняемые интересы других лиц при эксплуатации как зданий «гостевых домов» (при устранении нарушений противопожарных норм).

Согласие смежного землепользователя: Имеется нотариальное согласие Кудряшова Н.В. от 25 августа 2021 г. на реконструкцию и возведение двух четырёхэтажных строений с отступом в 1 м от межи.

Пожарная безопасность: Бачурина О.Н. указала, что выявленные экспертом нарушения в области пожарной безопасности устранены.

4. Ошибки судов нижестоящих инстанций

Позиция суда первой инстанции: Суд указал, что вопрос существенности допущенных при возведении самовольной постройки градостроительных норм и правил и о том, нарушены ли возведённым строением права и охраняемые интересы других лиц, носит правовой характер, а следовательно, не относится к компетенции эксперта.

Суд посчитал достаточными основания для признания строений самовольными постройками, исходя из отсутствия разрешения на строительство, и пришёл к выводу о наличии оснований для частичного удовлетворения первоначальных исковых требований.

Оценка СКГД: Суд первой инстанции, не поставив под сомнение выводы судебной экспертизы об отсутствии каких-либо существенных нарушений, вопреки приведённым выше положениям закона и разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации сослался только лишь на отсутствие разрешения на строительство данных объектов.

Это является существенным нарушением норм материального права, так как: 1. Суд проигнорировал критерии, установленные в ст. 222 ГК РФ и постановлениях Пленума ВС РФ 2. Суд не учёл выводы экспертизы об отсутствии существенных нарушений, угрозы жизни и здоровью, нарушения прав третьих лиц 3. Суд применил формальный критерий (отсутствие разрешения) вместо материального (существенность нарушений и их последствия)

Позиция апелляционного и кассационного судов: Допущенные судом первой инстанции нарушения норм права не исправлены судами апелляционной и кассационной инстанций.

Нарушение процессуального права: Согласно части 1 статьи 327 ГПК РФ, суд апелляционной инстанции повторно рассматривает дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции. Повторное рассмотрение предполагает проверку и оценку фактических обстоятельств дела и их юридическую квалификацию (пункт 37 постановления Пленума ВС РФ от 22 июня 2021 г. № 16 «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции»).

Суд апелляционной инстанции не выполнил эту функцию надлежащим образом, оставив решение без изменения без переоценки фактических обстоятельств в свете выводов экспертизы.

5. Принципы, лежащие в основе позиции ВС РФ

Принцип добросовестности и разумности: Применение закона о самовольной постройке должно быть разумным и добросовестным, учитывающим конкретные обстоятельства дела, а не формальным применением критерия отсутствия разрешения.

Принцип соразмерности: Снос постройки — крайняя мера, которая должна применяться только при наличии существенных нарушений, создающих реальную угрозу. Если нарушения несущественны и устранимы, следует предпочесть приведение в соответствие.

Принцип защиты прав собственника: Собственник земельного участка, надлежащим образом зарегистрировавший право собственности на возведённые объекты, имеет право на защиту своего имущества, если постройка не создаёт существенной угрозы.

Принцип баланса интересов: Интерес публичной власти в соблюдении градостроительного законодательства должен быть сбалансирован с интересом собственника в сохранении имущества, особенно если нарушения устранимы.

Принцип разумных сроков судопроизводства (статья 6 ГПК РФ): СКГД указала на необходимость соблюдения разумных сроков судопроизводства как на основание для направления дела на новое рассмотрение в апелляционную инстанцию (а не в суд первой инстанции).

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Существенные нарушения норм материального права

1. Неправильное применение статьи 222 ГК РФ

Ошибка: Суды признали постройку самовольной исключительно на основании отсутствия разрешения на строительство, не установив наличие существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил, создающих угрозу жизни и здоровью или нарушающих права третьих лиц.

Почему это существенно: Статья 222 ГК РФ предусматривает, что самовольной постройкой является строение, возведённое с нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Закон не говорит о том, что любое нарушение (включая отсутствие разрешения) автоматически влечёт снос. Более того, абзац четвёртый пункта 2 статьи 222 предусматривает альтернативу — приведение в соответствие с установленными требованиями.

Нарушение в смысле ст. 390 ГПК РФ: Это существенное нарушение норм материального права, которое повлияло на исход дела (решение о сносе вместо приведения в соответствие).

2. Игнорирование выводов судебной экспертизы

Ошибка: Суд первой инстанции не поставил под сомнение выводы экспертизы об отсутствии существенных нарушений, но при этом не применил эти выводы при квалификации постройки как самовольной.

Почему это существенно: Экспертиза установила, что: - Нарушения несущественны и устранимы - Постройка не создаёт угрозы жизни и здоровью - Постройка не нарушает права третьих лиц (имеется согласие смежного землепользователя) - Пожарные нарушения устранены

Суд не мог игнорировать эти выводы при применении критериев, установленных постановлением Пленума ВС РФ № 10/22 (пункт 26) и постановлением Пленума ВС РФ № 44 (пункты 25, 29).

Нарушение в смысле ст. 390 ГПК РФ: Существенное нарушение норм материального права, связанное с неправильным применением постановлений Пленума ВС РФ.

3. Неправильное применение постановлений Пленума ВС РФ

Ошибка: Суды не применили положения постановления Пленума ВС РФ № 10/22 (пункт 26) о том, что отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку, и положения постановления Пленума ВС РФ № 44 (пункт 29) о возможности признания незначительных нарушений