ВС отменил снос гостиницы в Анапе: суды игнорировали возможность узаконения самовольной постройки

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 18-КГ25-57-К4

Дата: 22 апреля 2025 г.

Состав СКГД: Председательствующий Асташов С.В., судьи Горшков В.В., Петрушкин В.А.

Стороны: - Истец: Администрация муниципального образования города-курорта Анапа (орган публичной власти) - Ответчик: Кузнецов Александр Иванович (гражданин, собственник земельного участка и объекта недвижимости) - Встречный истец: Кузнецов А.И. - Встречный ответчик: Администрация муниципального образования города-курорта Анапа

Категория спора: Жилищно-строительный спор, связанный с признанием объекта самовольной постройкой и требованием его сноса; защита прав собственника недвижимого имущества.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца: Администрация города-курорта Анапа обратилась в суд с требованием признать капитальный объект строительства (двухэтажное здание гостиничного типа), возведённый на земельном участке, принадлежащем Кузнецову А.И., самовольной постройкой и возложить на ответчика обязанность его снести. Основания: объект не соответствует градостроительным, строительным нормам и правилам, требованиям пожарной безопасности, создаёт угрозу жизни и здоровью граждан, возведён с нарушением целевого назначения земельного участка (категория земель населённых пунктов с видом разрешённого использования «для индивидуального жилищного строительства»).

Возражения ответчика: Кузнецов А.И. подал встречный иск о сохранении объекта, указав, что объект недвижимости отвечает требованиям действующих строительных норм и правил, не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан, им предпринимались меры к узакониванию постройки.

Решение первой инстанции (19 января 2023 г., Анапский городский суд): Исковые требования администрации удовлетворены — объект признан самовольной постройкой, на ответчика возложена обязанность его снести. Встречный иск отклонён. Суд исходил из того, что разрешение на строительство не получалось, объект возведён без необходимых согласований и разрешений, с нарушением целевого назначения земельного участка, в отсутствие надлежащих доказательств безопасности объекта.

Апелляционное определение (20 июня 2023 г., затем 5 марта 2024 г., Краснодарский краевой суд): Первоначально (20 июня 2023 г.) апелляционная коллегия отменила решение суда первой инстанции в части удовлетворения исковых требований администрации о признании объекта самовольной постройкой и возложении обязанности по его сносу, взыскании неустойки, приняв новое решение об отказе в удовлетворении иска. Остальная часть решения оставлена без изменения.

При новом рассмотрении (5 марта 2024 г.) апелляционная коллегия оставила решение суда первой инстанции без изменения (т.е. вернулась к удовлетворению требований администрации).

Определение кассационного суда (30 ноября 2023 г., затем 13 августа 2024 г., Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции): Первоначально (30 ноября 2023 г.) кассационный суд отменил апелляционное определение от 20 июня 2023 г. и направил дело на новое рассмотрение в апелляционную инстанцию, указав на противоречия в выводах эксперта и неустановленность параметров единого объекта недвижимости.

При повторном рассмотрении (13 августа 2024 г.) кассационный суд оставил решение суда первой инстанции и апелляционное определение от 5 марта 2024 г. без изменения.

Обращение в ВС РФ: Кузнецов А.И. подал кассационную жалобу на все три судебных акта, требуя их отмены. Определением судьи ВС РФ Кротова М.В. от 11 марта 2025 г. кассационная жалоба с делом переданы в судебное заседание СКГД.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта: Спор возник между публичным интересом (защита безопасности и соблюдение градостроительного законодательства) и частным интересом собственника земельного участка (сохранение возведённого объекта недвижимости). Конфликт заключается в том, должна ли быть применена крайняя мера — снос объекта — при наличии противоречивых выводов эксперта о безопасности объекта, отсутствии разрешительной документации и нарушении целевого назначения земельного участка, но при одновременном соответствии объекта действующим строительным, санитарным, противопожарным и иным нормам.

Категория проблемы: Материально-правовая (применение норм ст. 222 ГК РФ о самовольной постройке, принципа пропорциональности государственного вмешательства) и процессуально-правовая (надлежащее установление судом юридически значимых обстоятельств, оценка доказательств, распределение бремени доказывания, активная роль суда в выяснении обстоятельств).

Почему дело передано на коллегию: Дело содержит существенные нарушения норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход дела, которые не были исправлены ни апелляционной, ни кассационной инстанциями. Требуется выработка единообразной судебной практики по применению норм о самовольной постройке в соответствии с принципом пропорциональности и разъяснениями Пленума ВС РФ.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли объект капитального строительства, возведённый без разрешительной документации и с нарушением целевого назначения земельного участка, но соответствующий действующим строительным, санитарным, противопожарным и иным нормам и не создающий угрозу жизни и здоровью граждан, самовольной постройкой, подлежащей обязательному сносу?

