ВС отменил решение о сносе дома: суды не учли принцип пропорциональности

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № 18-КГ25-90-К4; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 13 мая 2025 г.

Состав СКГД: Судебная коллегия по гражданским делам в составе председательствующего Асташова С.В., судей Горшкова В.В. и Петрушкина В.А.

Стороны: - Истец: администрация муниципального образования г. Новороссийска (орган публичной власти) - Ответчик: Асанова Эдие Эмировна (гражданин)

Категория спора: Жилищно-строительный спор о признании самовольными постройками и их сносе; смежные вопросы земельного и градостроительного права.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Администрация г. Новороссийска обратилась в суд с иском к Асановой Э.Э. о: - признании самовольными постройками жилого дома общей площадью 332,4 кв.м (кадастровый номер не указан в открытой части) и нежилого здания (хозяйственной постройки) площадью 51 кв.м, расположенных на земельном участке площадью 300 кв.м с видом разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства»; - сносе указанных объектов в течение 60 дней; - предоставлении администрации права совершить снос за свой счет с взысканием расходов с ответчика; - взыскании неустойки в размере 10 000 руб. за каждый день просрочки исполнения решения.

Возражения ответчика

Асанова Э.Э. возражала против иска, ссылаясь на: - наличие разрешения на строительство от 29 июня 2007 г. № 332; - введение объектов в эксплуатацию до вступления в действие Правил землепользования и застройки г. Новороссийска (23 декабря 2014 г.); - постановление администрации от 3 сентября 2020 г. № 4017 о предоставлении условного вида разрешенного использования и отклонении от предельных параметров; - несоразмерность сноса как меры ответственности; - соответствие объектов строительным нормам и отсутствие угрозы жизни и здоровью.

Решение первой инстанции (28 июня 2021 г.)

Приморский районный суд г. Новороссийска отказал в удовлетворении иска, указав: - объекты располагались в границах первоначального земельного участка площадью 1008 кв.м и введены в эксплуатацию в 2013 году — до введения в действие Правил землепользования и застройки; - постановлением администрации от 3 сентября 2020 г. № 4017 предоставлено разрешение на условный вид разрешенного использования; - ведение коммерческой деятельности не является основанием для сноса как самовольных построек; - снос несоразмерен установленным нарушениям.

Постановление апелляции (14 декабря 2021 г.)

Судебная коллегия по гражданским делам Краснодарского краевого суда отменила решение первой инстанции и приняла новое решение об удовлетворении исковых требований, сославшись на: - возведение объектов в отсутствие разрешительной и проектной документации; - существенное нарушение градостроительных норм и правил; - отсутствие возможности приведения объектов в соответствие с установленными требованиями; - потенциальную угрозу жизни и здоровью неопределенного круга лиц.

Постановление кассации (12 июля 2022 г.)

Судебная коллегия по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции отменила апелляционное определение и направила дело на новое рассмотрение в апелляцию.

Повторное рассмотрение в апелляции (18 мая 2023 г.)

Краснодарский краевой суд вновь отменил решение первой инстанции и принял решение об удовлетворении исковых требований с теми же основаниями.

Повторная кассация (3 октября 2023 г.)

Четвертый кассационный суд отменил апелляционное определение от 18 мая 2023 г. и направил дело на новое рассмотрение.

Третье рассмотрение в апелляции (28 мая 2024 г.)

Краснодарский краевой суд в третий раз отменил решение первой инстанции и принял решение об удовлетворении исковых требований. Суд: - признал спорные объекты самовольными постройками; - возложил на ответчика обязанность в течение 60 дней осуществить их снос; - предоставил администрации право совершить снос за свой счет с взысканием расходов; - отказал в удовлетворении требования о взыскании неустойки.

Определение кассации (3 сентября 2024 г.)

Четвертый кассационный суд оставил апелляционное определение от 28 мая 2024 г. без изменения.

Обращение в ВС РФ

Асанова Э.Э. подала кассационную жалобу на апелляционное определение от 28 мая 2024 г. и определение кассационного суда от 3 сентября 2024 г., ставя вопрос об их отмене как незаконных.

Определением судьи ВС РФ Кротова М.В. от 31 марта 2025 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКГД.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между публичным интересом администрации в защите соответствия объектов недвижимости градостроительным и земельным требованиям и частным интересом собственника в сохранении своего имущества. Конфликт заключается в определении:

1. Материально-правовой аспект: являются ли спорные объекты самовольными постройками при наличии исторического разрешения на строительство, последующего постановления администрации о предоставлении условного вида разрешенного использования и экспертного заключения о соответствии объектов большинству норм и правил.

