ВС РФ обязал Росреестр зарегистрировать жилой дом на участке под ЛПХ в границах населённого пункта

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 4-КАД25-6-К1 от 9 июля 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Абакумова И.Д. (судья-докладчик) и Калинина Л.А.

Стороны: - Административный истец: Мусаелян Эдик Апкарович (гражданин РФ, собственник земельного участка и построенного жилого дома) - Административный ответчик: Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области (орган публичной власти, уполномоченный на осуществление государственной регистрации недвижимости)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти. Конкретно: оспаривание решения об отказе в осуществлении государственного кадастрового учета и государственной регистрации права собственности на объект недвижимости.

Исходное дело: № 2а-2037/2023 в Домодедовском городском суде Московской области

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Мусаелян Э.А. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решения Управления от 8 ноября 2022 г. № КУВД-001/2022-32775031/3 об отказе в осуществлении государственного кадастрового учета и государственной регистрации права собственности на жилой дом площадью 131,7 кв. м, построенный им в 2022 г. на принадлежащем ему земельном участке (кадастровый номер не указан в открытой части, площадь 669 кв. м, категория земель «земли населенных пунктов», вид разрешенного использования «ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках»).

Истец ссылался на отсутствие оснований для отказа, предусмотренных статьями 26 и 27 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее — Закон № 218-ФЗ).

Позиции сторон в первой инстанции:

Истец утверждал, что: - земельный участок находится в границах населенного пункта (деревня); - строительство жилого дома осуществлено на земельном участке, предназначенном для ведения личного подсобного хозяйства, в соответствии с частью 4 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ (основные виды разрешенного использования выбираются собственником самостоятельно без дополнительных разрешений); - жилой дом соответствует параметрам объекта индивидуального жилищного строительства; - применима норма части 12 статьи 70 Закона № 218-ФЗ, допускающая регистрацию таких объектов до 1 марта 2031 г.

Ответчик (Управление) отказал в регистрации, ссылаясь на несоответствие документов требованиям законодательства.

Решения нижестоящих судов:

1. Домодедовский городской суд Московской области (28 июня 2023 г.): отказал в удовлетворении требований.

2. Апелляционная коллегия Московского областного суда (22 ноября 2023 г.): оставила решение первой инстанции без изменения.

3. Кассационная коллегия Первого кассационного суда общей юрисдикции (12 августа 2024 г.): оставила судебные акты без изменения.

Кто обратился в ВС РФ:

Мусаелян Э.А. подал кассационную жалобу в Верховный Суд РФ, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичным интересом и правами гражданина:

Спор отражает столкновение между: - правом гражданина на государственную регистрацию права собственности на построенный жилой дом, возведенный в соответствии с действующим на момент строительства градостроительным регламентом; - публичным интересом в соблюдении требований законодательства о государственной регистрации недвижимости и обеспечении достоверности Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН).

Толкование материальных норм публичного права:

Центральный вопрос — надлежащее толкование и применение: 1. Части 4 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ (о самостоятельном выборе основного вида разрешенного использования без дополнительных разрешений); 2. Части 12 статьи 70 Закона № 218-ФЗ (о переходном периоде до 1 марта 2031 г. для регистрации жилых домов на земельных участках, предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта); 3. Статей 26 и 27 Закона № 218-ФЗ (об основаниях для приостановления и отказа в регистрации).

Процессуальные особенности:

• Распределение бремени доказывания: в соответствии со статьей 62 КАС РФ, орган публичной власти (Управление) должна доказать наличие оснований для отказа в регистрации;
• Активная роль суда (статья 14 КАС РФ): суд обязан проверить, установлены ли фактические обстоятельства, подтверждающие наличие оснований для отказа;
• Специальные правила оценки доказательств (статья 84 КАС РФ): суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Установлены ли фактические обстоятельства, подтверждающие наличие оснований для отказа в осуществлении государственного кадастрового учета и государственной регистрации права собственности на жилой дом, предусмотренных статьями 26 и 27 Закона № 218-ФЗ?

2. Применима ли норма части 12 статьи 70 Закона № 218-ФЗ к жилому дому, построенному на земельном участке, предназначенном для ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, при условии соответствия дома параметрам объекта индивидуального жилищного строительства?

