ВС РФ: органы власти не вправе расширять основания отказа в перераспределении земельных участков

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 19-КАД25-8-К5 от 30 июля 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Николаева О.В. (судья-докладчик), Калинина Л.А.

Стороны: - Административный истец: Волобуева Ирина Сергеевна (гражданин, собственник земельного участка) - Административный ответчик: Комитет по градостроительству, земельным и имущественным отношениям администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края (орган публичной власти)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти) — оспаривание решения об отказе в предоставлении муниципальной услуги и возложение обязанности повторно рассмотреть заявление о перераспределении земельных участков

Судебная история: - Решение Шпаковского районного суда Ставропольского края от 13 августа 2024 г. — отказ в удовлетворении иска - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 28 ноября 2024 г. — отмена решения первой инстанции, удовлетворение требований истца - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 26 февраля 2025 г. — отмена апелляционного определения, восстановление решения первой инстанции - Кассационная жалоба в ВС РФ от Волобуевой И.С.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Волобуева И.С. является собственником земельного участка площадью 1825 ± 15 кв. м с жилым домом, расположенного в Шпаковском муниципальном округе Ставропольского края. Категория земель — земли населённых пунктов, вид разрешённого использования — личное подсобное хозяйство.

С целью заключения соглашения о перераспределении земельного участка истец обратилась в Комитет с заявлением о перераспределении земельного участка и муниципальных земель площадью 605 кв. м, приложив схему расположения образуемого земельного участка площадью 2430 кв. м.

Уведомлением Комитета от 10 июня 2024 г. № 7122/02-02/2024 истцу отказано в предоставлении муниципальной услуги «Утверждение схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории» со ссылкой на: - нарушение требований к образуемым земельным участкам (вклинивание, вкрапливание, изломанность границ, чересполосица); - отсутствие согласия собственников смежных участков; - неуточнённость границ смежных земельных участков; - расположение в границах формируемого участка объекта недвижимости, не отображённого в схеме.

Позиции сторон в первой инстанции

Позиция Комитета (ответчика): Отказ обоснован требованиями Земельного кодекса РФ о недопустимости образования земельных участков с недостатками, препятствующими рациональному использованию земель.

Позиция Волобуевой И.С. (истца): Решение Комитета незаконно; основания отказа не предусмотрены законодательством о перераспределении земельных участков.

Решение первой инстанции (Шпаковский районный суд, 13 августа 2024 г.)

Суд оставил административное исковое заявление без удовлетворения, исходя из того, что: - образованный земельный участок сохраняет изломанную границу, что является нерациональным использованием земель; - предоставление земель приведёт к препятствующим рациональному использованию недостаткам, так как муниципальные земли являются частью внутриквартального прохода/проезда общего пользования и могут быть использованы в целях реализации перспективных городских программ; - перераспределение не должно приводить к значительному увеличению площади земельного участка в частной собственности; - желания граждан на перераспределение не являются безусловными.

Решение апелляционной инстанции (Ставропольский краевой суд, 28 ноября 2024 г.)

Апелляционная коллегия отменила решение первой инстанции и удовлетворила требования истца, возложив на Комитет обязанность повторно рассмотреть заявление об утверждении схемы расположения земельного участка.

Основания отмены: - недоказанность обстоятельств, установленных судом первой инстанции; - неправильное применение норм материального и процессуального права с нарушением распределения бремени доказывания; - согласно представленной схеме граница образуемого земельного участка будет иметь меньшую изломанность, чем граница исходного участка; - согласие собственников смежных участков, границы которых не уточнены, действующим земельным законодательством не предусмотрено; - отсутствие отображения жилого дома на схеме не является основанием для отказа по Земельному кодексу РФ.

Решение кассационной инстанции (Пятый кассационный суд, 26 февраля 2025 г.)

Кассационная коллегия отменила апелляционное определение и восстановила решение первой инстанции, оставив его в силе.