2. Должен ли суд при разрешении спора о самовольной постройке применять принцип пропорциональности и рассматривать возможность введения объекта в гражданский оборот в соответствии с п. 3 ст. 222 ГК РФ, или отсутствие разрешительной документации само по себе является достаточным основанием для сноса?

3. Обязан ли суд активно устанавливать все юридически значимые обстоятельства, включая возможность изменения вида разрешённого использования земельного участка, соответствие объекта требованиям безопасности, возможность его частичного сохранения, или может ограничиться констатацией формальных нарушений?

4. Как должен суд оценивать заключение судебной экспертизы, содержащее противоречивые выводы о единстве объекта недвижимости, и какие меры должны быть предприняты для устранения этих противоречий?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ занял позицию, что снос самовольной постройки является крайней мерой государственного вмешательства, которая должна быть соразмерна самому нарушению и не должна создавать дисбаланса между публичным и частным интересом. Отсутствие разрешительной документации само по себе не является доказательством небезопасности объекта и не может служить единственным основанием для сноса. Суд обязан активно устанавливать все юридически значимые обстоятельства, включая возможность введения объекта в гражданский оборот в соответствии с условиями п. 3 ст. 222 ГК РФ, и применять принцип пропорциональности.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативное определение самовольной постройки и условия её признания

СКГД указала, что согласно п. 1 ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные: - на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта; - либо возведённые без получения необходимых согласований, разрешений; - либо с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Критическое условие: указанные требования должны быть установлены на дату начала возведения и являться действующими на дату выявления самовольной постройки.

Исключение из определения самовольной постройки (п. 1 ст. 222 ГК РФ): здание не является самовольной постройкой, если возведено с нарушением установленных ограничений использования земельного участка, но собственник не знал и не мог знать о действии указанных ограничений.

2. Условия признания права собственности на самовольную постройку

Согласно п. 3 ст. 222 ГК РФ, право собственности на самовольную постройку может быть признано судом при одновременном соблюдении трёх условий:

1. Наличие прав на земельный участок: лицо, осуществившее постройку, имеет права, допускающие строительство на нём данного объекта;

2. Соответствие требованиям: на день обращения в суд постройка соответствует установленным требованиям;

3. Отсутствие вреда: сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан.

3. Принцип пропорциональности как основа разрешения споров о самовольных постройках

СКГД ссылается на п. 25 Постановления Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке», в котором разъяснено:

«Исходя из принципа пропорциональности снос объекта самовольного строительства является крайней мерой государственного вмешательства в отношения, связанные с возведением (созданием) объектов недвижимого имущества, а устранение последствий допущенного нарушения должно быть соразмерно самому нарушению, не должно создавать дисбаланса между публичным и частным интересом, приводящего к нарушению устойчивости хозяйственного оборота и причинению несоразмерных убытков».

Следствие из принципа пропорциональности: необходимость сноса обусловливается не только несоблюдением требований о получении разрешения на строительство, но и обстоятельствами, которые препятствуют использованию постройки вследствие её несоответствия требованиям безопасности и возможности нарушения прав третьих лиц.

4. Активная роль суда в установлении юридически значимых обстоятельств

СКГД подчеркнула, что согласно ст. 2, 195, 196 ГПК РФ и разъяснениям п. 2 и 3 Постановления Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении», суду необходимо:

• дать квалификацию отношениям сторон спора;
• определить закон, регулирующий эти правоотношения;
• установить все значимые обстоятельства;
• изложить обоснование выводов в мотивировочной части;
• сформулировать исполнимое решение в резолютивной части.

Применительно к делу: суд должен был установить, не нарушает ли сохранение самовольной постройки права и охраняемые законом интересы других лиц, в частности, права смежных землепользователей, правила землепользования и застройки и т.д., чего сделано не было.

5. Недопустимость формального подхода к оценке доказательств

СКГД указала, что суды ошибочно исходили из того, что отсутствие разрешительной документации само по себе является доказательством небезопасности возведённого строения. Коллегия отметила:

«В противном случае законодателем не была бы предусмотрена возможность ввода в гражданский оборот самовольной постройки, возведённой без разрешительной документации».

Процессуальный аспект: согласно ст. 67 и ч. 3 ст. 86 ГПК РФ, заключение эксперта, равно как и другие доказательства, не являются исключительными средствами доказывания и должны оцениваться в совокупности со всеми имеющимися в деле доказательствами.

