ВС РФ: отказ в перераспределении земли требует доказательств вреда рациональному использованию

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 18-КАД25-29-К4 от 27 августа 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Абакумова И.Д., Николаева О.В. - Судья-докладчик: Николаева О.В.

Стороны: - Административный истец: Гордон Вячеслав Давыдович (гражданин РФ) - Административные ответчики: - Администрация муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края - Департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти)

Исходное дело: № 2а-7420/2023

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Гордон В.Д. оспаривал решение (письмо от 25 мая 2021 г.) департамента архитектуры и градостроительства об отказе в: - утверждении схемы расположения земельного участка площадью 573 кв. м на кадастровом плане территории; - заключении соглашения о перераспределении земельного участка.

Основание отказа: перераспределение земельного участка согласно схеме его расположения приведет к изломанности его границ.

Позиции сторон в первой инстанции

Административный истец: Требовал признания отказа незаконным и обязания администрации утвердить схему и заключить соглашение о перераспределении. Аргументировал, что испрашиваемый участок: - сформирован за счет свободных земель муниципальной собственности; - находится в той же территориальной зоне и категории земель; - не изъят, не зарезервирован, не ограничен в обороте; - не обременен правами третьих лиц; - не содержит зданий, строений и сооружений; - площадь (573 кв. м) не превышает предельную площадь (1000 кв. м) по Правилам землепользования и застройки.

Административные ответчики: Ссылались на изломанность границ как препятствие рациональному использованию земель.

Решения судов

Первая инстанция (Центральный районный суд г. Сочи, 3 сентября 2021 г.): - Административный иск удовлетворен - Отказ признан незаконным - Администрация обязана считать согласованной и утвержденной схему расположения перераспределенного земельного участка - Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии обязано осуществить постановку на государственный кадастровый учет образованного участка площадью 573 кв. м - Администрация в лице департамента имущественных отношений обязана заключить соглашение об образовании указанного участка

Апелляция (Краснодарский краевой суд, 22 августа 2024 г.): - Решение первой инстанции отменено - Принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска - Основание: перераспределение приведет к изломанности границ, препятствующей рациональному использованию земель

Апелляция (Краснодарский краевой суд, 12 сентября 2024 г.): - Произведен поворот исполнения решения первой инстанции

Кассация (Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, 17 декабря 2024 г.): - Апелляционное определение от 22 августа 2024 г. оставлено без изменения

Обращение в ВС РФ

Гордон В.Д. подал кассационную жалобу в Верховный Суд РФ, ставя вопрос об отмене судебных актов апелляционной и кассационной инстанций как постановленных с нарушением норм материального права.

Важный факт: На основании решения суда первой инстанции между сторонами 8 февраля 2022 г. заключено соглашение № 14 об образовании земельного участка путем перераспределения. Административный истец оплатил выкупную цену. 21 февраля 2022 г. за ним признано право собственности на образованный участок площадью 573 кв. м. В мае 2022 г. выдано уведомление о соответствии параметров объекта индивидуального жилищного строительства. 22 февраля 2023 г. зарегистрировано право собственности на построенный жилой дом.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичным интересом (рациональное использование и охрана земель, предотвращение изломанности границ) и правом гражданина на получение муниципальной услуги по перераспределению земельного участка для индивидуального жилищного строительства.

Ключевая процессуальная проблема: Распределение бремени доказывания при оспаривании решения органа публичной власти об отказе в предоставлении услуги. Кто должен доказывать наличие оснований для отказа — административный ответчик или административный истец?

Материально-правовая проблема: Толкование понятия «изломанность границ» как основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка в контексте требования о доказывании того, что такая изломанность действительно препятствует рациональному использованию земель.

Процессуальная проблема: Правомерность обязания органов публичной власти совершить определенные действия (утвердить схему, заключить соглашение, осуществить кадастровый учет) при признании решения об отказе незаконным.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли изломанность границ земельного участка самостоятельным основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, или такой отказ допустим только при доказывании, что изломанность препятствует рациональному использованию и охране земель?

2. Кто несет бремя доказывания наличия оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка — административный ответчик или административный истец?

3. Правомерно ли судом первой инстанции обязание административных ответчиков совершить определенные действия (утвердить схему, заключить соглашение, осуществить кадастровый учет) при признании решения об отказе незаконным, если такие требования не содержались в административном исковом заявлении?

