ВС РФ: отсутствие разрешения на строительство — не основание для сноса жилого дома

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 18-КГ25-16-К4

Дата: 22 апреля 2025 г.

Состав СКГД: - Председательствующий: Асташов С.В. - Судьи: Киселёв А.П. (судья-докладчик), Марьина А.Н.

Стороны: - Истец (истец в суде первой инстанции): Администрация муниципального образования городской округ города-курорта Сочи (орган публичной власти) - Ответчик: Лазовская Оксана Александровна (гражданин, собственник земельного участка)

Категория спора: Жилищно-земельный спор, связанный с признанием объекта капитального строительства самовольной постройкой и требованием о её сносе

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Администрация муниципального образования городской округ города-курорта Сочи обратилась в суд с иском к Лазовской О.А., требуя:

1. Признать трёхэтажный объект капитального строительства, расположенный на земельном участке (кадастровый номер не указан в открытой части), площадью 2 203 кв.м, категория земель — земли населённых пунктов, вид разрешённого использования — для ведения личного подсобного хозяйства, самовольной постройкой;

2. Возложить на ответчика обязанность снести данный объект за свой счёт в течение 3 месяцев;

3. В случае неисполнения — взыскать судебную неустойку в размере 10 000 руб. ежедневно до фактического исполнения решения.

Правовое основание требований: Отсутствие разрешительной документации (разрешения на строительство, уведомления о планируемом строительстве), отсутствие сведений о выдаче уведомления, разрешения на строительство или ввод в эксплуатацию (по информационному письму Департамента архитектуры и градостроительства от 9 ноября 2021 г.), возведение в нарушение вида разрешённого использования земельного участка.

Возражения ответчика

В определении не раскрыты конкретные возражения ответчика, однако из контекста следует, что ответчик оспаривала признание объекта самовольной постройкой и необходимость его сноса.

Решение первой инстанции

Адлерский районный суд г. Сочи Краснодарского края, 19 мая 2022 г.

Исковые требования удовлетворены частично: - Объект капитального строительства признан самовольной постройкой - На Лазовскую О.А. возложена обязанность в течение 3 месяцев осуществить снос объекта за свой счёт - В удовлетворении требования о взыскании судебной неустойки отказано

Ключевые мотивы суда первой инстанции: - Спорное строение возведено без получения соответствующего разрешения и необходимой проектной документации - Строение возведено в нарушение вида разрешённого использования земельного участка - Вывод сделан исключительно на основе отсутствия разрешения на строительство

Постановление апелляции

Судебная коллегия по гражданским делам Краснодарского краевого суда, 1 июня 2023 г.

Решение первой инстанции оставлено без изменения.

Постановление кассации

Судебная коллегия по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции, 14 сентября 2023 г.

Судебные постановления оставлены без изменения.

Обращение в ВС РФ

Кассационная жалоба Лазовской О.А. поступила с просьбой отменить состоявшиеся судебные постановления как незаконные. Срок на подачу жалобы был восстановлен определением судьи ВС РФ Кротова М.В. от 16 октября 2024 г. Определением от 12 марта 2025 г. жалоба с делом передана на рассмотрение в судебном заседании СКГД.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между интересами органа публичной власти (администрации муниципального образования), стремящейся обеспечить соблюдение требований градостроительного законодательства и контроль над земельными участками, и интересами собственника земельного участка, возведшей на нём жилой объект без надлежащего разрешительного оформления.

Конфликт заключается в толковании оснований признания постройки самовольной и, как следствие, необходимости её сноса. Нижестоящие суды исходили из того, что отсутствие разрешения на строительство само по себе является достаточным основанием для признания постройки самовольной и её сноса. СКГД же указывает, что это является существенным нарушением норм материального и процессуального права.