3. Нарушили ли нижестоящие суды нормы материального права, не установив наличие оснований для отказа в регистрации и не применив норму части 12 статьи 70 Закона № 218-ФЗ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что установленными по делу фактическими обстоятельствами и представленными доказательствами не установлено наличие оснований для отказа в осуществлении государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на объект недвижимости, возведенный истцом. Суд пришел к выводу, что жилой дом, построенный на земельном участке, предназначенном для ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта и соответствующий параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, подлежит регистрации на основании части 12 статьи 70 Закона № 218-ФЗ, и отказ Управления был незаконным.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

1.1. Применение части 4 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ

Суд установил, что в силу части 4 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ основные виды разрешенного использования земельных участков правообладателями земельных участков выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Мусаелян Э.А. 16 октября 2020 г. обратился с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка с «ведения крестьянского (фермерского) хозяйства» на «личное подсобное хозяйство» в период действия решения Совета депутатов городского округа Домодедово от 28 декабря 2017 г. № 1-4/865 в первоначальной редакции, где одним из основных видов разрешенного использования земельного участка установлен вид «для ведения личного подсобного хозяйства». Таким образом, строительство объекта недвижимости осуществлено на земельном участке, предназначенном для этих целей.

1.2. Применение части 12 статьи 70 Закона № 218-ФЗ

Суд указал, что в соответствии с частью 12 статьи 70 Закона № 218-ФЗ в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений, до 1 марта 2031 г. допускается осуществление государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав на жилой или садовый дом, созданный на земельном участке, предназначенном для ведения гражданами садоводства, для индивидуального жилищного строительства или для ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством своей деятельности, и соответствующий параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в пункте 39 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ.

Суд установил, что земельный участок, на котором Мусаеляном Э.А. возведен жилой дом, находится в границах населенного пункта (деревня). Жилой дом соответствует параметрам объекта индивидуального жилищного строительства. Следовательно, применима норма части 12 статьи 70 Закона № 218-ФЗ, допускающая регистрацию такого объекта.

1.3. Отсутствие оснований для отказа в регистрации

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 26 Закона № 218-ФЗ осуществление государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав приостанавливается по решению государственного регистратора прав в случае, если форма и (или) содержание документа, представленного для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав, не соответствуют требованиям законодательства РФ.

В силу части 1 статьи 27 Закона № 218-ФЗ в осуществлении государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав отказывается по решению государственного регистратора прав в случае, если в течение срока приостановления не устранены причины, препятствующие осуществлению государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав, указанные в статье 26 данного закона.

Суд установил, что установленными по делу фактическими обстоятельствами и представленными в дело доказательствами не установлено наличие оснований для отказа, предусмотренных статьями 26 и 27 Закона № 218-ФЗ.

2. Процессуальные основания

2.1. Распределение бремени доказывания (статья 62 КАС РФ)

В административном судопроизводстве по делам об оспаривании решений и действий органов публичной власти действует специальное распределение бремени доказывания. Орган публичной власти (Управление) обязана доказать наличие оснований для принятого ею решения об отказе в регистрации. Истец не обязан доказывать отсутствие таких оснований — это вытекает из принципа презумпции законности действий граждан и организаций в отношениях с публичной властью.

Нижестоящие суды не потребовали от Управления надлежащего доказывания наличия оснований для отказа, что явилось нарушением норм процессуального права.

2.2. Активная роль суда (статья 14 КАС РФ)

В соответствии со статьей 14 КАС РФ суд при рассмотрении административного дела активно способствует всестороннему и полному исследованию обстоятельств дела, выясняет все имеющие значение для правильного разрешения дела обстоятельства, независимо от того, были ли они предметом утверждения сторон.

Нижестоящие суды не провели надлежащего анализа того, установлены ли фактические обстоятельства, подтверждающие наличие оснований для отказа в регистрации. Суды не исследовали в полной мере применимость части 12 статьи 70 Закона № 218-ФЗ к данному случаю, не установили, находится ли земельный участок в границах населенного пункта, не проверили соответствие жилого дома параметрам объекта индивидуального жилищного строительства.

2.3. Оценка доказательств (статья 84 КАС РФ)

Суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств. Верховный Суд РФ, проведя такую оценку, пришел к выводу, что доказательства, представленные в дело, не подтверждают наличие оснований для отказа в регистрации.