Кассационная жалоба в ВС РФ

Волобуева И.С. просит отменить решение первой инстанции и кассационное определение, оставить в силе апелляционное определение.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Правом гражданина на перераспределение земельных участков в целях расширения личного подсобного хозяйства в соответствии с законодательством о земле;

2. Публичным интересом в рациональном использовании и охране земель, включая сохранение территорий общего пользования для реализации муниципальных программ.

Материально-правовой аспект: Толкование исчерпывающего перечня оснований для отказа в заключении соглашения о перераспределении земельных участков (п. 9 ст. 39²⁹ ЗК РФ) и требований к образуемым земельным участкам (ст. 11⁹ ЗК РФ).

Процессуально-правовой аспект: Распределение бремени доказывания между органом публичной власти и гражданином; активная роль суда в установлении фактических обстоятельств; недопустимость расширения оснований отказа за пределы закона.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Являются ли законными основания для отказа в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, не предусмотренные пунктом 9 статьи 39²⁹ Земельного кодекса РФ (отсутствие согласия собственников смежных участков, неуточнённость границ, расположение объекта недвижимости)?

2. Может ли наличие территории общего пользования служить основанием для отказа в перераспределении земельных участков, если это основание не указано в обжалуемом решении органа публичной власти?

3. Может ли суд расширять основания отказа, ссылаясь на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения органом публичной власти?

4. Препятствует ли наличие изломанности границ образуемого земельного участка заключению соглашения о перераспределении, если исходный участок также был сформирован с изломанностью границ?

5. Каково надлежащее распределение бремени доказывания при оспаривании решения об отказе в предоставлении муниципальной услуги по перераспределению земельных участков?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что суды первой и кассационной инстанций допустили существенные нарушения норм материального права, расширив основания для отказа в перераспределении земельных участков за пределы исчерпывающего перечня, установленного законом, и не обеспечив надлежащее доказывание фактических обстоятельств. Основания отказа, не предусмотренные пунктом 9 статьи 39²⁹ Земельного кодекса РФ, не могут быть признаны законными, а суд не вправе добавлять новые основания, не рассмотренные органом публичной власти.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

1.1. Исчерпывающий перечень оснований для отказа в перераспределении земельных участков

Согласно пункту 9 статьи 39²⁹ Земельного кодекса РФ, уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков только по основаниям, прямо указанным в этом пункте. Суд установил, что ссылки Комитета на: - отсутствие согласия собственников смежных земельных участков; - неуточнённость границ смежных земельных участков; - расположение в границах формируемого участка объекта недвижимости, не отображённого в схеме

не содержатся в пункте 9 статьи 39²⁹ Земельного кодекса РФ и, следовательно, не могут являться законным основанием для отказа.

1.2. Соотношение между основаниями отказа в перераспределении и основаниями отказа в утверждении схемы

Подпункт 11 пункта 9 статьи 39²⁹ ЗК РФ предусматривает, что уполномоченный орган может отказать в заключении соглашения, если имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные пунктом 16 статьи 11¹⁰ ЗК РФ.

Согласно подпункту 3 пункта 16 статьи 11¹⁰ ЗК РФ, основанием для отказа в утверждении схемы является разработка схемы с нарушением требований к образуемым земельным участкам, установленных статьей 11⁹ ЗК РФ.

1.3. Требования к образуемым земельным участкам (ст. 11⁹ ЗК РФ)

Пункт 6 статьи 11¹⁰ ЗК РФ устанавливает, что образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам.

Критическое уточнение ВС РФ: Недостатки, препятствующие рациональному использованию и охране земель, могут служить законным основанием для отказа в утверждении схемы только при условии, что они: - нарушают требования, установленные Земельным кодексом и другими федеральными законами об образовании земельных участков; - являются реальными, то есть подтвержденными соответствующими документами, указанными в пункте 2 статьи 11¹⁰ ЗК РФ.

1.4. Предельные размеры земельных участков

Согласно Правилам землепользования и застройки Шпаковского муниципального округа (постановление администрации от 2 мая 2023 г. № 515), для территории сельских населённых пунктов: - предельный минимальный размер земельных участков для личного подсобного хозяйства — 500 кв. м; - предельный максимальный размер — 2500 кв. м.

