ВС: магазин в садоводстве — не самовольная постройка, если разрешено использование

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А71-15034/2019; Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации № 309-ЭС23-11923.

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 19 августа 2025 г.; полный текст изготовлен 2 сентября 2025 г.

Состав СКЭС: - Председательствующий судья: Борисова Е.Е. - Судьи: Грачева И.Л., Хатыпова Р.А. - Судья-докладчик: Борисова Е.Е.

Стороны спора: - Истец (кассант): Садоводческое некоммерческое товарищество «Рябинушка» (правопредшественник — потребительский сельскохозяйственный садоводческий кооператив «Рябинушка») - Ответчик (кассант): Индивидуальный предприниматель Утемова Галина Анатольевна - Соответчик: Администрация города Ижевска в лице Главного управления архитектуры и градостроительства - Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований: Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Удмуртской Республике (Управление Росреестра), Малкова О.В., Герасимова М.В., Бурчаков А.В.

Категория спора: Гражданско-правовой спор о признании постройки самовольной и её сносе; градостроительно-земельный спор в сфере садоводческого товарищества.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

На основании решения Совета Министров УАССР от 22 августа 1988 г. № 253/1 потребительскому сельскохозяйственному садоводческому кооперативу «Рябинушка» предоставлен земельный участок площадью 30 га (в том числе под объектами общего пользования — 4,6 га, количество участков 532) по адресу: Удмуртская Республика, город Ижевск, Нагорное лесничество, квартал № 43. Кооператив впоследствии реорганизован в форме преобразования в товарищество (сведения внесены в ЕГРЮЛ 10 марта 2020 г.). Индивидуальный предприниматель Утемова Г.А. является собственником земельного участка с кадастровым номером 18:26:010204:247 (участок 487) площадью 457±7 кв.м, расположенного в границах товарищества. 22 июля 2019 г. по заявлению Утемовой Г.А. в ЕГРН внесены изменения в разрешённый вид использования земельного участка с «для ведения гражданами садоводства и огородничества» на «отдельно стоящие объекты торговли, общественного питания, бытового обслуживания, рассчитанные на малый поток посетителей (менее 150 кв.м общей площади)». 3 декабря 2019 г. администрация выдала разрешение на строительство магазина (№ 18-RU18303000-87-2019); 22 апреля 2021 г. — разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. Товарищество обратилось в суд с исковым заявлением о признании разрешения незаконным, здания магазина — самовольной постройкой, об отсутствии права собственности предпринимателя на здание и его сносе, ссылаясь на отсутствие согласования проекта с Правлением товарищества в нарушение пунктов 1, 3 части 6 статьи 11 и пункта 5 части 1 статьи 17 Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 217-ФЗ).

Процессуальная история по инстанциям

Первое рассмотрение (до кассации округа):

• Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 17 октября 2022 г.: В удовлетворении исковых требований отказано в полном объёме.

• Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 января 2023 г.: Решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

• Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 24 апреля 2023 г.: Решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменены; дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Второе рассмотрение (после кассации округа):

• Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 8 мая 2024 г.: Исковые требования удовлетворены частично. Признано самовольной постройкой нежилое здание магазина с кадастровым номером 18:26:010204:1005. На предпринимателя возложена обязанность осуществить снос в срок не превышающий двух месяцев с момента вступления решения в законную силу. При неисполнении — выдать товариществу исполнительный лист на принудительный снос за счёт средств предпринимателя. В остальной части в удовлетворении требований отказано.

• Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 июля 2024 г.: Решение суда первой инстанции отменено; в удовлетворении заявленных требований отказано в полном объёме. Суд апелляционной инстанции признал, что вид разрешённого использования соответствует территориальной зоне, спорный объект мог быть размещён на участке предпринимателя. Учитывая наличие разрешения на строительство, введение объекта в эксплуатацию в установленном порядке и выводы судебной экспертизы, суд заключил, что объект не обладает признаками самовольной постройки.

• Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 29 ноября 2024 г.: Постановление суда апелляционной инстанции отменено; решение суда первой инстанции оставлено в силе. Суд округа исходил из отсутствия оснований для вывода о том, что спорная постройка не нарушает права членов товарищества.

