ВС РФ: собственник вправе выбирать вид разрешённого использования участка без дополнительных разрешений

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № 18-КГ25-116-К4, Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 27 мая 2025 г.

Состав СКГД: Председательствующий Асташов С.В., судьи Киселёв А.П. и Петрушкин В.А. (докладчик).

Стороны: - Истец: администрация муниципального образования г. Краснодар (орган публичной власти) - Ответчик: Оганян Денис Сергеевич (гражданин, собственник земельного участка и объекта капитального строительства)

Категория спора: Жилищно-земельный спор, связанный с признанием постройки самовольной и её сносом; спор о правовом режиме земельного участка и видах разрешённого использования.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца: Администрация г. Краснодара обратилась в суд с иском о сносе самовольной постройки и прекращении зарегистрированного права на объект капитального строительства (одноэтажное нежилое здание). Основания иска: возведение объекта без разрешительной документации; использование земельного участка не в соответствии с видом разрешённого использования (магазин вместо коммунальных услуг); нарушение градостроительных норм (несоблюдение минимально допустимых отступов от границ территории общего пользования — 1,05–1,14 м вместо нормативных 3 м); превышение процента застройки (39% при максимально допустимых 30%).

Возражения ответчика: Оганян Д.С. оспаривал квалификацию строения как самовольной постройки, ссылаясь на то, что: гараж соответствует строительным и градостроительным нормам; отсутствует угроза жизни и здоровью граждан; не нарушаются права третьих лиц; на момент возведения (2012 г.) вид разрешённого использования земельного участка допускал размещение гаража для собственных нужд; строение зарегистрировано в упрощённом порядке в соответствии с законодательством.

Решение суда первой инстанции (Советский районный суд г. Краснодара, 19 ноября 2023 г.): В удовлетворении иска отказано. Суд признал выявленные нарушения незначительными, исходя из того, что строение не соответствует требованиям градостроительных норм только в части несоблюдения отступа от земель общего пользования; отсутствует угроза жизни и здоровью граждан; размещение гаража предусмотрено видом разрешённого использования земельного участка.

Апелляционное определение (Краснодарский краевой суд, 15 августа 2024 г.): Решение суда первой инстанции отменено, иск удовлетворён. Апелляционный суд исходил из того, что: земельный участок используется не в соответствии с видом разрешённого использования; строительство осуществлено без разрешительной документации; спорное строение фактически состоит из трёх машиномест для автомойки и помещения под магазин автозапчастей; объект расположен с нарушением минимально допустимых отступов.

Кассационное определение (Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции, 12 ноября 2024 г.): Апелляционное определение оставлено без изменения.

Кассационная жалоба: Оганян Д.С. обратился в ВС РФ с просьбой отменить апелляционное и кассационное определения. Определением судьи ВС РФ Кротова М.В. от 17 апреля 2025 г. жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКГД.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта: Спор возник между интересом органа публичной власти в соблюдении земельного и градостроительного законодательства и правом собственника на использование принадлежащего ему земельного участка и объекта капитального строительства в соответствии с предусмотренными видами разрешённого использования. Конфликт касается толкования понятия «самовольная постройка» в контексте: (1) выбора собственником вида разрешённого использования земельного участка; (2) соответствия строения требованиям земельного и градостроительного законодательства; (3) значимости отдельных нарушений градостроительных норм для квалификации постройки как самовольной.

Категория проблемы: Материально-правовая, связанная с применением норм Гражданского кодекса РФ (ст. 222), Земельного кодекса РФ (ст. 7, 40, 42, 85), Градостроительного кодекса РФ (ст. 30, 36, 51), а также толкованием Постановления Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 и Обзора судебной практики от 16 ноября 2022 г.

Причина передачи на коллегию: Дело передано на СКГД в связи с существенными нарушениями норм материального права при применении судами апелляционной и кассационной инстанций положений о самовольной постройке, которые повлияли на исход дела и затронули защиту прав собственника на недвижимое имущество.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли постройка (одноэтажное нежилое здание — гараж) самовольной в смысле п. 1 ст. 222 ГК РФ, если она возведена на земельном участке, вид разрешённого использования которого на момент возведения допускал размещение гаража для собственных нужд, но впоследствии был изменён на «предоставление коммунальных услуг»?