2. Процессуально-правовой аспект: надлежащим ли образом суд рассмотрел вопрос об устранимости нарушений, о возможности приведения объектов в соответствие с установленными требованиями, о выселении лиц, проживающих в спорном жилом доме, и о соразмерности избранного способа защиты права.

3. Межотраслевой аспект: взаимодействие норм гражданского права (ст. 222 ГК РФ), земельного права (ст. 7 ЗК РФ), градостроительного права (ст. 51 ГрК РФ) и процессуального права (ст. 56, 86 ГПК РФ).

Категория проблемы

Материально-правовая и процессуально-правовая с элементами межотраслевого регулирования.

Причина передачи на коллегию

Дело передано на коллегию в связи с необходимостью единообразного применения норм о самовольной постройке, принципа пропорциональности и соразмерности при определении последствий нарушений градостроительного и земельного законодательства, а также в связи с неоднократными противоречивыми постановлениями нижестоящих судов по одному и тому же делу.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Являются ли спорные жилой дом и нежилое здание самовольными постройками в смысле п. 1 ст. 222 ГК РФ при наличии исторического разрешения на строительство, последующего постановления администрации о предоставлении условного вида разрешенного использования и экспертного заключения о соответствии большинству норм и правил?

2. Является ли снос самовольной постройки единственным допустимым способом защиты права или возможно приведение объектов в соответствие с установленными требованиями?

3. Надлежащим ли образом суд рассмотрел вопрос об устранимости нарушений градостроительных и строительных норм и правил, о возможности приведения жилого дома в соответствие с видом разрешенного использования земельного участка?

4. Надлежащим ли образом суд рассмотрел вопрос о выселении лиц, проживающих в спорном жилом доме, и привлечении прокурора к участию в деле?

5. Соразмерна ли мера сноса допущенным нарушениям с учетом принципа пропорциональности и баланса публичного и частного интересов?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ занял позицию, что снос объекта самовольного строительства является крайней мерой гражданско-правовой ответственности, применяемой только когда устранение последствий нарушения невозможно иным способом, сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы граждан, и эти нарушения являются неустранимыми. При этом суд обязан оценить существенность допущенных нарушений и возможность их устранения, а также обеспечить соразмерность избранного способа защиты права нарушению. Суды апелляционной и кассационной инстанций не учли эти требования и допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права.

B. Развёрнутое обоснование

1. Определение самовольной постройки и её признаки

Применённые нормы: - Пункт 1 статьи 222 ГК РФ определяет самовольную постройку как здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, либо возведённые или созданные без получения необходимых согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешённое использование земельного участка, требование о получении согласований, разрешений и (или) указанные нормы и правила установлены на дату начала возведения и являются действующими на дату выявления постройки.

Применённые постановления Пленума: - Постановление Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке» (далее — Постановление Пленума № 44), пункт 2, устанавливает, что самовольной признаётся постройка при наличии хотя бы одного из следующих признаков: - возведение на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке; - возведение на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта на дату начала его возведения и на дату выявления постройки; - возведение без получения необходимых согласований, разрешений, если требование о получении установлено на дату начала возведения и является действующим на дату выявления; - возведение с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если такие нормы установлены на дату начала возведения и являются действующими на дату выявления.

Ключевой вывод: Наличие одного из признаков достаточно для квалификации постройки как самовольной, но это не означает автоматического удовлетворения иска о сносе.

2. Земельное и градостроительное законодательство

Применённые нормы: - Статья 7 Земельного кодекса РФ предусматривает, что земли используются в соответствии с установленным целевым назначением, а правовой режим земельных участков определяется исходя из их принадлежности к категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий. - Основной или условно разрешённый вид разрешённого использования считается выбранным со дня внесения сведений о соответствующем виде в ЕГРН. - Статья 51 Градостроительного кодекса РФ (части 1' и пункт 3 части 17) регулирует вопросы разрешения на строительство.

Вывод СКГД: Вопрос об использовании объекта и земельного участка с нарушением вида разрешённого использования подлежит разрешению с учётом градостроительного и земельного законодательства.

3. Принцип пропорциональности и соразмерности

Применённые нормы и разъяснения: - Постановление Пленума № 44, пункт 25 (абзац второй), устанавливает, что исходя из принципа пропорциональности снос объекта самовольного строительства является крайней мерой государственного вмешательства, а устранение последствий нарушения должно быть соразмерно самому нарушению, не должно создавать дисбаланса между публичным и частным интересом, приводящего к нарушению устойчивости хозяйственного оборота и причинению несоразмерных убытков.

