ВС РФ: снос самовольной постройки требует доказательства угрозы безопасности, а не только отсутствия разрешения

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № 18-КГ25-301-К4; Определение СКГД ВС РФ от 16 сентября 2025 г.

Состав СКГД: Председательствующий Марьина А.Н., судьи Киселёва А.П. и Петрушкина В.А. (судья-докладчик).

Стороны: - Истец: Муниципальное образование городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края (администрация г. Сочи) — орган публичной власти - Ответчик: Устинов Владимир Аркадьевич — гражданин, арендатор земельного участка - Третьи лица: Фефелова Олеся Сергеевна — финансовый управляющий Устинова В.А. (статус: представитель должника в процедуре банкротства)

Категория спора: Жилищно-земельный спор, связанный с признанием строений самовольными постройками, их сносом и аннулированием записей о регистрации права собственности; публично-правовой элемент (градостроительное законодательство).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца: Администрация г. Сочи обратилась в суд с исками о: 1. признании реконструкции самовольной; 2. сносе самовольных построек; 3. аннулировании записей о регистрации права собственности на объекты недвижимого имущества.

Основание: при осмотре 14 декабря 2020 г. муниципального земельного участка (кадастровый номер не указан в открытых частях, площадь 24 431 кв. м, вид разрешённого использования — «курортная деятельность», находящегося в аренде у Устинова В.А.) выявлена самовольная реконструкция шестиэтажного объекта незавершённого строительства и возведение трёх трёхэтажных и одного одноэтажного объектов капитального строительства без необходимых разрешений на реконструкцию и строительство.

Возражения ответчика: Устинов В.А. оспаривал квалификацию строений как самовольных, ссылаясь на: - расположение объектов в пределах правомерных границ земельного участка; - соответствие вида разрешённого использования земельного участка размещению спорных строений; - характер работ на шестиэтажном объекте как капитального ремонта, не требующего разрешения; - отнесение трёхэтажных и одноэтажного объектов к строениям вспомогательного назначения; - отсутствие угрозы жизни и здоровью граждан и препятствий в пользовании соседними участками.

Решение первой инстанции (21 апреля 2021 г., Хостинский районный суд г. Сочи): В удовлетворении иска отказано. Суд установил, что спорные строения расположены в пределах границ предоставленного земельного участка; строительные работы на шестиэтажном здании относятся к капитальному ремонту; при возведении иных строений вспомогательного назначения не требовалось получение градостроительной и разрешительной документации.

Постановление апелляции (12 октября 2023 г., Краснодарский краевой суд): Решение суда первой инстанции отменено, принято новое решение об удовлетворении иска в полном объёме. Суд апелляционной инстанции назначил повторную судебную строительно-техническую экспертизу и, применив положения п. 1 ст. 222 ГК РФ и п. 14 ст. 1, ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, установил, что в нарушение установленного порядка осуществлены реконструкция здания и строительство новых капитальных строений, не относящихся к объектам вспомогательного назначения, и удовлетворил требования о сносе.

Постановление кассации (23 января 2024 г., Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции): Апелляционное определение оставлено без изменения.

Определение кассации по жалобе финансового управляющего (22 мая 2025 г., Четвёртый кассационный суд): Кассационная жалоба Фефеловой О.С. оставлена без рассмотрения по существу.

Обращение в ВС РФ: 1. Устинов В.А. подал кассационную жалобу на апелляционное определение от 12 октября 2023 г. и определение кассации от 23 января 2024 г., ставя вопрос об их отмене как незаконных. 2. Фефелова О.С. (финансовый управляющий) подала кассационную жалобу на определение кассации от 22 мая 2025 г.

Определениями судьи ВС РФ от 24 и 27 марта 2025 г. Устинову В.А. восстановлен срок для подачи кассационной жалобы и приостановлено исполнение апелляционного определения до окончания производства в кассации.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта: Спор возник между публичным интересом администрации муниципального образования в соблюдении требований градостроительного законодательства (наличие разрешений на строительство и реконструкцию) и частным интересом собственника объектов недвижимого имущества в сохранении возведённых строений, которые фактически соответствуют требованиям безопасности, не создают угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушают права третьих лиц.

Категория проблемы: Материально-правовая (применение норм гражданского и градостроительного законодательства о самовольных постройках) с элементом процессуально-правовой (распределение бремени доказывания и оценка доказательств судом апелляционной инстанции).