2. Может ли собственник земельного участка без дополнительных разрешений и согласований выбирать предусмотренные основные и вспомогательные виды разрешённого использования, установленные градостроительным зонированием, и означает ли такой выбор нарушение правового режима земельного участка?

3. Являются ли нарушения градостроительных норм (несоблюдение отступов от границ территории общего пользования) и использование помещения под магазин основаниями для признания строения самовольной постройкой, если строение соответствует строительным нормам, не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушает права третьих лиц?

4. Влияет ли фактическое использование строения (на момент повторной экспертизы — как гаража) на квалификацию постройки как самовольной, если ранее оно использовалось в коммерческих целях (магазин, автомойка)?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ занял позицию, что собственник земельного участка вправе без дополнительных разрешений и согласований выбирать любой из предусмотренных основных и вспомогательных видов разрешённого использования, установленных градостроительным регламентом для соответствующей территориальной зоны. Такой выбор является правомерным и не может быть квалифицирован как нарушение правового режима земельного участка. Постройка не является самовольной, если она возведена в соответствии с требованиями земельного законодательства, соответствует строительным и градостроительным нормам (за исключением несущественных нарушений), не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушает права третьих лиц. Использование не по целевому назначению объекта, возведённого в соответствии с разрешённым использованием земельного участка, не является основанием для признания его самовольной постройкой.

B. Развёрнутое обоснование

1. Исчерпывающий перечень признаков самовольной постройки

Нормативная база: - Пункт 1 ст. 222 ГК РФ определяет самовольную постройку как здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, либо возведённые или созданные без получения необходимых согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил. - Пункт 2 Постановления Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке» (далее — Постановление Пленума о самовольной постройке) разъясняет, что самовольной признается постройка при наличии хотя бы одного из следующих признаков: - возведение на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке; - возведение на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта на дату начала его возведения и на дату выявления постройки; - возведение без получения необходимых согласований, разрешений, если требование о получении установлено на дату начала возведения и является действующим на дату выявления; - возведение с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если такие нормы установлены на дату начала возведения и являются действующими на дату выявления.

Позиция СКГД: Данный перечень признаков является исчерпывающим. Суды апелляционной и кассационной инстанций не учли этого при квалификации строения как самовольной постройки.

2. Правовой режим земельного участка и выбор вида разрешённого использования

Нормативная база: - Пункт 2 ст. 7 ЗК РФ предусматривает, что правообладатель земельного участка вправе выбирать вид разрешённого использования любого из основных и вспомогательных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленных градостроительным зонированием, и как следствие изменять вид разрешённого использования земельного участка. - Пункт 3 ст. 85 ЗК РФ устанавливает, что при наличии утверждённых в установленном порядке правил землепользования и застройки использование земельного участка в целях строительства осуществляется исходя из предусмотренных градостроительным регламентом видов разрешённого использования. - Часть 6 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ указывает, что в градостроительном регламенте указываются виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства. - Приказ Росреестра от 10 ноября 2020 г. № П/0412 утвердил классификатор видов разрешённого использования земельных участков, в котором вид «предоставление коммунальных услуг» (код 3.1.1) предусматривает размещение зданий и сооружений, обеспечивающих поставку воды, тепла, электричества, газа, отвод канализационных стоков, очистку и уборку объектов недвижимости, включая гаражи и мастерские для обслуживания уборочной и аварийной техники; вид «ведение садоводства» (код 13.2) предусматривает размещение для собственных нужд гаражей.

Позиция СКГД: Собственник земельного участка, как и собственник объекта капитального строительства, не ограничен в выборе предусмотренных основных и вспомогательных видов использования принадлежащего ему объекта. Выбор вида разрешённого использования без дополнительных разрешений и согласований означает, что собственник вправе начать осуществлять деятельность в соответствии с выбранным видом в рамках предусмотренных применительно к территориальной зоне градостроительным регламентом видов разрешённого использования. Это является правомерным и не может быть квалифицировано как нарушение правового режима земельного участка. Суд первой инстанции правильно исходил из этого принципа.

