ВС РФ: использование объекта не по целевому назначению не делает его самовольной постройкой

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 18-КГ25-65-К4

Дата: 29 апреля 2025 г.

Состав СКГД: - Председательствующий: Асташов С.В. - Судьи: Киселёв А.П. (судья-докладчик), Горшков В.В.

Стороны: - Истец: администрация муниципального образования Северский район (орган публичной власти) - Ответчик: Сараквашин Александр Александрович (гражданин, собственник земельного участка)

Категория спора: земельно-правовой (использование земельного участка не по целевому назначению); смежный с вопросами о самовольной постройке и градостроительном регулировании

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Администрация муниципального образования Северский район обратилась в суд с иском к Сараквашину А.А. об устранении нарушений земельного законодательства. Истец просил: 1. Запретить эксплуатацию объекта предпринимательской деятельности (мастерской по ремонту и обслуживанию автомобилей) на земельном участке площадью 25 кв.м, который относится к категории земель населённых пунктов с видом разрешённого использования «для размещения магазина по реализации продукции птицепереработки»; 2. Возложить на ответчика обязанность в тридцатидневный срок с момента вступления решения в законную силу осуществить снос (демонтаж) объекта предпринимательской деятельности за счёт собственных средств.

Правовое основание: нарушение земельного законодательства, выявленное в ходе муниципального земельного контроля и подтверждённое внеплановой выездной проверкой Росреестра (часть 1 статьи 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях — использование земельного участка не по целевому назначению).

Возражения ответчика

В определении не приводятся конкретные возражения ответчика, однако из контекста следует, что Сараквашин А.А. оспаривал законность требования о сносе постройки.

Решение первой инстанции

Решение Северского районного суда Краснодарского края от 2 марта 2023 г.: - Исковые требования администрации удовлетворены полностью - Суд установил факт использования земельного участка не по целевому назначению и пришёл к выводу о наличии оснований для запрета эксплуатации объекта и обязания его сноса - Ключевой мотив: суд признал объект самовольной постройкой на основании несоответствия его использования виду разрешённого использования земельного участка

Постановление апелляции

Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 30 января 2024 г.: - Решение первой инстанции оставлено без изменения - Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции

Постановление кассационного суда

Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 25 июня 2024 г.: - Судебные постановления оставлены без изменения - Кассационный суд не исправил ошибки нижестоящего суда

Обращение в ВС РФ

Сараквашин А.А. подал кассационную жалобу в ВС РФ, прося отменить состоявшиеся судебные постановления как незаконные. Определением судьи ВС РФ Кротова М.В. от 16 января 2025 г. заявителю восстановлен срок на подачу кассационной жалобы, а определением от 25 марта 2025 г. дело передано для рассмотрения в судебном заседании СКГД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между интересом органа публичной власти в соблюдении земельного законодательства и правом собственника на использование принадлежащего ему имущества. Конфликт заключается в следующем:

1. Материально-правовой аспект: может ли объект, возведённый в соответствии с видом разрешённого использования земельного участка, но используемый не по целевому назначению, быть признан самовольной постройкой и подлежать обязательному сносу?

2. Процессуально-правовой аспект: обязан ли суд при рассмотрении требования о сносе объекта, используемого не по целевому назначению, назначить экспертизу для выяснения соответствия самого объекта градостроительным и строительным нормам, а также возможности устранения нарушений без сноса?

3. Межотраслевой аспект: взаимодействие норм земельного права (целевое назначение и разрешённое использование земельного участка), гражданского права (самовольная постройка) и градостроительного права (требования к возведению объектов).

Категория проблемы

Материально-правовая (толкование и применение норм о самовольной постройке, целевом назначении земельного участка) и процессуально-правовая (обязанность суда назначить экспертизу, надлежащее исследование обстоятельств дела).

Причины передачи на коллегию

Дело передано на коллегию в связи с необходимостью уточнения судебной практики по применению норм о самовольной постройке в контексте использования объекта не по целевому назначению, а также для разъяснения процессуальных обязанностей суда при рассмотрении таких споров.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли объект капитального строительства (мастерская по ремонту и обслуживанию автомобилей), возведённый в соответствии с видом разрешённого использования земельного участка, самовольной постройкой только на основании того, что он используется не по целевому назначению?

2. Обязан ли суд при рассмотрении требования об устранении нарушений земельного законодательства путём сноса объекта, используемого не по целевому назначению, назначить экспертизу для выяснения соответствия самого объекта градостроительным и строительным нормам и правилам?