Почему дело передано на коллегию: Дело содержит вопросы принципиального значения о толковании и применении норм ст. 222 ГК РФ, ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, о разграничении понятий «реконструкция» и «капитальный ремонт», о критериях отнесения строений к вспомогательному использованию, о материально-правовом интересе истца в сносе постройки, о балансе между публичными и частными интересами при решении вопроса о сносе самовольной постройки.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Являются ли строения, возведённые без разрешения на строительство, но соответствующие требованиям безопасности, градостроительным и строительным нормам, не создающие угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушающие права третьих лиц, подлежащими обязательному сносу?

2. Может ли отсутствие разрешения на строительство служить единственным и достаточным основанием для удовлетворения иска о сносе самовольной постройки без установления обстоятельств, препятствующих её использованию?

3. Как следует квалифицировать строительные работы, заключающиеся в усилении колонн и ригелей каркаса металлическими обоймами, замене отдельных конструктивных элементов перекрытий на аналогичные — как реконструкцию или капитальный ремонт?

4. Какие критерии должны применяться при отнесении строений к объектам вспомогательного назначения?

5. Имеет ли администрация муниципального образования материально-правовой интерес в сносе постройки, введённой в эксплуатацию в 1980 г., если она не создаёт угрозу безопасности и не нарушает права третьих лиц?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ занял позицию, что самовольная постройка подлежит сносу не в силу одного лишь формального отсутствия разрешения на строительство, а при наличии обстоятельств, препятствующих использованию постройки вследствие её несоответствия требованиям безопасности или возможности нарушения прав третьих лиц. Снос объекта самовольного строительства является крайней мерой государственного вмешательства и требует установления всех юридически значимых обстоятельств, препятствующих эксплуатации зданий, с учётом баланса между публичными и частными интересами.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативное определение самовольной постройки и оснований её сноса

Согласно п. 1 ст. 222 ГК РФ, самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные: - на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта; либо - возведённые или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений; либо - с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

При этом требование о получении соответствующих согласований, разрешений и указанные градостроительные и строительные нормы и правила должны быть установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являться действующими на дату выявления самовольной постройки.

Абзац четвёртый п. 2 ст. 222 ГК РФ предусматривает, что самовольная постройка подлежит сносу или приведению в соответствие с установленными требованиями осуществившим её лицом либо за его счёт, за исключением случаев, предусмотренных п. 3 указанной статьи.

2. Позиция Конституционного Суда РФ о природе обязанности по сносу

Верховный Суд ссылается на Определение Конституционного Суда РФ от 17 января 2012 г. № 147-О-О, в котором КС РФ указал, что обязанность по сносу самовольной постройки представляет собой санкцию за совершённое правонарушение, которое может состоять в нарушении как норм земельного законодательства (регулирующего предоставление земельного участка под строительство), так и градостроительных норм (регулирующих проектирование и строительство).

Критически важный вывод КС РФ: абзац второй п. 2 ст. 222 ГК РФ, закрепляя обязанность сноса осуществившим её лицом либо за его счёт, допускает возложение на него бремени сноса постройки при наличии его вины и не предполагает возложения на невиновное лицо обязанности снести за свой счёт самовольную постройку.

Из этого следует, что к признанию постройки самовольной приводят либо частноправовые нарушения (строительство на земельном участке в отсутствие права на землю), либо публично-правовые нарушения: формальные (отсутствие необходимых разрешений) или содержательные (нарушение градостроительных и строительных норм и правил).

3. Материально-правовой интерес истца в сносе постройки

Пункт 11 Обзора судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утверждённого Президиумом ВС РФ 16 ноября 2022 г., разъясняет, что при рассмотрении спора о сносе объекта требуется установить наличие у истца не только процессуального права на предъявление иска, но и материально-правового интереса в сносе самовольной постройки, выраженного в том, что требуемый снос приведёт к восстановлению нарушенного права.

В данном деле администрация г. Сочи предъявляла требование о сносе исключительно на основе публично-правовых (формальных) нарушений — отсутствия разрешения на строительство и нарушения градостроительных норм. Однако суд апелляционной инстанции не установил наличие у администрации материально-правового интереса в сносе постройки, введённой в эксплуатацию в 1980 г., в том числе при проведении строительных работ по укреплению и частичной замене элементов строительных конструкций.

4. Разграничение понятий «реконструкция» и «капитальный ремонт»

Пункт 14 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ определяет:

• Реконструкция объектов капитального строительства — это изменение параметров объекта (высоты, количества этажей, площади, объёма), в том числе надстройка, перестройка, расширение, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели элементы и (или) восстановления указанных элементов.