• Пункт 25 (абзац третий) указывает, что необходимость сноса обусловливается не только несоблюдением требований о получении разрешения на строительство, но и обстоятельствами, которые могли бы препятствовать использованию постройки вследствие её несоответствия требованиям безопасности и возможности нарушения прав третьих лиц.

Вывод СКГД: Снос — это крайняя мера, применяемая только при наличии обстоятельств, препятствующих использованию постройки по причинам безопасности или нарушения прав третьих лиц.

4. Оценка существенности нарушений градостроительных и строительных норм

Применённые разъяснения: - Постановление Пленума № 44, пункт 29, указывает, что по общему правилу наличие нарушения градостроительных и строительных норм и правил является основанием для признания постройки самовольной, но при определении последствий суду следует оценить существенность такого нарушения.

• Существенным признаётся возведение объекта с нарушением нормативно установленного предельного количества этажей или предельной высоты, с нарушением строительных норм и правил, повлиявшим или способным повлиять на безопасность объекта и его конструкций.

• Незначительное нарушение, не создающее угрозу жизни и здоровью граждан и не нарушающее права и интересы третьих лиц, может быть признано судом несущественным и не препятствующим возможности сохранения постройки.

Вывод СКГД: Суд обязан дифференцировать нарушения по степени существенности и учитывать конкретные обстоятельства дела.

5. Устранимость нарушений и альтернативные способы защиты

Применённые нормы и разъяснения: - Пункт 30 Постановления Пленума № 44 устанавливает, что независимо от того, заявлено ли требование о сносе или о приведении в соответствие, суд выносит на обсуждение вопрос об устранимости допущенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил, а в отношении самовольной постройки, возведённой с нарушением разрешённого использования земельного участка, — о возможности приведения её в соответствие с таким разрешённым использованием (часть 2 статьи 56 ГПК РФ).

• При установлении возможности устранения нарушений суд принимает решение, предусматривающее оба возможных способа исполнения: о сносе самовольной постройки или о её приведении в соответствие с установленными требованиями (пункт 31 Постановления Пленума № 44, абзац первый).

Вывод СКГД: Суд обязан рассмотреть возможность приведения объекта в соответствие и предусмотреть в решении оба способа исполнения.

6. Использование объекта не по целевому назначению

Применённое разъяснение: - Постановление Пленума № 44, пункт 19 (абзац третий), устанавливает, что использование жилого дома и нежилого здания не по целевому назначению не является основанием для признания их самовольной постройкой.

Вывод СКГД: Ведение коммерческой деятельности в спорных объектах не может служить основанием для их сноса как самовольных построек.

7. Выселение лиц, проживающих в спорной постройке

Применённые нормы: - Пункт 11 Постановления Пленума № 44 устанавливает, что если в спорной постройке проживают граждане, имеющие право пользования жилым помещением, требование о сносе может быть удовлетворено только с одновременным разрешением вопроса о выселении таких лиц. Спор подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции (часть 4 статьи 22 ГПК РФ). Суд привлекает к участию в деле прокурора для дачи заключения по требованию о выселении (часть 3 статьи 45 ГПК РФ).

Вывод СКГД: Суд обязан рассмотреть вопрос о выселении и привлечь прокурора, если в постройке проживают граждане.

8. Оценка доказательств и экспертных заключений

Применённые нормы: - Часть 3 статьи 86 ГПК РФ устанавливает, что несогласие суда с заключением эксперта должно быть мотивировано.

Вывод СКГД: Суд апелляционной инстанции не мотивировал своё несогласие с заключением судебной экспертизы, что является нарушением процессуального права.

9. Требования к законности и обоснованности судебного решения

Применённые нормы: - Часть 1 статьи 195 ГПК РФ и абзац второй части 1 статьи 327 ГПК РФ устанавливают требования о законности и обоснованности судебного решения.

Вывод СКГД: Постановление суда апелляционной инстанции не соответствует этим требованиям.