4. Должны ли судом апелляционной инстанции приниматься во внимание конфигурация вновь образованного земельного участка и возможность формирования самостоятельного земельного участка при оценке наличия оснований для отказа?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришел к выводу, что апелляционная и кассационная инстанции допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права. Суды апелляционной и кассационной инстанций неправомерно отменили решение первой инстанции, не учитывая, что административный ответчик не представил доказательств того, что изломанность границ в результате перераспределения земель будет препятствовать рациональному использованию и охране земли. Кроме того, суды не приняли во внимание конфигурацию вновь образованного земельного участка и не установили возможность формирования самостоятельного земельного участка. Суды также неправомерно критиковали решение первой инстанции за обязание органов публичной власти совершить определенные действия.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания отказа в утверждении схемы расположения земельного участка

Верховный Суд РФ указал на следующие нормы Земельного кодекса РФ:

Пункт 3 части 1 статьи 39.28 ЗК РФ допускает перераспределение земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков.

Подпункт 11 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ предусматривает, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, если имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные пунктом 16 статьи 11 ЗК РФ.

Пункт 16 статьи 11 ЗК РФ содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка. В числе них — разработка схемы расположения земельного участка с нарушением требований к образуемым земельным участкам (подпункт 3).

Пункт 6 статьи 11.9 ЗК РФ устанавливает, что образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам.

Критическое уточнение Верховного Суда: При применении приведенной нормы права необходимо учитывать обязательность представления административным ответчиком доказательств подтверждения того, что изломанность границ в результате такого перераспределения земель будет препятствовать рациональному использованию и охране земли. Таких доказательств материалы дела не содержат.

2. Процессуальные основания: распределение бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ)

Хотя Верховный Суд РФ не цитирует прямо статью 62 КАС РФ, из логики решения следует применение принципа, что административный ответчик (орган публичной власти) несет бремя доказывания наличия оснований для отказа в предоставлении услуги. Суды апелляционной и кассационной инстанций нарушили это распределение, приняв решение об отказе в удовлетворении иска без представления административным ответчиком доказательств того, что изломанность границ препятствует рациональному использованию земель.

3. Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ) и полнота установления обстоятельств

Верховный Суд РФ указал, что суд апелляционной инстанции: - не принял во внимание конфигурацию вновь образованного земельного участка; - не установил возможность формирования из земельного участка площадью 173 кв. м самостоятельного земельного участка; - не учел, что образование участка, предусматривающее объединение участка, принадлежащего административному истцу, и территории площадью 173 кв. м, окруженной с трех сторон дорогой общего пользования, а с четвертой стороны — участком административного истца, способствует преодолению изломанности границ участков и препятствует чересполосице; - не принял во внимание, что согласно действующим Правилам землепользования и застройки на территории муниципального образования город-курорт Сочи образованный участок расположен в территориальной жилой зоне ОЦ-1.

Это свидетельствует о нарушении активной роли суда в установлении всех обстоятельств, имеющих значение для дела.

4. Правомерность обязания органов публичной власти совершить определенные действия

Верховный Суд РФ опроверг возражение апелляционной инстанции о том, что суд первой инстанции подменил органы местного самоуправления и кадастрового учета.

Ссылка на пункт 1 части 3 статьи 227 КАС РФ: Признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении, вправе указать административному ответчику на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца в случае, если судом при рассмотрении дела установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений.

Ссылка на пункт 26 Постановления Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 КАС РФ и главы 24 АПК РФ»: Данное постановление подтверждает правомерность обязания органов публичной власти совершить определенные действия при признании их решения (действия, бездействия) незаконным.

5. Фактические обстоятельства, подтверждающие правомерность решения первой инстанции

Верховный Суд РФ отметил, что согласно материалам дела: - На основании решения суда первой инстанции между сторонами 8 февраля 2022 г. заключено соглашение об образовании земельного участка путем перераспределения - Административный истец оплатил выкупную цену - 21 февраля 2022 г. за административным истцом признано право собственности на образованный земельный участок площадью 573 кв. м - В мае 2022 г. выдано уведомление о соответствии параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам - 22 февраля 2023 г. зарегистрировано право собственности на построенный жилой дом

Административный истец на вновь образованном земельном участке возвел и ввел в эксплуатацию объект недвижимости — жилой дом с соблюдением административных процедур, установленных земельным и градостроительным законодательством, который не является самовольной постройкой. В соответствии со статьей 39.20 ЗК РФ истец имеет исключительное право на приобретение указанного земельного участка в собственность или в аренду.

6. Основания для отмены судебных актов апелляционной и кассационной инстанций

Верховный Суд РФ указал, что в соответствии с частью 1 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов.

Суды апелляционной и кассационной инстанций допустили существенные нарушения норм материального права (неправомерное толкование оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка) и норм процессуального права (нарушение активной роли суда в установлении обстоятельств, неправомерное распределение бремени доказывания).