Ошибка судов: указав, что выводы эксперта о безопасности спорного объекта имеют предположительный характер и не подтверждены надлежащим образом, суды в нарушение ст. 87 ГПК РФ не поставили перед сторонами вопрос о предоставлении дополнительных доказательств и не предприняли сами мер к установлению значимых обстоятельств.

6. Необходимость оценки возможности изменения вида разрешённого использования земельного участка

СКГД отметила, что заключение эксперта содержало вывод о несоответствии вида разрешённого использования земельного участка фактическому использованию. Однако:

• земельный участок расположен в зоне объектов санаторно-курортного назначения (Р-К);
• одним из видов разрешённого использования объектов капитального строительства в этой зоне является гостиничное обслуживание;
• земельный участок принадлежит Кузнецову А.И. на праве собственности.

Вывод СКГД: для устранения выявленного нарушения собственнику земельного участка возможно обратиться в органы Росреестра для изменения вида разрешённого использования земельного участка с «для индивидуального жилищного строительства» на «гостиничное обслуживание», что оценки со стороны суда не получило.

7. Обязанность суда рассмотреть возможность частичного сохранения объекта

СКГД указала, что суд апелляционной инстанции не проверил возможность использования Кузнецовым А.И. объекта согласно целевому назначению земельного участка и возможность его частичного сохранения для приведения в такое соответствие.

8. Разрешение противоречий в выводах судебной экспертизы

СКГД отметила, что в заключении судебной экспертизы содержится вывод о том, что двухэтажное нежилое здание и индивидуальный жилой дом составляют единый объект недвижимости, однако в едином государственном реестре недвижимости они зарегистрированы как два отдельных объекта с разными кадастровыми номерами.

Указание кассационного суда (30 ноября 2023 г.): суд должен установить параметры единого объекта капитального строительства (его характеристики, общую площадь, назначение и т.д.) и разрешить вопрос о его судьбе как единого объекта с новыми характеристиками.

Ошибка апелляционного суда при новом рассмотрении: суд не определил параметры и назначение единого объекта капитального строительства, не оценил соответствие его целевому назначению земельного участка, не оценил возможность использования его целиком или в части в качестве жилого дома, не оценил отсутствие или наличие опасности для жизни и здоровья третьих лиц (что возможно путём назначения соответствующей экспертизы).

9. Применение п. 30 Постановления Пленума ВС РФ № 44

СКГД ссылается на п. 30 Постановления Пленума ВС РФ № 44, в котором разъяснено, что независимо от того, заявлено ли истцом требование о сносе самовольной постройки либо о сносе или приведении её в соответствие с установленными требованиями, суд с учётом положений п. 3 ст. 222 ГК РФ выносит на обсуждение:

• вопрос об устранимости допущенных при возведении нарушений градостроительных и строительных норм и правил;
• в отношении самовольной постройки, возведённой с нарушением разрешённого использования земельного участка, — о возможности приведения её в соответствие с таким разрешённым использованием (ч. 2 ст. 56 ГПК РФ, ч. 2 ст. 65 АПК РФ).

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки суда первой инстанции (Анапский городской суд, 19 января 2023 г.)

1. Нарушение требований о законности и обоснованности судебного акта (ст. 195, 196 ГПК РФ): - Суд не установил все юридически значимые обстоятельства, необходимые для правильного разрешения спора; - Суд не рассмотрел возможность введения самовольной постройки в гражданский оборот в соответствии с п. 3 ст. 222 ГК РФ; - Суд не применил принцип пропорциональности при разрешении вопроса о сносе объекта.

2. Формальный подход к оценке доказательств (ст. 67, 86, 87 ГПК РФ): - Суд указал, что выводы эксперта о безопасности объекта имеют предположительный характер, но не предложил сторонам представить дополнительные доказательства; - Суд не предпринял сам мер к установлению значимых обстоятельств; - Суд исходил из того, что отсутствие разрешительной документации само по себе доказывает небезопасность объекта, что противоречит п. 3 ст. 222 ГК РФ.

3. Игнорирование возможности изменения вида разрешённого использования земельного участка: - Суд не оценил, что земельный участок расположен в зоне санаторно-курортного назначения, где гостиничное обслуживание является одним из видов разрешённого использования; - Суд не указал на возможность обращения собственника в органы Росреестра для изменения вида разрешённого использования.

4. Неустановление параметров единого объекта недвижимости: - Суд не разрешил противоречие в выводах эксперта о том, что два зарегистрированных объекта (нежилое здание и жилой дом) составляют единый объект; - Суд не определил параметры, назначение и характеристики единого объекта.

