ВС РФ: суд не может принудить собственника менять вид разрешенного использования земли

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определения: - Внутрисудебный номер: 23RS0018-01-2022-000216-55 - Номер определения ВС РФ: № 18-КГ24-446-К4 - Дата: 22 апреля 2025 г.

Состав СКГД: - Председательствующий: Асташов С.В. - Судьи: Киселев А.П., Марьина А.Н. (судья-докладчик)

Стороны: - Истец: администрация муниципального образования Калининский район Краснодарского края (орган публичной власти) - Ответчик: Кожевников Сергей Георгиевич (гражданин, собственник земельного участка) - Примечание: первоначально ненадлежащей ответчицей была Кожевникова М.С., замена произведена протокольным определением от 20 мая 2022 г.

Категория спора: жилищно-земельный (публично-правовой спор об устранении нарушений земельного законодательства, связанный с целевым использованием земельного участка)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца: Администрация Калининского района требовала устранения нарушений земельного законодательства, выразившихся в нецелевом использовании земельного участка (кадастровый номер не указан в открытой части определения), принадлежащего на праве собственности ответчику. Истец просил возложить на ответчика обязанность в двухмесячный срок со дня вступления решения в законную силу изменить вид разрешенного использования земельного участка с «ведение личного подсобного хозяйства» на «гостиничное обслуживание».

Правовое основание требований: Истец ссылался на то, что земельный участок используется собственником не в соответствии с его разрешенным использованием (на участке расположен жилой дом площадью 499,6 кв. м, используемый для предоставления услуг проживания и организации активного отдыха — гостевой дом «Азовские лиманы»), что нарушает земельное и градостроительное законодательство и предоставляет ответчику возможность применения пониженной налоговой ставки для исчисления земельного налога.

Возражения ответчика: В кассационной жалобе Кожевников С.Г. ставил вопрос об отмене состоявшихся судебных постановлений как незаконных (конкретные доводы в определении не раскрыты).

Решение первой инстанции (Калининский районный суд, 22 июня 2022 г.): Иск удовлетворен. Суд возложил на Кожевникова С.Г. обязанность изменить вид разрешенного использования земельного участка, исходя из того, что расположенные на нем объекты недвижимости используются для предоставления услуг проживания и организации активного отдыха, что не соответствует разрешенному использованию.

Постановление апелляции (Краснодарский краевой суд, 5 октября 2023 г.): Апелляционное определение оставило решение первой инстанции без изменения. Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Постановление кассации (Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, 16 апреля 2024 г.): Определение оставило решение суда первой инстанции и апелляционное определение без изменения.

Обращение в ВС РФ: Кожевников С.Г. подал кассационную жалобу на все три судебных акта. Определением судьи ВС РФ Марьина А.Н. от 2 декабря 2024 г. истцу восстановлен срок для подачи кассационной жалобы, определением от 18 марта 2025 г. жалоба с делом передана в судебное заседание СКГД.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта: Спор возник между правом собственника земельного участка на свободное пользование и распоряжение имуществом (при соблюдении требований законодательства) и обязанностью использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением и видом разрешенного использования. Конкретно: может ли орган публичной власти (администрация муниципального образования) принудить собственника земельного участка изменить вид разрешенного использования в судебном порядке, если собственник фактически использует участок не в соответствии с установленным видом разрешенного использования?

Категория проблемы: материально-правовая (земельное право, конституционное право собственности) с элементами публично-правового регулирования.

Почему дело передано на коллегию: Дело содержит вопрос о толковании и применении норм Конституции РФ (ст. 36 о праве собственности на землю), Земельного кодекса РФ (ст. 7, 42, 85), Гражданского кодекса РФ (ст. 260, 263) и Градостроительного кодекса РФ (ст. 30, 37), а также о разграничении между обязанностью соблюдать целевое назначение земель и правом собственника выбирать вид разрешенного использования из предусмотренных градостроительным регламентом.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли суд в судебном порядке обязать собственника земельного участка изменить вид разрешенного использования земельного участка, если он фактически использует участок не в соответствии с установленным видом разрешенного использования?

2. Является ли выбор вида разрешенного использования из предусмотренных градостроительным регламентом правом или обязанностью собственника земельного участка?

