ВС РФ: снос самовольной постройки — крайняя мера, требующая оценки возможности приведения в соответствие

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 18-КГ24-372-К4

Дата: 25 февраля 2025 г.

Состав СКГД: председательствующий Асташов С.В., судьи Кротова М.В. (судья-докладчик) и Марьина А.Н.

Стороны: - Истец: администрация муниципального образования городского округа город-курорт Сочи Краснодарского края (орган публичной власти) - Ответчик: Эчмелян Ашот Иванович (гражданин) - Третье лицо: федеральная территория «Сириус» (орган публичной власти, представитель Шаргаева Н.В.)

Категория спора: жилищно-строительный (самовольная постройка); административно-правовой элемент (градостроительное регулирование)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Администрация города-курорта Сочи обратилась в суд с исками о: 1. признании пятиэтажного объекта капитального строительства, расположенного на земельном участке по указанному адресу, самовольной постройкой; 2. обязании ответчика снести объект за свой счёт; 3. признании отсутствующим права собственности Эчмеляна А.И. на строение; 4. аннулировании записи о государственной регистрации права от 6 апреля 2012 г.

Правовое основание: объект возведён без разрешения на строительство, в отсутствие градостроительного плана, без проектной документации, с нарушением предельных параметров разрешённого строительства, установленных Правилами землепользования и застройки города-курорта Сочи.

Возражения ответчика

Ответчик оспаривал квалификацию строения как самовольной постройки и требование о сносе, ссылаясь на наличие разрешения на строительство и возможность приведения объекта в соответствие с требованиями.

Решение первой инстанции

Адлерский районный суд г. Сочи (20 апреля 2023 г.): - Удовлетворил исковые требования администрации - Признал возведённое строение самовольной постройкой - Возложил обязанность по сносу на ответчика - Признал право собственности Эчмеляна А.И. отсутствующим - Возложил на Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю обязанность аннулировать записи о государственной регистрации права собственности

Ключевые мотивы: строение возведено без специального разрешения, в отсутствие градостроительного плана, без проектной документации и с нарушением предельных параметров разрешённого строительства.

Постановление апелляции

Судебная коллегия по гражданским делам Краснодарского краевого суда (19 декабря 2023 г.): - Оставила решение первой инстанции без изменения - Согласилась с выводом о самовольности постройки и необходимости сноса

Постановление кассации

Судебная коллегия по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции (11 апреля 2024 г.): - Оставила судебные акты судов первой и апелляционной инстанций без изменения - Согласилась с выводом о самовольности постройки

Обращение в ВС РФ

Эчмелян А.И. подал кассационную жалобу, ставя вопрос об отмене состоявшихся судебных постановлений как незаконных. Определением судьи ВС РФ Кротова М.В. от 1 октября 2024 г. восстановлен срок подачи жалобы, определением от 17 января 2025 г. жалоба с делом передана на рассмотрение в судебном заседании СКГД.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между публичным интересом (соблюдение градостроительных норм и правил, защита прав третьих лиц) и частным интересом собственника земельного участка (сохранение возведённого строения, защита права собственности, обеспечение жилищных потребностей семьи).

Конфликт заключается в определении: 1. Критериев квалификации строения как самовольной постройки при наличии разрешения на строительство, но с превышением параметров; 2. Соразмерности избранного способа защиты (снос как крайняя мера) допущенным нарушениям; 3. Оценки существенности нарушений градостроительных норм (превышение этажности за счёт мансарды и подземного этажа) при отсутствии угрозы безопасности; 4. Возможности альтернативных способов устранения нарушений (приведение в соответствие вместо сноса); 5. Процессуальных гарантий при рассмотрении дел о сносе жилых строений, где проживают граждане, включая несовершеннолетних.

Категория проблемы

Материально-правовая (применение норм Земельного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ о самовольной постройке, принципы пропорциональности и соразмерности) с процессуально-правовым элементом (оценка доказательств, обязанность суда выносить на обсуждение вопрос об устранимости нарушений, привлечение прокурора в дела о выселении).

Почему дело передано на коллегию

Дело передано на СКГД в связи с необходимостью разъяснения применения Постановления Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке» и установления единообразной практики применения принципа пропорциональности при определении последствий самовольного строительства.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли снос самовольной постройки единственным возможным последствием, или суд обязан оценить возможность приведения постройки в соответствие с установленными требованиями?

2. Как следует оценивать существенность нарушений градостроительных и строительных норм при определении последствий самовольного строительства?