Категория проблемы

Материально-правовая (с элементами процессуально-правовой): - Толкование понятия «самовольная постройка» по ст. 222 ГК РФ - Применение норм Градостроительного кодекса РФ о требованиях к разрешению на строительство - Применение Федерального закона № 112-ФЗ о личном подсобном хозяйстве - Применение Федерального закона № 218-ФЗ о государственной регистрации недвижимости - Применение Постановления Пленума ВС РФ № 44 от 12 декабря 2023 г. о самовольной постройке

Процессуально-правовая: - Определение предмета доказывания (ст. 55 ГПК РФ) - Обязанность суда выносить на обсуждение сторон юридически значимые обстоятельства (ст. 56 ГПК РФ) - Назначение судебной экспертизы (ст. 79 ГПК РФ) - Оценка доказательств (ст. 67 ГПК РФ) - Мотивировка судебного решения

Почему дело передано на коллегию

Дело содержит существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела (ст. 390.14 ГПК РФ), требует переосмысления практики применения норм о самовольной постройке в контексте изменений законодательства о градостроительстве (Федеральный закон № 340-ФЗ от 3 августа 2018 г.) и имеет значение для единообразного применения судами законодательства.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли отсутствие разрешения на строительство само по себе достаточным основанием для признания объекта самовольной постройкой и её сноса, или необходимо установление дополнительных обстоятельств (существенность нарушений норм и правил, угроза жизни и здоровью, нарушение прав третьих лиц)?

2. Распространяются ли на возведённый ответчиком объект положения части 12 статьи 70 Закона о государственной регистрации недвижимости, в соответствии с которыми возведение объектов индивидуального жилищного строительства на земельных участках, предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, может осуществляться без соблюдения порядка, предусмотренного статьёй 51 Градостроительного кодекса РФ?

3. Нарушает ли вид разрешённого использования земельного участка («для ведения личного подсобного хозяйства») возведение на нём жилого дома, учитывая положения Федерального закона № 112-ФЗ о личном подсобном хозяйстве и Классификатора видов разрешённого использования?

4. Надлежащим ли образом суд определил предмет доказывания и выполнил свою обязанность по установлению юридически значимых обстоятельств, включая вопросы о существенности нарушений норм и правил, угрозе безопасности, и необходимости назначения судебной экспертизы?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКГД занимает позицию, что отсутствие разрешения на строительство не может служить единственным и автоматическим основанием для признания постройки самовольной и её сноса. Необходимость сноса самовольной постройки обусловливается не только несоблюдением требований о получении разрешения, но и наличием обстоятельств, которые препятствуют использованию постройки вследствие её несоответствия требованиям безопасности и возможности нарушения прав третьих лиц. Снос объекта самовольного строительства, исходя из принципа пропорциональности, является крайней мерой. Суд обязан установить существенность допущенных нарушений норм и правил и оценить возможность сохранения постройки.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативное определение самовольной постройки и её отличие от отсутствия разрешения

Применённые нормы материального права:

• Статья 222 ГК РФ, пункт 1: Самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные:
• на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или
• на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, либо
• возведённые или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешённое использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки.

Применённые нормы процессуального права:

• Статья 55 ГПК РФ: Предмет доказывания составляют факты материально-правового характера, подтверждающие обоснованность требований и возражений сторон и имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения дела.

• Статья 56 ГПК РФ, часть 2: Суд определяет, какие обстоятельства имеют значение для дела, какой стороне надлежит их доказывать, выносит обстоятельства на обсуждение, даже если стороны на какие-либо из них не ссылались.

Применённые Постановления Пленумов ВС РФ:

• Постановление Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», пункт 26:

При рассмотрении споров, связанных с самовольной постройкой, суд должен установить, допущены ли при её возведении существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил, создаёт ли такая постройка угрозу жизни и здоровью граждан. С этой целью суд при отсутствии необходимых заключений компетентных органов или при наличии сомнения в их достоверности вправе назначить экспертизу по правилам процессуального законодательства. Отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку.

• Постановление Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке», пункт 25:

Необходимость сноса самовольной постройки обусловливается не только несоблюдением требований о получении разрешения на строительство, но и обстоятельствами, которые могли бы препятствовать использованию такой постройки вследствие её несоответствия требованиям безопасности и возможности нарушения прав третьих лиц.