3. Какие правовые последствия должны наступить для собственника, использующего земельный участок не в соответствии с его целевым назначением и видом разрешенного использования, и может ли одним из таких последствий быть судебное понуждение к изменению вида разрешенного использования?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ установила, что соблюдение градостроительных регламентов и целевого назначения земель является обязательным для собственников земельных участков, однако выбор вида разрешенного использования из предусмотренных градостроительным регламентом является правом собственника земельного участка. Ограничение этого права и понуждение к выбору того или иного вида разрешенного использования из числа возможных законом не предусмотрены. Собственник вправе сам решать, прекратить ли ему деятельность, не соответствующую виду разрешенного использования, либо изменить вид разрешенного использования при наличии такой возможности. Суд не может принудить собственника к изменению вида разрешенного использования.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционное право собственности на землю

Судебная коллегия исходила из положений Конституции Российской Федерации (ст. 36, части 2 и 3), которые устанавливают, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Это конституционное положение служит основой для всего последующего анализа и устанавливает принцип свободы собственника в пределах, установленных законом.

2. Право собственника на возведение зданий и сооружений (ГК РФ)

Статья 263 ГК РФ (пункт 1) предусматривает, что собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам.

Статья 260 ГК РФ (пункт 2) устанавливает, что эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

Таким образом, ГК РФ признает право собственника на строительство, но обусловливает его соблюдением целевого назначения.

3. Принцип деления земель по целевому назначению (ЗК РФ)

Земельный кодекс РФ, статья 7 (пункт 1) устанавливает категории земель: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта и т.д.; земли особо охраняемых территорий; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Статья 1 ЗК РФ (подпункт 8 пункта 1) предусматривает принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

4. Обязанность использовать земельные участки в соответствии с целевым назначением (ЗК РФ)

Статья 42 ЗК РФ устанавливает, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Это положение подтверждает, что соблюдение целевого назначения — это обязанность, а не право.

5. Право выбора вида разрешенного использования (ЗК РФ и ГрК РФ)

Статья 7 ЗК РФ (пункт 2) предусматривает, что земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к категории земель и разрешенного использования. В отношении земельного участка могут быть установлены один или несколько основных, условно разрешенных или вспомогательных видов разрешенного использования.

Ключевое положение: «Любой основной или вспомогательный вид разрешенного использования из предусмотренных градостроительным зонированием территорий выбирается правообладателем земельного участка в соответствии с указанным кодексом и законодательством о градостроительной деятельности».

Правообладателем по правилам, предусмотренным федеральным законом, может быть получено разрешение на условно разрешенный вид разрешенного использования.

6. Обязательность градостроительных регламентов (ЗК РФ)

Статья 85 ЗК РФ (пункт 3) устанавливает, что градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Критически важное положение: «Данные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования».

Это положение подтверждает, что выбор вида разрешенного использования — это право, а не обязанность.

7. Виды разрешенного использования (ГрК РФ)

Градостроительный кодекс РФ, статья 30 (часть 6) устанавливает, что в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства в обязательном порядке указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Статья 37 ГрК РФ (часть 1) предусматривает, что разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования.

Статья 37 ГрК РФ (часть 4) устанавливает, что основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков выбираются правообладателями земельных участков (за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий) самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

8. Синтез: право выбора vs. обязанность соблюдения

Судебная коллегия сделала следующий вывод из приведенных положений закона:

«Из приведенных положений закона следует, что соблюдение градостроительных регламентов и целевого назначения земель является обязательным для собственников земельных участков, однако выбор вида разрешенного использования из предусмотренных градостроительным регламентом является правом собственника земельного участка, ограничение этого права и понуждение к выбору того или иного вида разрешенного использования из числа возможных законом не предусмотрены».

9. Правонарушение и санкции

Судебная коллегия признала, что использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и видом разрешенного использования является правонарушением, за которое установлены соответствующие санкции (в данном деле — административная ответственность по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, штраф 10 000 руб.).

Однако это не означает, что суд может принудить собственника к изменению вида разрешенного использования.