3. Временной критерий применения норм о самовольной постройке

Нормативная база: - Пункт 1 ст. 222 ГК РФ устанавливает, что нормы и правила должны быть установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являться действующими на дату выявления самовольной постройки. - Пункт 2 Постановления Пленума о самовольной постройке подтверждает этот временной критерий.

Позиция СКГД: По состоянию на 2012 год (дата возведения здания гаража) земельный участок имел вид разрешённого использования «для садоводства, для ведения гражданами садоводства и огородничества», который допускал размещение хозяйственных построек и гаража для собственных нужд. Таким образом, на дату начала возведения строения вид разрешённого использования допускал такое строительство. Последующее изменение вида разрешённого использования на «предоставление коммунальных услуг» не может служить основанием для признания постройки самовольной, поскольку это изменение произошло после возведения объекта.

4. Использование не по целевому назначению и самовольная постройка

Нормативная база: - Пункт 6 Обзора судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утверждённого Президиумом ВС РФ 16 ноября 2022 г., устанавливает, что использование не по целевому назначению объекта, возведённого в соответствии с разрешённым использованием земельного участка, не является основанием для признания его самовольной постройкой.

Позиция СКГД: Суд апелляционной инстанции ошибочно исходил из того, что фактическое использование строения (магазин, автомойка) в момент выявления нарушения свидетельствует о самовольности постройки. Однако на момент проведения повторной судебной экспертизы строение использовалось как гараж, что соответствует разрешённому использованию. Более того, даже если бы строение использовалось не по целевому назначению, это не являлось бы основанием для признания его самовольной постройкой, поскольку объект был возведён в соответствии с разрешённым использованием земельного участка.

5. Упрощённый порядок регистрации и отсутствие требования разрешения на строительство

Нормативная база: - Пункт 1 части 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства, реконструкции гаража на земельном участке, предоставленном физическому лицу для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. - Пункт 1 ст. 25.3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (действовавший на момент возведения строения) предусматривал, что основаниями для государственной регистрации права собственности на создаваемый или созданный объект недвижимого имущества, если для строительства, реконструкции такого объекта не требуется выдачи разрешения на строительство, являются документы, подтверждающие факт создания такого объекта и содержащие его описание; правоустанавливающий документ на земельный участок. - Пункт 10 ст. 40 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» предусмотрено, что государственный кадастровый учёт и государственная регистрация прав на созданные здание или сооружение, для строительства которых не требуется разрешение на строительство, осуществляются на основании технического плана таких объектов и правоустанавливающего документа на земельный участок.

Позиция СКГД: Строительство гаража осуществлено в соответствии с требованиями земельного законодательства, регистрация права собственности на строение осуществлена в упрощённом порядке, предусмотренном законодательством. Суд апелляционной инстанции не учёл этих обстоятельств при удовлетворении требования о сносе.

6. Оценка соответствия строения строительным и градостроительным нормам

Нормативная база: - Часть 1 ст. 79 ГПК РФ предусматривает, что при возникновении в процессе рассмотрения дела вопросов, требующих специальных знаний в различных областях науки, техники, искусства, ремесла, суд назначает экспертизу.

Позиция СКГД: По результатам первичной и дополнительной судебных экспертиз (заключения от 21 февраля 2023 г. № 1741/16.1 и от 31 августа 2023 г. № 1918/16.1) установлено, что нежилое здание гаража соответствует строительным, эпидемиологическим, экологическим, градостроительным нормам; техническое состояние работоспособное; отсутствует угроза жизни и здоровью граждан; не нарушаются права третьих лиц. Единственное выявленное нарушение — несоблюдение отступов от границ территории общего пользования (1,05–1,14 м вместо нормативных 3 м). Это нарушение является несущественным в контексте квалификации постройки как самовольной, особенно учитывая, что строение не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушает права третьих лиц.

7. Принцип разумности и соразмерности при применении норм о самовольной постройке

Позиция СКГД (имплицитно): При разрешении споров, связанных с самовольной постройкой, следует учитывать принцип разумности и соразмерности. Суд первой инстанции правильно установил все необходимые обстоятельства дела и правильно применил нормы материального права, признав выявленные нарушения незначительными в контексте квалификации постройки как самовольной.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки апелляционного суда (Краснодарский краевой суд, 15 августа 2024 г.)