Основание передачи в коллегию

Кассационная жалоба подана индивидуальным предпринимателем Утемовой Г.А. на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 8 мая 2024 г. и постановление Арбитражного суда Уральского округа от 29 ноября 2024 г. Утемова Г.А. просит отменить решение и постановление судов первой и кассационной инстанций, ссылаясь на существенные нарушения норм материального и процессуального права, и оставить в силе постановление суда апелляционной инстанции. Определением судьи Верховного Суда Борисовой Е.Е. от 24 июля 2025 г. кассационная жалоба вместе с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании СКЭС.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между двумя подходами к квалификации объекта капитального строительства (магазина) как самовольной постройки:

Первый подход (позиция судов первой инстанции и кассационного округа) исходит из того, что объект, хотя и возведён в соответствии с разрешённым использованием земельного участка и с получением разрешения на строительство, фактически используется не по целевому назначению (как магазин вместо садового дома или жилого помещения). Эксплуатация такого объекта в границах земельного участка товарищества неизбежно приводит к использованию общего имущества членов товарищества (дорог и проездов), что требует согласования с Правлением товарищества в соответствии с Законом № 217-ФЗ. Отсутствие такого согласования рассматривается как нарушение, влекущее признание постройки самовольной и её снос.

Второй подход (позиция суда апелляционной инстанции и позиция, поддерживаемая Верховным Судом) основан на буквальном толковании статьи 222 Гражданского кодекса РФ. Согласно этому подходу, самовольной постройкой является объект, возведённый либо на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, либо на участке, разрешённое использование которого не допускает строительства данного объекта, либо без получения необходимых согласований и разрешений, либо с нарушением градостроительных и строительных норм. Если объект соответствует разрешённому использованию земельного участка и возведён с получением разрешения на строительство, то он не является самовольной постройкой, даже если фактически используется не по целевому назначению.

Суть конфликта: Спор касается того, является ли использование объекта не по целевому назначению (но в соответствии с разрешённым использованием земельного участка) основанием для признания его самовольной постройкой и сноса, или такое использование влечёт иные меры ответственности, установленные законом, но не влияет на статус объекта как законной постройки.

Принципиальное значение: Дело имеет принципиальное значение для унификации судебной практики по применению норм о самовольной постройке в контексте Закона № 217-ФЗ о садоводстве. Возникает конфликт между публичным интересом товарищества в защите общего имущества и частным интересом собственника земельного участка в использовании своего имущества в соответствии с разрешённым использованием. Кроме того, дело затрагивает вопрос о пропорциональности применения крайней меры — сноса объекта — в отношении объекта, который соответствует всем градостроительным и строительным нормам и не создаёт угрозы безопасности.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли объект капитального строительства (магазин), возведённый в соответствии с разрешённым использованием земельного участка и с получением разрешения на строительство, но фактически используемый не по целевому назначению (в нарушение целевого назначения земельного участка в составе садоводческого товарищества), самовольной постройкой в смысле статьи 222 Гражданского кодекса РФ?

2. Является ли отсутствие согласования проекта строительства с Правлением товарищества (в соответствии с Законом № 217-ФЗ) самостоятельным основанием для признания постройки самовольной, если объект соответствует разрешённому использованию земельного участка и возведён с получением разрешения на строительство?

3. Должны ли суды при рассмотрении исков о сносе самовольной постройки исследовать вопрос о возможности приведения объекта в соответствие с разрешённым использованием земельного участка (например, путём переоборудования магазина в жилой дом) перед вынесением решения о сносе?

4. Применим ли принцип пропорциональности при определении необходимости сноса объекта, и должны ли суды учитывать отсутствие доказательств нарушения прав третьих лиц и угрозы безопасности при вынесении решения о сносе?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Объект капитального строительства, который соответствует виду разрешённого использования земельного участка и возведён с получением необходимых разрешений и в соответствии с градостроительными и строительными нормами, но фактически используется не по целевому назначению, не является самовольной постройкой по смыслу статьи 222 Гражданского кодекса РФ. Использование такого объекта не по назначению с нарушением разрешённого использования земельного участка влечёт иные меры ответственности, установленные законом, но не основание для признания его самовольной постройкой и сноса. Снос самовольной постройки является крайней мерой государственного вмешательства и должен быть соразмерен допущенному нарушению, с соблюдением баланса между публичным и частным интересом.

B. Развёрнутое обоснование

1. Исчерпывающий перечень признаков самовольной постройки в статье 222 ГК РФ

Согласно пункту 1 статьи 222 Гражданского кодекса РФ, самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные:

• на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта; либо
• возведённые или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешённое использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки.