3. Должен ли суд при установлении возможности устранения нарушений без сноса постройки поставить на обсуждение вопрос об альтернативных способах исполнения решения (снос или приведение в соответствие с установленными требованиями)?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ занял принципиальную позицию: использование объекта, возведённого в соответствии с видом разрешённого использования земельного участка, не по целевому назначению не является основанием для признания его самовольной постройкой. Суд, рассматривающий требование об устранении нарушений земельного законодательства путём сноса объекта, обязан провести комплексное исследование обстоятельств, включая соответствие самого объекта градостроительным и строительным нормам, и при наличии возможности устранения нарушений без сноса — предоставить альтернативные способы исполнения решения.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативное разграничение между целевым назначением земельного участка и разрешённым использованием

Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса РФ, собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешённым использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Ключевой вывод: право на возведение объекта определяется видом разрешённого использования земельного участка, а не его целевым назначением. Целевое назначение и разрешённое использование — различные правовые категории.

2. Определение самовольной постройки и её критерии

В соответствии с пункт 1 статьи 222 ГК РФ, самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные: - на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или - на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, либо - возведённые или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Критическое уточнение: самовольной постройкой признаётся объект, возведённый в нарушение разрешённого использования земельного участка, а не в нарушение целевого назначения.

3. Позиция Пленума ВС РФ о самовольной постройке

Постановление Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке» содержит ключевые разъяснения:

Пункт 19 (абзац первый): при наличии утверждённых в установленном порядке правил землепользования и застройки использование земельного участка в целях строительства осуществляется исходя из предусмотренных градостроительным регламентом видов разрешённого использования (ссылка на пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса РФ, статьи 30, часть 1 статьи 36, статья 37 Градостроительного кодекса РФ, пункт 12 части 1 статьи 10 Закона о государственной регистрации недвижимости), за исключением случаев, если на земельный участок действие градостроительного регламента не распространяется (часть 4 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ).

Пункт 19 (абзац третий) — центральное положение: «Использование не по целевому назначению объекта, возведённого в соответствии с разрешённым использованием земельного участка, не является основанием для признания его самовольной постройкой».

Вывод СКГД: нижестоящие суды нарушили это разъяснение, признав объект самовольной постройкой исключительно на основании несоответствия его использования целевому назначению земельного участка.

4. Процессуальная обязанность суда по назначению экспертизы

Часть 1 статьи 79 ГПК РФ: при возникновении в процессе рассмотрения дела вопросов, требующих специальных знаний в различных областях науки, техники, искусства, ремесла, суд назначает экспертизу. Проведение экспертизы может быть поручено судебно-экспертному учреждению, конкретному эксперту или нескольким экспертам.

Установленные судом первой инстанции обстоятельства, требующие экспертного исследования: - соответствует ли сам объект капитального строительства виду разрешённого использования земельного участка (несмотря на его эксплуатацию в иных целях); - соблюдены ли ответчиком градостроительные, строительные нормы и правила при возведении постройки; - нарушаются ли постройкой права и законные интересы истца либо других лиц; - существует ли угроза жизни и здоровью граждан.

Вывод СКГД: суд первой инстанции не поставил на обсуждение сторон вопрос о назначении экспертизы, что явилось существенным нарушением процессуального права.

5. Обязанность суда рассмотреть возможность устранения нарушений без сноса

Пункт 30 Постановления Пленума № 44: независимо от того, заявлено ли истцом требование о сносе самовольной постройки либо о сносе или приведении её в соответствие с установленными требованиями, суд выносит на обсуждение вопрос об устранимости допущенных при её возведении нарушений градостроительных и строительных норм и правил, а в отношении самовольной постройки, возведённой с нарушением разрешённого использования земельного участка, в том числе ограничений, установленных в соответствии с земельным и иным законодательством, — о возможности приведения её в соответствие с таким разрешённым использованием.

Пункт 31 Постановления Пленума № 44: при установлении возможности устранения нарушений, допущенных при возведении (создании) самовольной постройки, суд принимает решение, предусматривающее оба возможных способа его исполнения: о сносе самовольной постройки или о её приведении в соответствие с установленными требованиями, на что указывается в резолютивной части решения.

Вывод СКГД: суд первой инстанции, признав объект самовольной постройкой по признаку несоответствия использования виду разрешённого использования, в нарушение разъяснений Пленума не поставил на обсуждение вопрос об устранимости этого нарушения без сноса самой постройки.