• Капитальный ремонт объектов капитального строительства — это замена и (или) восстановление строительных конструкций (кроме несущих) или их элементов, замена и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения, а также замена отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели элементы и (или) восстановление указанных элементов.

Пункт 5.1 Положения об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий (ВСН 58-88(р), утверждённого приказом Госкомархитектуры при Госстрое СССР от 23 ноября 1988 г. № 312), указывает, что капитальный ремонт должен включать устранение неисправностей всех изношенных элементов, восстановление или замену их на более долговечные и экономичные, улучшающие эксплуатационные показатели ремонтируемых зданий. При этом может осуществляться экономически целесообразная модернизация здания.

Вывод СКГД: Капитальный ремонт предполагает ремонт здания с восстановлением его ресурса с заменой при необходимости конструктивных элементов и систем инженерного оборудования, а также улучшения эксплуатационных показателей, тогда как реконструкция предполагает комплекс строительных работ, прежде всего направленных на изменение технико-экономических показателей.

5. Разрешительный режим для капитального ремонта и строений вспомогательного назначения

Пункт 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что выдача разрешения на строительство не требуется в случае: - капитального ремонта объектов капитального строительства, в том числе в случае, указанном в части 11 ст. 52 названного кодекса; а также - строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования, критерии отнесения к которым устанавливаются Правительством РФ.

Пункт 1 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ устанавливает, что строительство и реконструкция объектов капитального строительства осуществляются в соответствии с проектной документацией и рабочей документацией, если иное не предусмотрено частью 1 ст. 48 названного кодекса.

Пункт 11 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что в случаях, определённых Правительством РФ, при осуществлении капитального ремонта зданий, сооружений могут осуществляться замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства.

Постановление Правительства РФ от 16 мая 2022 г. № 881 «Об осуществлении замены и (или) восстановления несущих строительных конструкций объекта капитального строительства при проведении капитального ремонта зданий, сооружений» утвердил перечень работ по замене и (или) восстановлению несущих строительных конструкций, выполнение которых может осуществляться при капитальном ремонте. В частности, пункты 3–8 этого Перечня включают усиление колонн и ригелей каркаса металлическими и железобетонными обоймами, замену отдельных конструктивных элементов перекрытий, покрытий на аналогичные, устройство дополнительных несущих конструкций.

Постановление Правительства РФ от 4 мая 2023 г. № 703 утвердил Критерии отнесения строений и сооружений к строениям вспомогательного использования на основании п. 3 части 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.

6. Позиция Пленума ВС РФ о самовольной постройке

Постановление Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке» содержит следующие разъяснения:

Пункт 2: Самовольной признаётся постройка при наличии хотя бы одного из следующих признаков: - возведение (создание) на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке; - возведение (создание) на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта на дату начала его возведения и на дату выявления постройки; - возведение (создание) без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений, если требование о получении соответствующих согласований, разрешений установлено на дату начала возведения и является действующим на дату выявления постройки; - возведение (создание) с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если такие нормы и правила установлены на дату начала возведения постройки и являются действующими на дату её выявления.

Критически важный вывод Пленума: Необходимость сноса самовольной постройки обусловливается не только несоблюдением требования о получении разрешения на строительство, но и обстоятельствами, которые могли бы препятствовать использованию постройки вследствие её несоответствия требованиям безопасности и возможности нарушения прав третьих лиц.

Пункт 30 Постановления Пленума № 44: Независимо от того, заявлено ли истцом требование о сносе самовольной постройки либо о сносе или приведении её в соответствие с установленными требованиями, суд с учётом положений п. 3 ст. 222 ГК РФ выносит на обсуждение вопрос об устранимости допущенных при её возведении нарушений градостроительных и строительных норм и правил, а в отношении самовольной постройки, возведённой с нарушением разрешённого использования земельного участка, — о возможности приведения её в соответствие с таким разрешённым использованием (ч. 2 ст. 56 ГК РФ, ч. 2 ст. 65 АПК РФ).

7. Баланс публичных и частных интересов

Верховный Суд подчеркнул, что снос объекта самовольного строительства является крайней мерой государственного вмешательства, необходимо устанавливать его соответствие требованиям земельного, градостроительного законодательства и возможность нарушения прав третьих лиц.