10. Право собственника на выбор способа устранения нарушения

Судебная коллегия подчеркнула: «Однако при этом собственник земельного участка вправе сам решать, прекратить ли ему деятельность, не соответствующую виду разрешенного использования земельного участка, либо изменить вид разрешенного использования земельного участка при наличии такой возможности».

Это положение устанавливает, что собственник имеет выбор между двумя способами устранения нарушения: либо прекратить деятельность, не соответствующую виду разрешенного использования, либо изменить вид разрешенного использования. Суд не может принудить собственника к одному из этих способов.

11. Применение к фактам дела

Судебная коллегия установила, что: - Земельный участок принадлежит ответчику на праве собственности - Категория земель: «земли населенных пунктов» - Вид разрешенного использования: «для ведения личного подсобного хозяйства» - Территориальная зона: «Ж-1Б» (зона застройки индивидуальными жилыми домами с содержанием домашнего скота и птицы) - На участке возведен жилой дом площадью 499,6 кв. м по разрешениям администрации (от 13 апреля 2005 г. и 12 ноября 2012 г.) - Ответчик использует объект для предоставления услуг проживания и организации активного отдыха

Суд первой инстанции, сославшись на фактическое использование, возложил на ответчика обязанность изменить вид разрешенного использования. Судебная коллегия квалифицировала это как нарушение норм материального права.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Существенные нарушения норм материального права

1. Нарушение принципа свободы выбора вида разрешенного использования

Суд первой инстанции, апелляционный суд и кассационный суд допустили существенное нарушение норм материального права, возложив на ответчика обязанность изменить вид разрешенного использования земельного участка.

Это нарушение заключается в следующем: - Судебная коллегия ВС РФ прямо указала, что «выбор вида разрешенного использования из предусмотренных градостроительным регламентом является правом собственника земельного участка» - Нижестоящие суды превратили это право в обязанность, возложив на собственника судебное понуждение к изменению вида разрешенного использования - Это противоречит ст. 7 (пункт 2) ЗК РФ, ст. 37 (часть 4) ГрК РФ и ст. 85 (пункт 3) ЗК РФ

2. Игнорирование права собственника на выбор способа устранения нарушения

Нижестоящие суды не учли, что собственник земельного участка имеет право выбирать между двумя способами устранения нарушения: - Прекратить деятельность, не соответствующую виду разрешенного использования - Изменить вид разрешенного использования

Суды не предоставили ответчику возможности выбрать первый способ (прекращение деятельности), а принудили его к второму способу (изменению вида разрешенного использования).

3. Смешение обязанности соблюдать целевое назначение с правом выбора вида разрешенного использования

Нижестоящие суды исходили из того, что если собственник нарушает целевое назначение земельного участка, то суд может принудить его к изменению вида разрешенного использования. Однако судебная коллегия ВС РФ разграничила эти два понятия: - Обязанность соблюдать целевое назначение — это обязанность, установленная ст. 42 ЗК РФ - Право выбора вида разрешенного использования — это право, установленное ст. 7 (пункт 2) ЗК РФ и ст. 37 (часть 4) ГрК РФ

Нарушение первой обязанности не влечет автоматического возникновения права суда на принуждение к реализации второго права.

Квалификация как существенных нарушений

Судебная коллегия ВС РФ прямо указала, что допущенные судами нарушения норм материального права являются существенными в смысле ст. 390.14 ГПК РФ, поскольку: - Они повлияли на исход дела (суд удовлетворил иск, который не должен был быть удовлетворен) - Без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов ответчика (его права собственности и права выбора вида разрешенного использования)

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Отменить: - Решение Калининского районного суда Краснодарского края от 22 июня 2022 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 5 октября 2023 г. - Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 16 апреля 2024 г.

2. Направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции (Калининский районный суд Краснодарского края)

Правовое основание: ст. 390.14–390.16 ГПК РФ

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Данное определение СКГД ВС РФ устанавливает четкий и обязательный для всех судов общей юрисдикции стандарт рассмотрения споров об устранении нарушений земельного законодательства, связанных с нецелевым использованием земельных участков.