1. Неправильное толкование понятия «разрешённое использование земельного участка»: Апелляционный суд исходил из того, что земельный участок используется не в соответствии с видом разрешённого использования, не учитывая, что собственник вправе выбирать любой из предусмотренных основных и вспомогательных видов разрешённого использования без дополнительных разрешений и согласований. Это нарушение норм материального права (п. 2 ст. 7 ЗК РФ) является существенным в смысле ст. 390.14 ГПК РФ, поскольку повлияло на исход дела.

2. Игнорирование временного критерия применения норм о самовольной постройке: Апелляционный суд не учёл, что на дату начала возведения строения (2012 г.) вид разрешённого использования земельного участка допускал размещение гаража для собственных нужд. Последующее изменение вида разрешённого использования не может служить основанием для признания постройки самовольной. Это нарушение норм материального права (п. 1 ст. 222 ГК РФ, п. 2 Постановления Пленума о самовольной постройке) является существенным.

3. Неправильная оценка фактического использования строения: Апелляционный суд исходил из того, что на момент выявления нарушения строение использовалось как магазин и автомойка, и считал это основанием для признания постройки самовольной. Однако согласно п. 6 Обзора судебной практики от 16 ноября 2022 г., использование не по целевому назначению объекта, возведённого в соответствии с разрешённым использованием земельного участка, не является основанием для признания его самовольной постройкой. Это нарушение норм материального права является существенным.

4. Недостаточная оценка заключений судебных экспертиз: Апелляционный суд не в полной мере учёл выводы судебных экспертиз о том, что строение соответствует строительным и градостроительным нормам, не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушает права третьих лиц. Единственное выявленное нарушение (несоблюдение отступов) является несущественным. Это нарушение норм процессуального права (ст. 79 ГПК РФ) в части надлежащей оценки доказательств является существенным.

5. Неправильное применение норм о регистрации права собственности: Апелляционный суд не учёл, что строительство гаража осуществлено в соответствии с требованиями земельного законодательства, регистрация права собственности на строение осуществлена в упрощённом порядке, предусмотренном п. 1 ст. 25.3 Федерального закона № 122-ФЗ и п. 10 ст. 40 Федерального закона № 218-ФЗ. Это нарушение норм материального права является существенным.

Ошибки кассационного суда (Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции, 12 ноября 2024 г.)

Кассационный суд общей юрисдикции поддержал позицию апелляционного суда, воспроизведя все его ошибки. Кассационный суд не провёл самостоятельного анализа применения норм материального права и не выявил существенные нарушения, допущенные апелляционным судом. Это нарушение норм процессуального права (ст. 390.14 ГПК РФ) в части надлежащего осуществления кассационного контроля является существенным.

Характер существенных нарушений

Все выявленные СКГД нарушения соответствуют критериям существенности, установленным ст. 390.14 ГПК РФ: - они касаются применения норм материального права (ГК РФ, ЗК РФ, Градостроительного кодекса РФ); - они повлияли на исход дела (привели к удовлетворению иска о сносе постройки вместо отказа в иске); - без их устранения невозможна защита нарушенных прав собственника на недвижимое имущество.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение СКГД от 27 мая 2025 г. представляет собой важный прецедент в толковании норм о самовольной постройке. Верховный Суд РФ чётко разграничил между собой: (1) право собственника на выбор вида разрешённого использования земельного участка без дополнительных разрешений; (2) требование соответствия строения строительным и градостроительным нормам; (3) значимость отдельных нарушений градостроительных норм для квалификации постройки как самовольной.

Ключевой вывод: постройка не является самовольной, если она возведена в соответствии с разрешённым использованием земельного участка на дату начала возведения, соответствует строительным нормам, не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушает права третьих лиц, даже если впоследствии вид разрешённого использования был изменён или выявлены несущественные нарушения градостроительных норм.

Для адвокатской практики это определение имеет значение при защите прав собственников земельных участков и объектов капитального строительства в спорах о признании постройки самовольной и её сносе. Оно подтверждает необходимость тщательного анализа временного критерия применения норм о самовольной постройке и оценки значимости выявленных нарушений в контексте исчерпывающего перечня признаков самовольной постройки, установленного п. 2 Постановления Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44.