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Нарушение материального права: неправомерное толкование оснований для отказа

Ошибка апелляционной и кассационной инстанций: Суды исходили из того, что сам факт изломанности границ является достаточным основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка.

Правильное толкование (по Верховному Суду РФ): Пункт 6 статьи 11.9 ЗК РФ требует, чтобы образование земельных участков не приводило к изломанности границ, препятствующей рациональному использованию и охране земель. Это означает, что изломанность границ является основанием для отказа только в том случае, если она действительно препятствует рациональному использованию и охране земель.

Процессуальное следствие: Административный ответчик обязан представить доказательства того, что изломанность границ в конкретном случае препятствует рациональному использованию и охране земель. Отсутствие таких доказательств означает отсутствие оснований для отказа.

2. Нарушение процессуального права: неправомерное распределение бремени доказывания

Ошибка апелляционной и кассационной инстанций: Суды приняли решение об отказе в удовлетворении административного иска без представления административным ответчиком доказательств наличия оснований для отказа в предоставлении услуги.

Правильное распределение бремени доказывания: В соответствии с принципами административного судопроизводства (ст. 62 КАС РФ), административный ответчик (орган публичной власти) несет бремя доказывания наличия оснований для отказа в предоставлении услуги. Административный истец не обязан доказывать отсутствие таких оснований.

3. Нарушение активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Ошибка апелляционной инстанции: Суд не установил все обстоятельства, имеющие значение для дела: - не принял во внимание конфигурацию вновь образованного земельного участка; - не установил возможность формирования самостоятельного земельного участка; - не учел, что объединение участка административного истца и территории площадью 173 кв. м способствует преодолению изломанности границ и препятствует чересполосице; - не принял во внимание расположение участка в территориальной жилой зоне ОЦ-1 согласно Правилам землепользования и застройки.

Правильный подход: Суд должен активно устанавливать все обстоятельства, имеющие значение для дела, включая конфигурацию земельного участка, возможность его самостоятельного использования и соответствие требованиям градостроительного законодательства.

4. Неправомерная критика решения первой инстанции за обязание органов публичной власти совершить определенные действия

Ошибка апелляционной инстанции: Суд ссылался на то, что суд первой инстанции подменил органы местного самоуправления и кадастрового учета, обязав их совершить определенные действия.

Правильный подход (по Верховному Суду РФ): В соответствии с пункт 1 части 3 статьи 227 КАС РФ и пункт 26 Постановления Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 г. № 21, признав оспоренное решение незаконным, суд вправе указать административному ответчику на необходимость совершения определенных действий в интересах административного истца, если судом установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений. Это не является подменой органов публичной власти, а является надлежащим исполнением судом своих функций по защите прав граждан.

5. Игнорирование фактических обстоятельств, подтверждающих правомерность решения первой инстанции

Ошибка апелляционной и кассационной инстанций: Суды не учли, что: - На основании решения суда первой инстанции уже заключено соглашение об образовании земельного участка - Административный истец оплатил выкупную цену - За административным истцом признано право собственности на образованный участок - На участке возведен и введен в эксплуатацию жилой дом в соответствии с административными процедурами - Жилой дом не является самовольной постройкой

Эти обстоятельства свидетельствуют о том, что изломанность границ не препятствует рациональному использованию земель, поскольку на участке уже размещен объект недвижимости в соответствии с требованиями законодательства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Кассационное определение Верховного Суда РФ № 18-КАД25-29-К4 от 27 августа 2025 года представляет собой важное уточнение практики применения Земельного кодекса РФ и КАС РФ в части оспаривания решений органов публичной власти об отказе в предоставлении муниципальных услуг, связанных с перераспределением земельных участков.

Ключевые выводы:

1. Материально-правовой вывод: Изломанность границ земельного участка является основанием для отказа в утверждении схемы расположения только при условии, что административный ответчик доказал, что такая изломанность препятствует рациональному использованию и охране земель. Сам факт изломанности границ недостаточен.

2. Процессуально-правовой вывод: Административный ответчик (орган публичной власти) несет бремя доказывания наличия оснований для отказа в предоставлении услуги. Суд должен активно устанавливать все обстоятельства, имеющие значение для дела, включая конфигурацию земельного участка и возможность его самостоятельного использования.

3. Процессуальный вывод: Признав решение органа публичной власти незаконным, суд вправе обязать этот орган совершить определенные действия по восстановлению прав административного истца в соответствии с пункт 1 части 3 статьи 227 КАС РФ и Постановлением Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 г. № 21.

Верховный Суд РФ отменил апелляционное и кассационное определения и направил дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции в ином составе судей.