3. Применим ли принцип пропорциональности при выборе между сносом и приведением в соответствие, и как он соотносится с защитой публичных интересов?

4. Какова роль суда в выяснении возможности приведения постройки в соответствие с разрешённым использованием земельного участка и установленными требованиями?

5. Какие процессуальные гарантии должны быть соблюдены при рассмотрении исков о сносе жилых строений, где проживают граждане, включая несовершеннолетних?

6. Как следует оценивать доказательства, полученные в ходе судебной экспертизы, и какова процедура при возникновении сомнений в их обоснованности?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Снос объекта самовольного строительства является крайней мерой гражданско-правовой ответственности, применяемой только когда устранение последствий нарушения невозможно иным способом, сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы граждан, и эти нарушения являются неустранимыми. Суд обязан оценить соразмерность избранного способа защиты права, учитывая принцип пропорциональности, и выяснить возможность приведения постройки в соответствие с установленными требованиями независимо от того, заявлено ли такое требование истцом. Допущенные при возведении нарушения градостроительных и строительных норм, не создающие угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушающие права третьих лиц, могут быть признаны несущественными и не препятствующими сохранению постройки.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база самовольной постройки и права собственника на строительство

Применённые нормы материального права:

• Земельный кодекс РФ, подпункт 2 пункта 1 статьи 40: собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешённым использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

• Гражданский кодекс РФ, пункт 1 статьи 263: собственник земельного участка может возводить на нём здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своём участке другим лицам.

• Гражданский кодекс РФ, пункт 2 статьи 260: эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

• Гражданский кодекс РФ, пункт 1 статьи 222: самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, либо возведённые или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешённое использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки.

• Гражданский кодекс РФ, пункт 2 статьи 222: самовольная постройка подлежит сносу или приведению в соответствие с параметрами, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам постройки, предусмотренными законом, осуществившим её лицом либо за его счёт.

2. Постановление Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 как основной источник толкования

Применённые разъяснения Пленума:

• Пункт 2: последствиями возведения (создания) самовольной постройки являются её снос или приведение в соответствие с установленными требованиями на основании решения суда (пункт 2 статьи 222 ГК РФ) или на основании решения органа местного самоуправления (пункт 3¹ статьи 222 ГК РФ), если судом не будут установлены обстоятельства, свидетельствующие о возможности её сохранения (пункт 10).

• Пункт 10: разъяснено, что суд должен установить обстоятельства, свидетельствующие о возможности сохранения постройки.

• Пункт 19: при наличии утверждённых в установленном порядке правил землепользования и застройки использование земельного участка в целях строительства осуществляется исходя из предусмотренных градостроительным регламентом видов разрешённого использования (пункт 3 статьи 85 ЗК РФ, статья 30, часть 1 статьи 36, статья 37 ГрК РФ, пункт 12 части 1 статьи 10 Закона о государственной регистрации недвижимости), за исключением случаев, если на земельный участок действие градостроительного регламента не распространяется (часть 4 статьи 36 ГрК РФ).

• Пункт 19 (продолжение): возведение (создание) постройки с нарушением вида разрешённого использования земельного участка (например, возведение здания, отвечающего признакам многоквартирного жилого дома, на земельном участке, имеющем вид разрешённого использования «для индивидуального жилищного строительства») является основанием для удовлетворения иска о сносе самовольной постройки, если не будет доказана возможность приведения её в соответствие с установленными требованиями.

• Пункт 25 (абзац второй): исходя из принципа пропорциональности снос объекта самовольного строительства является крайней мерой государственного вмешательства в отношения, связанные с возведением (созданием) объектов недвижимого имущества, а устранение последствий допущенного нарушения должно быть соразмерно самому нарушению, не должно создавать дисбаланса между публичным и частным интересом, приводящего к нарушению устойчивости хозяйственного оборота и причинению несоразмерных убытков.

• Пункт 29: по общему правилу наличие допущенного при возведении (создании) постройки нарушения градостроительных и строительных норм и правил является основанием для признания постройки самовольной. Определяя последствия такого нарушения, суду следует оценить его существенность. В частности, возведение объекта с нарушением нормативно установленного предельного количества этажей или предельной высоты (например, возведение объекта индивидуального жилищного строительства, превышающего по числу этажей допустимые параметры, установленные пунктом 39 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ), с нарушением строительных норм и правил, повлиявшим или способным повлиять на безопасность объекта и его конструкций, является существенным.