Образуемый земельный участок площадью 2430 кв. м находится в пределах установленного максимума и не может служить основанием для отказа.

1.5. Основания для перераспределения земельных участков

Подпункт 3 пункта 1 статьи 39²⁸ ЗК РФ допускает перераспределение земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан, предназначенных для личного подсобного хозяйства, при условии, что площадь земельных участков в частной собственности увеличивается не более чем до установленных предельных максимальных размеров.

Суд установил, что такие основания для перераспределения имелись в данном деле.

2. Процессуальные нормы КАС РФ и распределение бремени доказывания

2.1. Статья 62 КАС РФ — распределение бремени доказывания

В административном судопроизводстве по делам об оспаривании решений и действий органов публичной власти действует специальное распределение бремени доказывания. Орган публичной власти обязан доказать законность и обоснованность своего решения.

Апелляционная коллегия правильно указала на нарушение распределения бремени доказывания судом первой инстанции. Суд первой инстанции не потребовал от Комитета доказательств наличия территории общего пользования и не проверил, подтверждены ли эти обстоятельства документами, поименованными в пункте 2 статьи 11¹⁰ ЗК РФ.

2.2. Статья 14 КАС РФ — активная роль суда

Суд обязан активно участвовать в установлении фактических обстоятельств дела. В данном случае суды первой и кассационной инстанций не приводили в обоснование своей позиции доказательства, на которых основан вывод о наличии территории общего пользования, и не ссылались на нормативные правовые акты и документы, которые могли бы подтверждать такое наличие.

Материалы дела содержали распечатки публичной кадастровой карты Росреестра, подтверждающие застройку территории и отсутствие свободного доступа к землям общего пользования. Суды не учли эти доказательства.

2.3. Статья 84 КАС РФ — оценка доказательств

Суды должны оценивать доказательства по внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном рассмотрении доказательств в их совокупности. Суды первой и кассационной инстанций не провели такой оценки, игнорируя доказательства, опровергающие их выводы.

3. Постановления Пленумов Верховного Суда РФ

3.1. Постановление Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»

Абзац второй пункта 61 этого постановления содержит разъяснение: суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, изменяя, таким образом, основания принятого решения.

Суды первой и кассационной инстанций нарушили это разъяснение, добавив в качестве основания отказа наличие территории общего пользования, которое не было указано в решении Комитета от 10 июня 2024 г.

4. Принципы публичного права

4.1. Принцип законности

Органы публичной власти могут действовать только в пределах, установленных законом. Расширение оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги нарушает принцип законности.

4.2. Принцип соразмерности

Отказ в перераспределении земельных участков должен быть соразмерен целям защиты публичного интереса. Гипотетическое использование земель в целях будущих городских программ не может служить основанием для отказа, если это не предусмотрено законом.

4.3. Защита законных ожиданий

Гражданин, обратившийся с заявлением о перераспределении земельных участков в соответствии с законом, имеет право на справедливое рассмотрение его заявления по основаниям, установленным законом.

5. Анализ конкретных оснований отказа

5.1. Отсутствие согласия собственников смежных участков

Суд установил, что согласие собственников смежных участков, границы которых не уточнены, действующим земельным законодательством не предусмотрено в качестве основания для отказа в перераспределении. Это основание не содержится в пункте 9 статьи 39²⁹ ЗК РФ.

5.2. Неуточнённость границ смежных земельных участков

Неуточнённость границ смежных участков сама по себе не является основанием для отказа в перераспределении. Это обстоятельство может быть релевантно только в контексте проверки соответствия образуемого участка требованиям статьи 11⁹ ЗК РФ.

5.3. Расположение объекта недвижимости, не отображённого в схеме

Отсутствие отображения жилого дома на представленной схеме не является основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка по Земельному кодексу РФ.