В данном деле суд апелляционной инстанции, принимая решение о полном сносе объекта, возведённого в 1980 г., не исследовал вопрос о существенности допущенных нарушений и возможности их устранения, тем самым создав дисбаланс между публичными и частными интересами, не учитывая имеющиеся в деле доказательства об отсутствии угрозы жизни и здоровью граждан и препятствий в пользовании земельным участком.

8. Оценка доказательств и экспертных заключений

Согласно заключению эксперта от 18 февраля 2021 г. (первая экспертиза): - Характеристики объектов полностью совпадают с характеристиками, внесёнными в Единый государственный реестр недвижимости. - Эксплуатация объектов как зданий вспомогательного использования возможна по отношению к основному зданию. - Спорные строения расположены в пределах правомерных границ земельного участка. - Вид разрешённого использования земельного участка (курортная деятельность) допускает размещение/возведение спорных строений. - На шестиэтажном объекте производятся работы, характеризуемые как капитальный ремонт. - Спорные строения соответствуют требованиям градостроительных и строительных норм и правил, противопожарным требованиям, экологическим и сейсмологическим нормам, а также Правилам землепользования и застройки. - Сохранение спорных объектов не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан, не создаёт препятствия в пользовании расположенными рядом земельными участками. - Демонтаж спорных строений невозможен без причинения значительного ущерба собственнику и несоразмерного ущерба расположенным вблизи объектам.

Согласно повторной экспертизе от 14 июня 2023 г. (АНО «Исследовательский центр судебных экспертиз»): - Объекты с определёнными кадастровыми номерами относятся к объектам вспомогательного назначения по отношению к основному объекту. - Строительные работы на объекте с определённым кадастровым номером являются капитальным ремонтом. - Спорные строения соответствуют требованиям градостроительных и строительных норм и правил, противопожарным требованиям, экологическим и сейсмологическим нормам, а также Правилам землепользования и застройки. - Сохранение спорных объектов не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан.

Вывод СКГД: Суд апелляционной инстанции при удовлетворении иска ошибочно не принял во внимание заключения судебных экспертиз и при отсутствии иных доказательств сделал вывод о реконструкции объекта. При оценке доказательств и правовой квалификации произведённых строительных работ не было учтено, что усиление колонн и ригелей каркаса металлическими и железобетонными обоймами, замена отдельных конструктивных элементов перекрытий на аналогичные, устройство дополнительных несущих конструкций может относиться к капитальному ремонту спорного здания в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2022 г. № 881.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Существенные нарушения норм материального права:

1. Неправильное применение п. 1 ст. 222 ГК РФ: - Суд апелляционной инстанции удовлетворил иск о сносе исключительно по основанию отсутствия необходимых разрешений на строительство, не установив обстоятельства, препятствующие эксплуатации зданий. - Суд не исследовал вопрос о материально-правовом интересе истца в сносе постройки, введённой в эксплуатацию в 1980 г. - Суд не установил наличие угрозы жизни и здоровью граждан или нарушения прав третьих лиц.

2. Неправильная квалификация строительных работ: - Суд апелляционной инстанции квалифицировал работы по усилению конструкций и замене отдельных элементов как реконструкцию, не учитывая определение капитального ремонта в ст. 1 Градостроительного кодекса РФ и Постановление Правительства РФ от 16 мая 2022 г. № 881. - Эксперты установили, что работы на шестиэтажном объекте являются капитальным ремонтом, что не требует разрешения на строительство согласно п. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.

3. Неправильное применение критериев отнесения строений к вспомогательному назначению: - Суд апелляционной инстанции не учитывал Постановление Правительства РФ от 4 мая 2023 г. № 703, утвердившее критерии отнесения строений и сооружений к строениям вспомогательного использования. - Экспертизы установили, что объекты с определёнными кадастровыми номерами относятся к объектам вспомогательного назначения, что исключает необходимость получения разрешения на строительство согласно п. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.

4. Игнорирование позиции Конституционного Суда РФ: - Суд апелляционной инстанции не учитывал, что обязанность по сносу самовольной постройки представляет собой санкцию за правонарушение и не может быть возложена на невиновное лицо без установления его вины. - Суд не исследовал вопрос о вине Устинова В.А. в возведении постройки, введённой в эксплуатацию в 1980 г.

5. Нарушение принципа пропорциональности и баланса интересов: - Суд апелляционной инстанции не исследовал вопрос об устранимости допущенных нарушений и возможности приведения постройки в соответствие с установленными требованиями (п. 30 Постановления Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. №