Ключевые выводы для судебной практики: - Суды не вправе принуждать собственника земельного участка к изменению вида разрешенного использования в судебном порядке - Выбор вида разрешенного использования из предусмотренных градостроительным регламентом — это право собственника, а не обязанность - Если собственник использует земельный участок не в соответствии с его целевым назначением, это является правонарушением, но способ устранения этого нарушения выбирает сам собственник (либо прекращение деятельности, либо изменение вида разрешенного использования) - Суды должны отказывать в удовлетворении исков органов публичной власти о принуждении собственника к изменению вида разрешенного использования

2. Защита какой стороны усиливается

Данное определение усиливает защиту прав собственника земельного участка (в данном деле — Кожевникова С.Г.) и, в более широком смысле, всех собственников земельных участков.

Определение устанавливает, что: - Право собственности на землю защищается Конституцией РФ (ст. 36) - Собственник имеет право на свободное пользование и распоряжение землей в пределах, установленных законом - Выбор вида разрешенного использования — это проявление права собственности, которое не может быть ограничено судебным решением - Собственник имеет право выбирать способ устранения нарушения целевого назначения земельного участка

Одновременно определение ограничивает полномочия органов публичной власти (администраций муниципальных образований) в части принуждения собственников к изменению вида разрешенного использования в судебном порядке.

3. Связь с ранее сформированными позициями ВС/КС РФ и обзорами практики

Определение СКГД ВС РФ опирается на следующие ключевые позиции:

Конституционное право: - Конституция РФ, ст. 36 (право собственности на землю) - Конституция РФ, ст. 35 (право собственности в целом)

Земельное законодательство: - ЗК РФ, ст. 1 (принцип деления земель по целевому назначению) - ЗК РФ, ст. 7 (категории земель и виды разрешенного использования) - ЗК РФ, ст. 42 (обязанность использовать земельные участки в соответствии с целевым назначением) - ЗК РФ, ст. 85 (обязательность градостроительных регламентов и право выбора вида разрешенного использования)

Гражданское законодательство: - ГК РФ, ст. 260 (право собственника на возведение зданий и сооружений при соблюдении целевого назначения) - ГК РФ, ст. 263 (право собственника на возведение, перестройку и снос зданий и сооружений)

Градостроительное законодательство: - ГрК РФ, ст. 30 (содержание градостроительного регламента) - ГрК РФ, ст. 37 (виды разрешенного использования и право выбора)

Определение СКГД ВС РФ развивает и уточняет позицию о разграничении между обязанностью соблюдать целевое назначение земель и правом выбора вида разрешенного использования, которая ранее не была столь четко сформулирована в судебной практике.

4. Стандарт доказывания и распределение бремени доказывания

Определение СКГД ВС РФ не содержит прямых указаний на изменение стандарта доказывания или распределения бремени доказывания. Однако оно имеет следующие последствия:

Для истца (органа публичной власти): - Истец должен доказать, что собственник использует земельный участок не в соответствии с его целевым назначением и видом разрешенного использования - Однако доказывание этого факта не является достаточным основанием для удовлетворения иска о принуждении к изменению вида разрешенного использования

Для ответчика (собственника): - Ответчик может возражать против иска, ссылаясь на то, что выбор вида разрешенного использования — это его право, а не обязанность - Ответчик может указать на то, что он имеет право выбирать способ устранения нарушения (прекращение деятельности или изменение вида разрешенного использования)

5. Сферы применения позиции по аналогии

Позиция СКГД ВС РФ может быть применена по аналогии в следующих сферах:

A. Споры об устранении нарушений земельного законодательства: - Споры о нецелевом использовании земельных участков различных категорий (сельскохозяйственного назначения, промышленности и т.д.) - Споры о нарушении требований градостроительных регламентов - Споры о нарушении требований зонирования территорий

B. Споры о правах собственников недвижимого имущества: - Споры о праве собственника на возведение зданий и сооружений - Споры о праве собственника на перестройку и снос зданий и сооружений - Споры о праве собственника на использование имущества в соответствии с его назначением

C. Споры между органами публичной власти и собственниками: - Споры о принуждении собственников к изменению вида использования имущества - Споры о принуждении собственников к соблюдению требований законодательства - Споры о полномочиях органов публичной власти в части регулирования использования имущества

D. Административные споры: - Споры о законности решений органов публичной власти об устранении нарушений земельного законодательства -