3. Соотношение с законодательством о государственной регистрации недвижимости

Закон № 218-ФЗ предусматривает четкие основания для отказа в регистрации (статьи 26, 27). Отказ должен быть мотивированным и основан на наличии хотя бы одного из предусмотренных законом оснований. Управление не доказала наличие таких оснований.

Более того, Управление сама признала нарушение действующего законодательства о государственной регистрации недвижимости по результатам служебной проверки, инициированной по жалобе Мусаеляна Э.А. (письмо от 6 декабря 2022 г.). Это свидетельствует о том, что регистрация вида разрешенного использования в ЕГРН была произведена с нарушением закона.

4. Принципы публичного права

4.1. Принцип законности

Отказ в регистрации должен быть основан исключительно на основаниях, предусмотренных законом. Управление не доказала наличие таких оснований, что нарушает принцип законности.

4.2. Принцип защиты законных ожиданий

Истец, действуя в соответствии с действовавшим на момент строительства градостроительным регламентом (решение Совета депутатов от 28 декабря 2017 г. в первоначальной редакции), имел законные ожидания на регистрацию построенного жилого дома. Последующие изменения в градостроительном регламенте (решение от 20 декабря 2019 г.) не должны лишать его этих ожиданий, особенно учитывая, что апелляционное определение от 11 марта 2020 г. признало эти изменения не действующими в отношении земельных участков в границах населенного пункта.

4.3. Принцип соразмерности

Отказ в регистрации должен быть соразмерен целям, преследуемым законодательством о государственной регистрации. Безусловный отказ в регистрации жилого дома, построенного в соответствии с действовавшим регламентом и соответствующего параметрам индивидуального жилищного строительства, не является соразмерным.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Нижестоящие суды не применили норму части 12 статьи 70 Закона № 218-ФЗ, которая прямо предусматривает возможность регистрации жилого дома, построенного на земельном участке, предназначенном для ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, при условии соответствия дома параметрам объекта индивидуального жилищного строительства. Суды не установили, находится ли земельный участок в границах населенного пункта, и не проверили соответствие жилого дома указанным параметрам.

2. Нарушение распределения бремени доказывания (статья 62 КАС РФ)

Нижестоящие суды не потребовали от Управления надлежащего доказывания наличия оснований для отказа в регистрации. Суды не установили, какие именно основания из статей 26 и 27 Закона № 218-ФЗ имели место в данном случае. Вместо этого суды фактически переложили бремя доказывания на истца, требуя от него доказывания отсутствия оснований для отказа.

3. Игнорирование активной роли суда (статья 14 КАС РФ)

Нижестоящие суды не провели всестороннего и полного исследования обстоятельств дела. Суды не выяснили: - находится ли земельный участок в границах населенного пункта; - соответствует ли жилой дом параметрам объекта индивидуального жилищного строительства; - какие именно основания для отказа имела в виду Управление; - почему Управление признала нарушение законодательства по результатам служебной проверки, но тем не менее отказала в регистрации.

4. Неправильная оценка доказательств

Суды не провели надлежащей оценки доказательств, представленных в дело. Материалы дела содержали информацию о том, что земельный участок находится в границах населенного пункта (деревня), что жилой дом построен в соответствии с действовавшим градостроительным регламентом, что Управление признала нарушение законодательства. Однако суды не учли эти обстоятельства при принятии решения.

5. Нарушение норм материального права

Суды не применили норму части 4 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ о самостоятельном выборе основного вида разрешенного использования без дополнительных разрешений и согласования. Истец имел право выбрать вид разрешенного использования «личное подсобное хозяйство» в соответствии с действовавшим на момент выбора градостроительным регламентом.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судебные акты, подлежащие отмене: 1. Решение Домодедовского городского суда Московской области от 28 июня 2023 г. 2. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 22 ноября 2023 г. 3. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 12 августа 2024 г.

Новое решение: - Признано незаконным решение Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области от 8 ноября 2022 г. № КУВД-001/2022-32775031/3 об отказе в осуществлении государственного кадастрового учета и государственной регистрации права в отношении построенного жилого дома.