5.4. Наличие территории общего пользования

Суды первой и кассационной инстанций ссылались на расположение испрашиваемых земель в границах территории общего пользования, но не приводили доказательства этого обстоятельства. Материалы дела (распечатки публичной кадастровой карты Росреестра) опровергали такой вывод, подтверждая застройку территории и отсутствие свободного доступа.

Кроме того, наличие территории общего пользования не являлось основанием для отказа в обжалуемом решении Комитета. Суды не вправе добавлять новые основания.

5.5. Изломанность границ образуемого земельного участка

Само по себе наличие изломанности границ образуемого земельного участка не может препятствовать заключению соглашения о перераспределении при следующих условиях: - земельный участок, принадлежащий истцу, изначально был сформирован с изломанностью границ; - невозможно сформировать самостоятельный земельный участок без нарушения требований статьи 11⁹ ЗК РФ.

В этом случае требование об устранении изломанности границ становится невыполнимым и не может служить основанием для отказа.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки суда первой инстанции (Шпаковский районный суд)

1. Неверное толкование материального закона

Суд первой инстанции расширил основания для отказа в перераспределении земельных участков, ссылаясь на обстоятельства, не предусмотренные пунктом 9 статьи 39²⁹ ЗК РФ: - наличие территории общего пользования; - возможность использования земель в целях реализации перспективных городских программ; - недопустимость значительного увеличения площади земельного участка в частной собственности.

Последнее обстоятельство вообще не соответствует закону: подпункт 8 пункта 9 статьи 39²⁹ ЗК РФ предусматривает отказ только в случае превышения установленных предельных максимальных размеров, а не при значительном увеличении площади.

2. Нарушение распределения бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ)

Суд не потребовал от Комитета доказательств наличия территории общего пользования и не проверил, подтверждены ли эти обстоятельства документами, поименованными в пункте 2 статьи 11¹⁰ ЗК РФ. Вместо этого суд принял выводы Комитета на веру.

3. Игнорирование активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Суд не провёл активного исследования доказательств. Материалы дела содержали распечатки публичной кадастровой карты Росреестра, опровергающие вывод о наличии свободного доступа к землям общего пользования, но суд не учёл эти доказательства.

4. Нарушение специальных правил рассмотрения

Суд не применил разъяснения Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 о недопустимости расширения оснований решения органа публичной власти.

Ошибки кассационной инстанции (Пятый кассационный суд)

1. Восстановление незаконного решения первой инстанции

Кассационная коллегия отменила правильное апелляционное определение и восстановила решение первой инстанции, содержащее существенные нарушения материального и процессуального права.

2. Игнорирование выводов апелляционной коллегии

Апелляционная коллегия правильно указала на нарушение распределения бремени доказывания и неправильное применение норм материального права. Кассационная коллегия не привела убедительных аргументов для отмены этих выводов.

3. Отсутствие анализа доказательств

Кассационная коллегия не провела анализ материалов дела, в том числе распечаток публичной кадастровой карты Росреестра, опровергающих вывод о наличии территории общего пользования.

Правильные выводы апелляционной коллегии (Ставропольский краевой суд)

Апелляционная коллегия правильно установила: - недоказанность обстоятельств, на которые ссылались суд первой инстанции и Комитет; - нарушение распределения бремени доказывания; - неправильное применение норм материального права; - что согласие собственников смежных участков не требуется законом; - что отсутствие отображения жилого дома на схеме не является основанием для отказа; - что граница образуемого земельного участка будет иметь меньшую изломанность, чем граница исходного участка.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Верховный Суд РФ отменил кассационное определение и оставил в силе апелляционное определение, восстановив права Волобуевой И.С. путём возложения на Комитет обязанности повторно рассмотреть заявление об утверждении схемы расположения земельного участка.

Это решение имеет принципиальное значение для защиты прав граждан на перераспределение земельных участков и обеспечения соблюдения органами публичной власти исчерпывающего перечня оснований для отказа в предоставлении муниципальных услуг, установленного законом. Суды не вправе расширять эти основания, ссылаясь на обстоятельства, не рассмотренные органом публичной власти и не предусмотренные законодательством.