Вывод СКГД: Из приведённых норм закона и разъяснений следует, что необходимость сноса самовольной постройки связывается законом не только с соблюдением требований о получении разрешения на её строительство, но и с установлением обстоятельств, которые могли бы препятствовать использованию такой постройки ввиду её несоответствия требованиям безопасности и возможности нарушения прав третьих лиц.

2. Принцип пропорциональности как ограничение на снос

Применённый принцип:

Поскольку устранение последствий нарушения должно соответствовать самому нарушению и не приводить к причинению несоразмерных убытков, то снос объекта самовольного строительства исходя из принципа пропорциональности является крайней мерой, а отсутствие разрешения на строительство как единственное основание для сноса не может бесспорно свидетельствовать о невозможности сохранения постройки.

3. Изменения в законодательстве о градостроительстве: отмена требования о разрешении на строительство для объектов индивидуального жилищного строительства

Применённые нормы материального права:

• Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»: В связи со вступлением в силу этого закона утратили силу части 9-9 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, предусматривающие обязанность по получению разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного строительства.

• Статья 51 Градостроительного кодекса РФ, часть 2: Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьёй.

• Статья 51 Градостроительного кодекса РФ, пункты 1, 1 части 17: Выдача разрешения на строительство не требуется в случае:

• строительства, реконструкции на садовом земельном участке жилого дома, садового дома, хозяйственных построек, определённых в соответствии с законодательством в сфере садоводства и огородничества;

• строительства, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства (за исключением строительства объектов индивидуального жилищного строительства с привлечением денежных средств участников долевого строительства в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ).

• Статья 55 Градостроительного кодекса РФ, часть 15: Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию не требуется в случае, если в соответствии с частью 17 статьи 51 названного кодекса для строительства или реконструкции объекта не требуется выдача разрешения на строительство.

Вывод СКГД: С 4 августа 2018 г. для строительства или реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства или садового дома не требуется получение разрешения на строительство. Для осуществления строительства (реконструкции) объекта индивидуального жилищного строительства необходимо направить в уполномоченный орган уведомление о планируемых строительстве или реконструкции (пункт 1 части 17 статьи 51, статья 51' Градостроительного кодекса РФ).

Таким образом, вывод суда о необходимости получения ответчиком разрешения на строительство сделан без учёта приведённых норм права.

4. Соответствие возведённого объекта виду разрешённого использования земельного участка

Применённые нормы материального права:

• Статья 40 Земельного кодекса РФ, подпункт 2 пункта 1: Собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешённым использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

• Статья 263 ГК РФ, пункт 1: Собственник земельного участка может возводить на нём здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своём участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (пункт 2 статьи 260).

• Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве», пункт 2 статьи 4: Приусадебный земельный участок используется для производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений с соблюдением градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов.

• Классификатор видов разрешённого использования земельных участков, утверждённый приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. № П/0412: Вид разрешённого использования земельного участка «для ведения личного подсобного хозяйства» (код 2.2) соответствует приусадебному земельному участку и предусматривает размещение жилого дома (код 2.1).

Вывод СКГД: Строительство объекта недвижимости осуществлено ответчиком на земельном участке, отведённом для этих целей. Вид разрешённого использования земельного участка не препятствует возведению жилого дома.

5. Возможность регистрации права собственности на жилой дом, возведённый без соблюдения порядка, предусмотренного статьёй 51 ГК РФ

Применённые нормы материального права:

• Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», часть 12 статьи 70: До 1 марта 2031 г. допускается осуществление государственного кадастрового учёта и (или) государственной регистрации прав на жилой или садовый дом, созданный на земельном участке, предназначенном для ведения гражданами садоводства, для индивидуального жилищного строительства или для ведения личного подсобного хозяйства в границах населённого пункта, для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством своей деятельности, и соответствующий параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в пункте 39 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, на основании только технического плана и правоустанавливающего документа на земельный участок, если в Едином государственном реестре недвижимости не зарегистрировано право заявителя на земельный участок, на котором расположен указанный объект недвижимости. При этом наличие уведомления о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома, уведомления об окончании строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не требуется. Государственный кадастровый учёт и (или) государственная регистрация прав на жилой или садовый дом в случае, установленном данной частью, осуществляются вне зависимости от соблюдения требований, установленных частью 1 статьи 23 Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