Судебная коллегия подчёркивает, что данный перечень признаков является исчерпывающим. Это означает, что самовольной постройкой может быть признана только постройка, обладающая хотя бы одним из перечисленных признаков. Использование объекта не по целевому назначению (но в соответствии с разрешённым использованием земельного участка) не входит в этот перечень и, следовательно, не может быть основанием для признания постройки самовольной.

2. Применение постановления Пленума ВС РФ № 44 от 12 декабря 2023 г.

Верховный Суд ссылается на абзац третий пункта 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке», в котором разъясняется, что использование не по целевому назначению объекта, возведённого в соответствии с разрешённым использованием земельного участка, не является основанием для признания его самовольной постройкой.

Это разъяснение Пленума ВС РФ имеет решающее значение для разрешения спора. Оно прямо указывает на то, что целевое назначение земельного участка (в данном случае — ведение садоводства) отличается от разрешённого использования земельного участка (в данном случае — размещение объектов торговли). Если объект возведён в соответствии с разрешённым использованием, то его фактическое использование не по целевому назначению не влияет на статус объекта как законной постройки.

3. Анализ разрешённого использования земельного участка предпринимателя

Судебная коллегия устанавливает следующие факты:

• Земельный участок предпринимателя (кадастровый номер 18:26:010204:247) относится к категории земель — земли населенных пунктов.
• 22 июля 2019 г., то есть до строительства спорного объекта и ввода его в эксплуатацию, по заявлению Утемовой Г.А. в ЕГРН внесены изменения в разрешённый вид использования земельного участка с «для ведения гражданами садоводства и огородничества» на «отдельно стоящие объекты торговли, общественного питания, бытового обслуживания, рассчитанные на малый поток посетителей (менее 150 кв.м общей площади)».
• На момент внесения указанных изменений зарегистрированные объекты недвижимости на земельном участке предпринимателя отсутствовали.
• Вид разрешённого использования земельного участка, содержащийся в ЕГРН и установленный в соответствии с градостроительным регламентом (Правилами землепользования и застройки города Ижевска, утвержденными решением Городской Думы города Ижевска от 27 ноября 2007 г. № 344 в редакции от 19 марта 2019 г.), допускал размещение на нём спорного объекта для зоны садоводств и дачных участков (СЗ-1).

Таким образом, на момент строительства магазина разрешённое использование земельного участка уже предусматривало возможность размещения объектов торговли. Это означает, что первый признак самовольной постройки (возведение на участке, разрешённое использование которого не допускает строительства данного объекта) отсутствует.

4. Соответствие объекта разрешению на строительство и градостроительным нормам

Судебная коллегия отмечает, что:

• 3 декабря 2019 г. администрация выдала разрешение на строительство магазина (№ 18-RU18303000-87-2019).
• 22 апреля 2021 г. администрация выдала разрешение на ввод объекта в эксплуатацию.
• Заключением судебной экспертизы установлено, что возведённый объект капитального строительства представляет собой одноэтажное здание в каркасном исполнении, функциональное назначение здания — торговое, с фактическим использованием — торговый объект (магазин).
• Здание магазина находится в границах принадлежащего Утемовой Г.А. земельного участка, поставлено на кадастровый учет как объект, завершённый строительством, с присвоением кадастрового номера 18:26:010204:1005, общей площадью 109,1 кв.м.
• Заключением судебной экспертизы установлено, что возведённый объект соответствует градостроительным, строительным, санитарным нормам и правилам, требованиям проектной документации, правилам пожарной безопасности; строение находится в работоспособном техническом состоянии и пригодно к эксплуатации, является безопасным, угрозу жизни, здоровью или имуществу граждан или юридических лиц не несет.

Таким образом, отсутствуют и второй, и третий признаки самовольной постройки (отсутствие разрешения на строительство и нарушение градостроительных и строительных норм).

5. Различие между целевым назначением и разрешённым использованием земельного участка

Судебная коллегия проводит важное различие между двумя категориями:

• Целевое назначение земельного участка — в данном случае ведение гражданами садоводства и огородничества (в соответствии с Законом № 217-ФЗ).
• Разрешённое использование земельного участка — в данном случае размещение отдельно стоящих объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, рассчитанных на малый поток посетителей (менее 150 кв.м общей площади).

Согласно статье 3 Закона № 217-ФЗ, садовый земельный участок — это земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей. Согласно части 3 статьи 23 Закона № 217-ФЗ, садовые земельные участки должны использоваться по целевому назначению и в соответствии с их разрешённым использованием.