6. Принципиальные основания решения

Верховный Суд РФ исходит из следующих принципов:

• Принцип соразмерности: снос объекта — крайняя мера, которая должна быть применена только при невозможности устранения нарушений иными способами;
• Принцип надлежащего судебного разбирательства: суд обязан всесторонне исследовать обстоятельства дела, включая возможность альтернативных решений;
• Защита прав собственника: собственник имеет право на справедливое судебное разбирательство, в ходе которого должны быть рассмотрены все возможные способы устранения нарушений.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки суда первой инстанции (Северский районный суд)

1. Существенное нарушение норм материального права

Ошибка: Суд признал объект (мастерскую по ремонту и обслуживанию автомобилей) самовольной постройкой исключительно на основании того, что он используется не по целевому назначению земельного участка (целевое назначение — магазин по реализации продукции птицепереработки).

Нарушенная норма: пункт 19 (абзац третий) Постановления Пленума ВС РФ № 44, согласно которому использование не по целевому назначению объекта, возведённого в соответствии с разрешённым использованием земельного участка, не является основанием для признания его самовольной постройкой.

Существенность нарушения: данное нарушение повлияло на исход дела, так как привело к удовлетворению иска о сносе объекта, тогда как объект мог быть возведён в соответствии с видом разрешённого использования земельного участка.

2. Существенное нарушение норм процессуального права

Ошибка: Суд не поставил на обсуждение сторон вопрос о назначении экспертизы для выяснения: - соответствия самого объекта виду разрешённого использования земельного участка; - соблюдения градостроительных и строительных норм и правил при возведении постройки; - наличия угрозы жизни и здоровью граждан; - возможности устранения нарушений без сноса.

Нарушенная норма: часть 1 статьи 79 ГПК РФ (обязанность суда назначить экспертизу при возникновении вопросов, требующих специальных знаний).

Существенность нарушения: без проведения экспертизы суд не мог надлежащим образом исследовать обстоятельства дела и вынести обоснованное решение.

3. Нарушение требований Постановления Пленума № 44

Ошибка: Суд не поставил на обсуждение вопрос об устранимости нарушений без сноса постройки и не предусмотрел в резолютивной части решения альтернативные способы исполнения (снос или приведение в соответствие с установленными требованиями).

Нарушенные нормы: пункты 30 и 31 Постановления Пленума ВС РФ № 44.

Существенность нарушения: нарушение процедуры рассмотрения дела, предусмотренной Пленумом, повлияло на исход дела.

Ошибки апелляционного суда (Краснодарский краевой суд)

Ошибка: Апелляционный суд оставил решение первой инстанции без изменения, не исправив допущенные нарушения норм материального и процессуального права.

Существенность: апелляционный суд обязан проверить законность и обоснованность решения первой инстанции и исправить допущенные ошибки (статья 327 ГПК РФ).

Ошибки кассационного суда (Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции)

Ошибка: Кассационный суд оставил судебные постановления без изменения, не исправив существенные нарушения норм материального и процессуального права.

Существенность: в соответствии со статьей 390.14 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела. Кассационный суд должен был выявить и исправить такие нарушения.

Общая оценка

Все три судебные инстанции допустили существенные нарушения норм материального права (неправильное применение норм о самовольной постройке и целевом назначении земельного участка) и существенные нарушения норм процессуального права (неназначение экспертизы, ненадлежащее исследование обстоятельств дела). Эти нарушения повлияли на исход дела и без их устранения невозможна защита нарушенных прав ответчика.

РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ И ПОСЛЕДСТВИЯ

Верховный Суд РФ: 1. Отменил решение Северского районного суда от 2 марта 2023 г. 2. Отменил апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 30 января 2024 г. 3. Отменил определение Четвёртого кассационного суда от 25 июня 2024 г. 4. Направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции

Указания для суда при новом рассмотрении: - Учесть изложенные в определении правовые позиции - Разрешить дело в соответствии с законом - Принять во внимание, что 17 апреля 2024 г. Сараквашин А.А. произвёл отчуждение спорного земельного участка Богачеву В.В. (что может повлиять на надлежащность сторон и предмет спора)

ПРАКТИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ АДВОКАТСКОЙ ПРАКТИКИ

1. Защита собственников земельных участков: определение устанавливает, что использование объекта не по целевому назначению не является основанием для его сноса, если объект возведён в соответствии с видом разрешённого использования.

2. Процессуальная тактика: при рассмотрении споров о сносе объектов необходимо требовать назначения экспертизы для выяснения соответствия объекта градостроительным и строительным нормам.

3. Альтернативные способы исполнения: суд обязан рассмотреть возможность приведения объекта в соответствие с установленными требованиями без его сноса.

4. Разграничение понятий: важно различать целевое назначение земельного участка и вид разрешённого использования — это разные правовые категории.