10. Основания для отмены судебных постановлений в кассационном порядке

Применённая норма: - Статья 390.14 ГПК РФ устанавливает, что основаниями для отмены или изменения судебных постановлений СКГД ВС РФ в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Вывод СКГД: Такие нарушения допущены судами апелляционной и кассационной инстанций.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки суда апелляционной инстанции (Краснодарский краевой суд)

1. Материально-правовая ошибка — неправильное применение ст. 222 ГК РФ и Постановления Пленума № 44: - Суд апелляционной инстанции не учёл, что наличие исторического разрешения на строительство от 29 июня 2007 г. № 332 и последующего постановления администрации от 3 сентября 2020 г. № 4017 о предоставлении условного вида разрешённого использования являются существенными обстоятельствами, влияющими на квалификацию объектов как самовольных. - Суд не провёл дифференцированную оценку существенности нарушений в соответствии с пунктом 29 Постановления Пленума № 44.

2. Материально-правовая ошибка — игнорирование принципа пропорциональности: - Суд не применил принцип пропорциональности, установленный в пункте 25 Постановления Пленума № 44, и не оценил соразмерность сноса как способа защиты права допущенным нарушениям. - Суд не учёл, что снос является крайней мерой, применяемой только при наличии обстоятельств, препятствующих использованию постройки по причинам безопасности или нарушения прав третьих лиц.

3. Материально-правовая ошибка — неправильная оценка заключения судебной экспертизы: - Суд апелляционной инстанции вынес решение о сносе, несмотря на то, что заключение судебной экспертизы от 27 февраля 2023 г. установило:

   • жилой дом соответствует градостроительным, строительным и санитарно-эпидемиологическим нормам и правилам;
   • жилой дом не соответствует противопожарным регламентам только в части отсутствия системы оповещения и управления эвакуацией при пожаре 3-го типа, но эта угроза может быть устранена путём установки речевых оповещателей и световых оповещателей «Выход»;
   • нежилое здание соответствует всем нормам и правилам и не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан.
   • Суд не мотивировал своё несогласие с экспертизой в нарушение части 3 статьи 86 ГПК РФ.

4. Материально-правовая ошибка — игнорирование возможности приведения объектов в соответствие: - Суд не рассмотрел возможность приведения жилого дома в соответствие с видом разрешённого использования земельного участка путём прекращения коммерческой деятельности на первом этаже или иных мер. - Суд не поставил перед судебным экспертом вопрос о возможности изменения спорного жилого дома и способах такого изменения. - Суд не предусмотрел в решении оба возможных способа исполнения (снос или приведение в соответствие) в соответствии с пунктом 31 Постановления Пленума № 44.

5. Процессуально-правовая ошибка — неправильное рассмотрение вопроса о выселении: - Суд апелляционной инстанции принял решение о сносе жилого дома, в котором проживает Асанова Э.Э. и члены её семьи, но не рассмотрел и не разрешил вопрос о выселении этих лиц в нарушение пункта 11 Постановления Пленума № 44. - Суд не привлёк прокурора к участию в деле для дачи заключения по требованию о выселении в нарушение части 3 статьи 45 ГПК РФ.

6. Процессуально-правовая ошибка — нарушение требований к обоснованности решения: - Суд апелляционной инстанции не привёл мотивов, по которым он пришёл к выводу, что устранение недостатков строений возможно только путём их полного сноса. - Суд не обосновал, почему жилой дом, на первом этаже которого расположен шиномонтаж, не может быть приведён в соответствие с видом разрешённого использования земельного участка.

Ошибки кассационного суда (Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции)

1. Процессуально-правовая ошибка — неустранение ошибок апелляционного суда: - Кассационный суд согласился с выводами суда апелляционной инстанции и не устранил допущенные им существенные нарушения норм материального и процессуального права. - Кассационный суд не провёл самостоятельную оценку соразмерности избранного способа защиты права в соответствии с принципом пропорциональности.

2. Процессуально-правовая ошибка — нарушение требований ст. 390.14 ГПК РФ: - Кассационный суд не выявил существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав.

Характер нарушений

Все указанные нарушения являются существенными в смысле статьи 390.14 ГПК РФ, поскольку: - они повлияли на исход дела (привели к удовлетворению иска о сносе вместо его отклонения); - без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав Асановой Э.Э. (права собственности на недвижимое имущество, права на жилище); - они нарушают охраняемые законом публичные интересы (принцип пропорциональности, баланс публичного и частного интересов, устойчивость хозяйственного оборота).

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКГД ВС РФ:

1. Отменены: - апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 28 мая 2024 г.; - определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 3 сентября 2024 г.

2. Направлено на новое рассмотрение: - дело направлено в суд апелляционной инстанции (Краснодарский краевой суд) для нового рассмотрения.

Правовое основание: Статьи 390.14–390.16 ГПК РФ.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1.