Возложенная обязанность: - На Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Мусаеляна Эдика Апкаровича об осуществлении государственного кадастрового учета и государственной регистрации права собственности на жилой дом.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с органами государственной регистрации

Определение устанавливает четкий стандарт: орган государственной регистрации не может отказать в регистрации без доказывания наличия оснований, предусмотренных законом. Это усиливает защиту прав собственников недвижимости и предотвращает произвольные отказы в регистрации.

Гражданин, построивший жилой дом в соответствии с действовавшим на момент строительства градостроительным регламентом, имеет право на регистрацию этого дома, даже если впоследствии градостроительный регламент был изменен. Это защищает законные ожидания граждан и обеспечивает стабильность правовых отношений.

2. Стандарт мотивированности административных решений

Определение подчеркивает, что административное решение об отказе в регистрации должно быть мотивированным и основано на конкретных основаниях, предусмотренных законом. Управление не может просто отказать в регистрации, ссылаясь на общие соображения о соответствии документов требованиям законодательства, — она должна указать конкретное основание из статей 26 или 27 Закона № 218-ФЗ и доказать его наличие.

3. Контроль соответствия НПА вышестоящим актам

Определение демонстрирует, как суд контролирует применение органом публичной власти нормативных правовых актов. В данном случае Управление неправильно применила норму части 12 статьи 70 Закона № 218-ФЗ, не учитывая, что жилой дом был построен на земельном участке в границах населенного пункта и соответствовал параметрам объекта индивидуального жилищного строительства.

Суд также учел апелляционное определение от 11 марта 2020 г., которое признало не действующим решение Совета депутатов от 20 декабря 2019 г. в той мере, в которой оно устанавливало вид разрешенного использования «ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках» для земельных участков в границах населенного пункта. Это свидетельствует о том, что суд проводит системный анализ всех применимых нормативных актов.

4. Связь с конституционными гарантиями

Определение связано с конституционными гарантиями: - Право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ): гражданин имеет право на справедливое судебное разбирательство и защиту своих прав в суде; - Принцип законности (статья 15 Конституции РФ): органы публичной власти должны действовать в соответствии с законом; - Право собственности (статья 35 Конституции РФ): гражданин имеет право на собственность и защиту этого права.

Определение подтверждает, что суд активно защищает эти конституционные гарантии в отношениях граждан с органами государственной регистрации.

5. Сферы применения позиции в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда РФ, изложенная в данном определении, имеет значение для:

• Споров о регистрации прав на недвижимость (глава 22 КАС РФ): все случаи, когда орган государственной регистрации отказывает в регистрации, должны быть рассмотрены с учетом требования о доказывании наличия оснований для отказа;

• Споров о выдаче лицензий и разрешений (глава 22 КАС РФ): органы публичной власти должны доказывать наличие оснований для отказа в выдаче лицензии или разрешения;

• Споров о взыскании обязательных платежей (глава 32 КАС РФ): налоговые органы должны доказывать наличие оснований для взыскания налогов и сборов;

• Споров об оспаривании НПА (глава 21 КАС РФ): суд должен проверять, соответствуют ли НПА вышестоящим актам и принципам публичного права;

• Споров о защите прав иностранных граждан (глава 33 КАС РФ): органы публичной власти должны доказывать наличие оснований для отказа в регистрации или выдаче документов иностранным гражданам.

6. Значение для практики государственной регистрации недвижимости

Определение имеет важное значение для органов государственной регистрации, которые должны: - четко определять основания для отказа в регистрации; - доказывать наличие этих оснований; - учитывать переходные положения законодательства (такие как часть 12 статьи 70 Закона № 218-ФЗ); - не отказывать в регистрации на основе последующих изменений градостроительного регламента, если объект был построен в соответствии с действовавшим на момент строительства регламентом.

7. Доктринальное значение

Определение подтверждает принцип, что в административном судопроизводстве по делам об оспаривании решений органов публичной власти действует специальное распределение бремени доказывания: орган публичной власти обязана доказывать наличие оснований для принятого ею решения. Это вытекает из принципа презумпции законности действий граждан и организаций в отношениях с публичной властью и из принципа активной роли суда в административном судопроизводстве.

Определение также подтверждает, что суд должен проводить активное исследование обстоятельств дела и не может ограничиваться пассивным рассмотрением доказательств, представленных сторонами. Суд обязан выяснить все имеющие знач