• Постановление Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44, пункт 3: Возведение объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома без разрешения на строительство либо до направления уведомления о планируемом строительстве не является основанием для признания его самовольной постройкой (часть 13 статьи 51' Градостроительного кодекса РФ, часть 12 статьи 70 Закона о государственной регистрации недвижимости, часть 5 статьи 16 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ). Судам следует учитывать, что до 1 марта 2031 г. возведение (создание) таких объектов на земельных участках, предназначенных для ведения гражданами садоводства, для индивидуального жилищного строительства или для ведения личного подсобного хозяйства в границах населённого пункта, для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством своей деятельности, без соблюдения порядка, предусмотренного статьей 51' Градостроительного кодекса РФ, и регистрация на них права собственности на основании только технического плана, подготовленного на основании декларации, составленной и заверенной правообладателем земельного участка, и правоустанавливающего документа на земельный участок являются законными действиями застройщика (часть 11 статьи 24, часть 12 статьи 70 Закона о государственной регистрации недвижимости).

Вывод СКГД: По настоящему делу одним из юридически значимых и подлежащих доказыванию обстоятельств являлось выяснение того, распространяются ли на возведённое ответчиком строение с учётом категории земли и вида разрешённого использования земельного участка положения части 12 статьи 70 Закона о государственной регистрации недвижимости. Между тем, данное обстоятельство, имеющее существенное значение для правильного разрешения спора, суд оставил без установления и правовой оценки.

6. Необходимость установления существенности нарушений норм и правил

Применённые нормы материального права:

• Постановление Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44, пункт 29: По общему правилу, наличие допущенного при возведении (создании) постройки нарушения градостроительных и строительных норм и правил является основанием для признания постройки самовольной. Определяя последствия такого нарушения, суду следует оценить его существенность. В частности, возведение объекта с нарушением нормативно установленного предельного количества этажей или предельной высоты (например, возведение объекта индивидуального жилищного строительства, превышающего по числу этажей допустимые параметры, установленные пунктом 39 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ), с нарушением строительных норм и правил, повлиявшим или способным повлиять на безопасность объекта и его конструкций, является существенным.

С учётом конкретных обстоятельств дела допущенное при возведении (создании) постройки незначительное нарушение градостроительных и строительных норм и правил (например, в части минимальных отступов от границ земельных участков или максимального процента застройки в границах земельного участка), не создающее угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушающее права и интересы третьих лиц, может быть признано судом несущественным и не препятствующим возможности сохранения постройки.

Вывод СКГД: Суд первой инстанции не дал оценки параметрам постройки, включая этажность, не ставил на обсуждение сторон вопрос о возможности устранения нарушений и приведения постройки в соответствие с установленными требованиями, а исходил исключительно из отсутствия разрешения на строительство и доказательств обращения ответчика в уполномоченный орган с уведомлением о планируемом строительстве.

7. Процессуальные нарушения: определение предмета доказывания и назначение экспертизы

Применённые нормы процессуального права:

• Статья 55 ГПК РФ: Предмет доказывания по делу составляют факты материально-правового характера, подтверждающие обоснованность требований и возражений сторон и имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения дела.

• Статья 56 ГПК РФ, часть 2: Суд определяет, какие обстоятельства имеют значение для дела, какой стороне надлежит их доказывать, выносит обстоятельства на обсуждение, даже если стороны на какие-либо из них не ссылались.

• Статья 79 ГПК РФ, часть 1: При возникновении в процессе рассмотрения дела вопросов, требующих специальных знаний в различных областях науки, техники, искусства, ремесла, суд назначает экспертизу. Проведение экспертизы может быть поручено судебно-экспертному учреждению, конкретному эксперту или нескольким экспертам.

• Статья 67 ГПК РФ, части 1, 3, 4:

• Часть 1: Суд оценивает доказательства по своему внутре