Ошибки апелляционного суда (Краснодарский краевой суд)

1. Первоначальное апелляционное определение (20 июня 2023 г.): - Суд отменил решение суда первой инстанции, но не исправил допущенные нарушения; - Суд не провёл надлежащего анализа условий п. 3 ст. 222 ГК РФ.

2. Апелляционное определение при новом рассмотрении (5 марта 2024 г.): - Суд не исполнил указание кассационного суда от 30 ноября 2023 г. о необходимости определения параметров единого объекта капитального строительства; - Суд не оценил возможность использования объекта целиком или в части в качестве жилого дома; - Суд не оценил отсутствие или наличие опасности для жизни и здоровья третьих лиц; - Суд не рассмотрел возможность приведения объекта в соответствие с разрешённым использованием земельного участка; - Суд проигнорировал вывод эксперта о единстве объекта и противоречия в выводах эксперта.

Ошибки кассационного суда (Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции)

1. Определение от 30 ноября 2023 г.: - Суд правильно указал на необходимость определения параметров единого объекта и направил дело на новое рассмотрение; - Однако при повторном рассмотрении апелляционным судом указание не было исполнено.

2. Определение от 13 августа 2024 г.: - Суд оставил решение суда первой инстанции и апелляционное определение без изменения, не убедившись в том, что апелляционный суд исполнил его указание; - Суд не проверил, были ли установлены все юридически значимые обстоятельства; - Суд не проверил, был ли применён принцип пропорциональности.

Характер нарушений

Все допущенные нарушения являются существенными в смысле ст. 390 ГПК РФ, поскольку:

• они касаются норм материального права (ст. 222 ГК РФ, принцип пропорциональности);
• они касаются норм процессуального права (ст. 195, 196, 56, 67, 86, 87 ГПК РФ);
• они повлияли на исход дела (суд удовлетворил требование о сносе объекта, не установив все необходимые обстоятельства);
• они непреодолимы и не могут быть исправлены без отмены судебных постановлений.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКГД ВС РФ:

1. Отменены: - Решение Анапского городского суда Краснодарского края от 19 января 2023 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 5 марта 2024 г. - Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 13 августа 2024 г.

2. Направлено на новое рассмотрение: в суд первой инстанции (Анапский городской суд Краснодарского края).

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Определение СКГД устанавливает обязательный стандарт разрешения споров о самовольных постройках для всех судов общей юрисдикции:

• Принцип пропорциональности должен применяться при разрешении вопроса о сносе объекта;
• Снос является крайней мерой, а не автоматическим следствием отсутствия разрешительной документации;
• Суд обязан активно устанавливать все юридически значимые обстоятельства, включая возможность введения объекта в гражданский оборот;
• Формальный подход недопустим — суд не может ограничиться констатацией отсутствия разрешения.

2. Защита какой стороны усиливается

Усиливается защита собственника недвижимого имущества (в данном случае Кузнецова А.И.):

• Собственник получает право на справедливое разбирательство, при котором суд рассмотрит все возможности сохранения объекта;
• Собственник может использовать возможность изменения вида разрешённого использования земельного участка;
• Собственник может требовать от суда рассмотрения возможности приведения объекта в соответствие с установленными требованиями вместо его сноса.

Одновременно защищаются публичные интересы: - Требование о соответствии объекта строительным, санитарным, противопожарным нормам остаётся в силе; - Требование о защите прав третьих лиц остаётся в силе; - Требование о соответствии объекта целевому назначению земельного участка остаётся в силе, но может быть разрешено путём изменения вида разрешённого использования.

3. Связь с ранее сформированными позициями ВС/КС РФ и обзорами практики

Определение развивает и конкретизирует Постановление Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке», в частности:

• п. 25 о принципе пропорциональности;
• п. 30 об обязанности суда рассмотреть возможность приведения объекта в соответствие с установленными требованиями.

Определение также опирается на Постановление Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении» (п. 2, 3) о требованиях к законности и обоснованности судебного акта.

4. Стандарт доказывания и распределение бремени доказывания

Определение устанавливает новый стандарт доказывания в спорах о самовольных постройках:

Бремя доказывания: - Истец (администрация) должен доказать наличие всех признаков самовольной постройки, включая несоответствие требованиям безопасности или нарушение прав третьих лиц; - Отсутствие разрешительной документации не является достаточным доказательством небезопасности объекта; - Ответчик (собственник) может доказывать, что объект соответствует установленным требованиям и не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан.

**Активная ро