• Пункт 29 (продолжение): с учётом конкретных обстоятельств дела допущенное при возведении (создании) постройки незначительное нарушение градостроительных и строительных норм и правил, не создающее угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушающее права и интересы третьих лиц, может быть признано судом несущественным и не препятствующим возможности сохранения постройки.

• Пункт 30: независимо от того, заявлено ли истцом требование о сносе самовольной постройки либо о сносе или приведении её в соответствие с установленными требованиями, суд с учётом положений пункта 3¹ статьи 222 ГК РФ выносит на обсуждение вопрос об устранимости допущенных при её возведении нарушений градостроительных и строительных норм и правил, а в отношении самовольной постройки, возведённой с нарушением разрешённого использования земельного участка, в том числе ограничений, установленных в соответствии с земельным и иным законодательством, — о возможности приведения её в соответствие с таким разрешённым использованием (часть 2 статьи 56 ГПК РФ).

• Пункт 11 (абзац второй): при рассмотрении дел о сносе жилых строений, где проживают граждане, включая несовершеннолетних, вопрос об их выселении должен быть разрешён судом, и прокурор должен быть привлечён к участию в деле для дачи заключения.

3. Процессуальные нормы, применённые ВС РФ

• Гражданский процессуальный кодекс РФ, статья 390: основаниями для отмены или изменения судебной коллегией ВС РФ судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

• Гражданский процессуальный кодекс РФ, часть 3 статьи 86: заключение эксперта может быть признано недопустимым доказательством только с указанием мотивов, по которым суд пришёл к такому мнению.

• Гражданский процессуальный кодекс РФ, часть 2 статьи 56: суд обязан выносить на обсуждение вопросы, предусмотренные законом, независимо от того, заявлены ли они сторонами.

• Гражданский процессуальный кодекс РФ, статьи 390.14–390.16: процедура отмены и направления дела на новое рассмотрение.

4. Принципы, применённые ВС РФ

• Принцип пропорциональности: снос является крайней мерой, устранение нарушения должно быть соразмерно самому нарушению.

• Принцип соразмерности: баланс между публичным и частным интересом, недопустимость создания дисбаланса, приводящего к нарушению устойчивости хозяйственного оборота и причинению несоразмерных убытков.

• Принцип добросовестности: оценка действий собственника, имевшего разрешение на строительство.

• Принцип защиты жилищных прав: учёт того, что строение является местом жительства ответчика и членов его семьи, включая несовершеннолетних.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Существенные нарушения норм материального права

1. Неправильное применение критериев существенности нарушений

Ошибка: Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций признали постройку самовольной и подлежащей сносу, основываясь исключительно на факте превышения параметров разрешённого строительства (увеличение этажности с 3 до 5 этажей за счёт мансарды и подземного этажа), без оценки существенности этих нарушений в смысле пункта 29 Постановления Пленума ВС РФ № 44.

Почему это существенно: Согласно разъяснениям Пленума, нарушение предельного количества этажей является существенным только если оно повлияло или способно повлиять на безопасность объекта и его конструкций. В данном деле судебная строительно-техническая экспертиза установила, что: - фактическая высота объекта (13,58 м) не нарушает допустимой высоты (15 м), установленной градостроительным планом на момент строительства; - в конструкциях строения не выявлено деформаций, дефектов, трещин, прогибов, перекосов; - дом не грозит обрушением и не угрожает жизни и здоровью граждан.

Следовательно, нарушение этажности не создало угрозу безопасности и должно было признано несущественным в смысле пункта 29 Постановления Пленума.

2. Игнорирование возможности приведения в соответствие

Ошибка: Суды не выяснили и не оценили возможность приведения постройки в соответствие с установленными требованиями, хотя пункт 30 Постановления Пленума ВС РФ № 44 прямо обязывает суд выносить на обсуждение этот вопрос независимо от того, заявлено ли такое требование истцом.

Почему это существенно: Снос является крайней мерой (пункт 25 Постановления Пленума). В деле отсутствуют доказательства невозможности изменения постройки в целях её приведения в соответствие, а истец не обосновал, почему требует именно сноса. Суды должны были выяснить, возможно ли устранить нарушения иным способом (например, переоформлением назначения помещений, изменением конструкции и т.п.).