Однако, как разъясняет Верховный Суд, ссылаясь на постановление Пленума № 44, использование не по целевому назначению объекта, возведённого в соответствии с разрешённым использованием земельного участка, не является основанием для признания его самовольной постройкой. Это означает, что если разрешённое использование допускает размещение объекта торговли, то объект может быть размещён, даже если целевое назначение земельного участка предусматривает ведение садоводства.

6. Отсутствие доказательств нарушения прав товарищества

Судебная коллегия отмечает, что товарищество не представило доказательств, подтверждающих нарушение его прав при сохранении спорного объекта на земельном участке. В частности:

• Предпринимателем представлено заключение специалиста от 27 сентября 2023 г. № 538-23, согласно которому для эксплуатации нежилого здания магазина в части коммуникаций водоснабжения, площадки для парковки и разгрузки автомобилей, площадки для размещения контейнеров ТБО, сети канализации отсутствует использование общего имущества, земель общего назначения товарищества в коммерческих целях. Эксплуатация нежилого здания магазина не оказывает негативного влияния на общее имущество товарищества и других собственников участков на территории товарищества.

• Суд апелляционной инстанции отклонил довод истца о том, что спорная постройка нарушает права членов товарищества, поскольку возрастает нагрузка на общее имущество — дороги и проходы, как не подтверждённый документально.

Таким образом, отсутствуют доказательства того, что сохранение спорного объекта нарушает права товарищества или создаёт угрозу для общего имущества.

7. Принцип пропорциональности и крайняя мера сноса

Судебная коллегия применяет принцип пропорциональности, согласно которому снос объекта самовольного строительства является крайней мерой государственного вмешательства в отношения, связанные с возведением (созданием) объектов недвижимого имущества, а устранение последствий допущенного нарушения должно быть соразмерно самому нарушению, не должно создавать дисбаланса между публичным и частным интересом, приводящего к нарушению устойчивости хозяйственного оборота и причинению несоразмерных убытков.

Ссылаясь на пункт 25 постановления Пленума № 44, Верховный Суд указывает, что необходимость сноса самовольной постройки обусловливается не только несоблюдением требований о получении разрешения на строительство, но и обстоятельствами, которые могли бы препятствовать использованию такой постройки вследствие её несоответствия требованиям безопасности и возможности нарушения прав третьих лиц.

В данном случае: - Объект соответствует всем градостроительным и строительным нормам. - Объект не создаёт угрозу жизни, здоровью или имуществу граждан. - Отсутствуют доказательства нарушения прав третьих лиц.

Следовательно, применение крайней меры сноса было бы несоразмерно допущенному нарушению (если оно вообще имело место).

8. Исследование возможности приведения объекта в соответствие с разрешённым использованием

Судебная коллегия указывает, что согласно пунктам 30, 31 постановления Пленума № 44, независимо от того, заявлено ли истцом требование о сносе самовольной постройки либо о сносе или приведении её в соответствие с установленными требованиями, суд с учётом положений пункта 3.1 статьи 222 Гражданского кодекса выносит на обсуждение вопрос об устранимости допущенных при её возведении нарушений градостроительных и строительных норм и правил, а в отношении самовольной постройки, возведённой с нарушением разрешённого использования земельного участка, в том числе ограничений, установленных в соответствии с земельным и иным законодательством, — о возможности приведения её в соответствие с таким разрешённым использованием.

В данном случае суды не исследовали вопрос о том, может ли спорный объект по своим конструктивным и объёмно-планировочным решениям использоваться как индивидуальный жилой дом (что соответствовало бы целевому назначению земельного участка в составе садоводческого товарищества). Товарищество не представило доказательств, подтверждающих невозможность такого использования. При этом в судебном заседании СКЭС представители истца указали, что препятствий для использования спорного объекта в целях проживания не имеется.

Таким образом, суды допустили существенное нарушение норм материального права, не исследовав возможность приведения объекта в соответствие с целевым назначением земельного участка перед вынесением решения о сносе.

9. Применение норм о разрешении на строительство для объектов индивидуального жилищного строительства

Судебная коллегия ссылается на часть 2 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей.

Для осуществления строительства (реконструкции) объекта индивидуального жилищного строительства разрешение не требуется; необходимо направить в уполномоченный орган уведомление о планируемом строительстве или реконструкции (пункт 1.1 части 17 статьи 51, статья 51.1 Градостроительного кодекса, статья 17 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ «О вн