3. Неправильная оценка вида разрешённого использования земельного участка

Ошибка: Суды посчитали, что ответчик использует земельный участок не по целевому назначению, поскольку возведён многоквартирный дом, а участок предоставлялся для индивидуального жилищного строительства. Однако суды не учли содержащиеся в материалах дела сведения государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности от 17 августа 2021 г., согласно которым земельный участок расположен в территориальной зоне «ОЦ-1» (жилая и общественно-деловая зона) с основными видами разрешённого использования, включающими как индивидуальное жилищное строительство, так и гостиничное обслуживание.

Почему это существенно: Согласно пункту 19 Постановления Пленума ВС РФ № 44, использование земельного участка осуществляется исходя из видов разрешённого использования, предусмотренных градостроительным регламентом. Если участок имеет несколько видов разрешённого использования, включая гостиничное обслуживание, то возведение гостевого дома (как пояснил ответчик в объяснении прокурору) может соответствовать разрешённому использованию. Суды дали оценку этим сведениям, что нарушило принцип полноты исследования доказательств.

4. Неправильная квалификация объекта как многоквартирного дома

Ошибка: Суды, ссылаясь на объяснения ответчика от 23 июня 2021 г., посчитали, что на участке расположен многоквартирный дом. Однако согласно заключению судебной строительно-технической экспертизы, признаки архитектурно-планировочного решения объекта не соответствуют признакам многоквартирных жилых домов, так как помещения в данном объекте не могут быть разделены на самостоятельные объекты недвижимости. Это означает, что объект не является многоквартирным домом в смысле законодательства.

Почему это существенно: Квалификация объекта как многоквартирного дома была основана на неправильном толковании объяснений ответчика, в которых он указал, что в доме сдаются номера отдыхающим (гостевой дом), а не на объективных признаках многоквартирности. Это повлияло на вывод о нарушении вида разрешённого использования.

Существенные нарушения норм процессуального права

1. Признание экспертного заключения недопустимым доказательством без мотивировки

Ошибка: Суд первой инстанции признал заключение судебной строительно-технической экспертизы недопустимым доказательством без указания мотивов, по которым пришёл к такому мнению, в нарушение части 3 статьи 86 ГПК РФ.

Почему это существенно: Часть 3 статьи 86 ГПК РФ требует указания мотивов при признании доказательства недопустимым. Экспертное заключение содержало объективные данные о конструктивной безопасности объекта, отсутствии угрозы обрушения, соответствии высоты допустимым параметрам — информацию, критически важную для оценки существенности нарушений. Без мотивировки суд лишил стороны возможности оспорить это решение и получить повторную экспертизу.

2. Неназначение повторной экспертизы при возникновении сомнений

Ошибка: Признав заключение эксперта недопустимым, суд не назначил повторную экспертизу в связи с возникшими сомнениями в правильности или обоснованности данного заключения.

Почему это существенно: Если суд имеет сомнения в обоснованности экспертного заключения, он должен назначить повторную экспертизу (статья 87 ГПК РФ), а не просто отклонить доказательство. Отсутствие повторной экспертизы означает, что суд лишил себя объективной информации о безопасности объекта.

3. Неисполнение обязанности суда выносить на обсуждение вопрос об устранимости нарушений

Ошибка: Суды не выяснили и не вынесли на обсуждение вопрос об устранимости допущенных при возведении нарушений градостроительных и строительных норм и правил, хотя пункт 30 Постановления Пленума ВС РФ № 44 и часть 2 статьи 56 ГПК РФ прямо обязывают суд это делать.

Почему это существенно: Часть 2 статьи 56 ГПК РФ устанавливает, что суд выносит на обсуждение вопросы, предусмотренные законом, независимо от того, заявлены ли они сторонами. Пункт 30 Постановления Пленума конкретизирует эту обязанность применительно к делам о самовольной постройке. Неисполнение этой обязанности лишило суд возможности рассмотреть альтернативные способы устранения нарушений.

4. Неразрешение вопроса о выселении граждан, включая несовершеннолетних

Ошибка: Суды не разрешили вопрос о выселении ответчика и членов его семьи, включая несовершеннолетних, из спорного строения, хотя оно является их местом жительства. Прокурор к участию в деле для дачи заключения не привлекался.

Почему это существенно: Согласно абзацу второму пункта 11 Постановления Пленума ВС РФ № 44, при рассмотрении дел о сносе жилых строений, где проживают граждане, включая несовершеннолетних, вопрос об их выселении должен быть разрешён судом, и прокурор должен быть привлечён к участию в деле для дачи заключения. Это гарантирует защиту жилищных прав граждан и соблюд