ВС РФ: органы власти обязаны формировать земельные участки под домами независимо от бюджета

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 71-КАД25-3-КЗ от 23 июля 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Николаева О.В. (судья-докладчик), Абакумова И.Д.

Стороны: - Административный истец: Андреев Анатолий Павлович (гражданин, собственник квартиры в многоквартирном доме) - Административные ответчики: - Администрация муниципального образования «Светлогорский городской округ» Калининградской области (орган местного самоуправления) - Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калининградской области (орган государственной власти) - Третье лицо: Смирнова Л.В. (текущий арендатор земельного участка)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти); одновременно требование о возложении обязанности на органы власти совершить определённые действия

Номер дела первой инстанции: № 2а-46/2024

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Андреев А.П. оспаривал постановление администрации муниципального образования «Светлогорский городской округ» от 10 июля 2012 г. № 399 «Об отмене постановления администрации муниципального образования «Светлогорский район» от 18 января 2011 г. № 1 и утверждении схемы границ земельного участка» и одновременно требовал возложить на административных ответчиков обязанность сформировать земельный участок для обслуживания и эксплуатации многоквартирного жилого дома по адресу г. Светлогорск в соответствии с планом бюро технической инвентаризации.

Фактические обстоятельства

Из материалов дела следует: - Андреев А.П. является собственником квартиры в многоквартирном жилом доме, расположенном в г. Светлогорск Калининградской области - Земельный участок, на котором расположен указанный дом, не был сформирован на момент рассмотрения дела - В непосредственной близости от дома находится хозяйственная постройка, принадлежащая истцу и используемая им - По данным публичной кадастровой карты, дом расположен в границах земельного участка с кадастровым номером, декларированной площадью 28 612 кв. м, находящегося в собственности Российской Федерации - Постановлением № 399 от 10 июля 2012 г. была утверждена схема границ земельного участка площадью 1700 кв. м с видом разрешённого использования «размещение домов индивидуальной жилой застройки» - После уточнения границ участка хозяйственная постройка истца была включена в состав границ этого участка - В 2021 г. администрация уведомила Андреева А.П. об освобождении участка от его постройки, квалифицировав её как самовольную - Истец неоднократно обращался с заявлениями о формировании земельного участка под многоквартирным домом, но получал отказы - Письмо Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом от 15 августа 2022 г. содержало отказ по мотиву отсутствия лимитов бюджетных обязательств

Судебная история

Решение Светлогорского городского суда от 7 февраля 2024 г.: В удовлетворении административного искового заявления отказано. Суд пришёл к выводу, что постановление издано уполномоченным лицом и соответствует действующему законодательству. При рассмотрении дела была проведена судебная землеустроительная экспертиза, которая подтвердила возможность формирования земельного участка площадью 2210 кв. м под многоквартирным домом в соответствии с нормативными требованиями, однако пересечения границ предполагаемого отвода с границами земельного участка, уточнённого постановлением № 399, экспертом не установлено.

Апелляционное определение Калининградского областного суда от 17 июля 2024 г.: Оставило решение первой инстанции без изменения.

Кассационное определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 30 октября 2024 г.: Оставило судебные акты в силе.

Кассационная жалоба в ВС РФ: Андреев А.П. просил отменить все три судебных акта.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Определение затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Правами собственников помещений в многоквартирном доме на формирование земельного участка, на котором расположен их дом, и получение его в общую долевую собственность (публичный интерес в защите жилищных прав граждан)

2. Бюджетными ограничениями органов публичной власти и их попытками переложить расходы на граждан (административный интерес в экономии бюджетных средств)

3. Толкованием материального жилищного и земельного законодательства — в частности, вопросом о том, является ли отсутствие бюджетных средств законным основанием для отказа в исполнении обязанности, возложенной федеральным законом

4. Распределением бремени доказывания и активной ролью суда — суды нижестоящих инстанций не учли положения Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» и позицию Конституционного Суда РФ о недопустимости произвольного отказа органов власти от исполнения возложенной на них обязанности

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли отсутствие бюджетных лимитов законным основанием для отказа органа публичной власти в исполнении обязанности по формированию земельного участка под многоквартирным домом, возложенной на него федеральным законом?

2. Допускается ли перекладывание расходов по формированию земельного участка на собственников помещений в многоквартирном доме, обратившихся с заявлением о его формировании?

3. Правильно ли нижестоящие суды применили нормы Федерального закона № 189-ФЗ и Земельного кодекса РФ, не учитав обязательный характер исполнения органами власти функции по формированию земельного участка?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКАД ВС РФ признала, что нижестоящие суды допустили существенные нарушения норм материального права, не учтя положения Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ и Земельного кодекса РФ об обязательности формирования земельного участка под многоквартирным домом органами публичной власти. Отсутствие бюджетных средств не является законным основанием для отказа в исполнении этой обязанности, а расходы по формированию земельного участка не могут быть переложены на граждан.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовая база: жилищное и земельное законодательство

Жилищный кодекс РФ (ст. 36, п. 4, ч. 1): Земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, принадлежит на праве общей долевой собственности собственникам помещений в этом доме и относится к общему имуществу многоквартирного дома. Границы и размер земельного участка определяются в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.

Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ (ст. 16):

• Часть 3: В случае, если земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в его состав объекты недвижимого имущества, не образован до введения в действие Жилищного кодекса РФ, то любой собственник помещения в многоквартирном доме вправе обратиться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлением об образовании земельного участка.

• Часть 4: Образование земельного участка является обязанностью органов государственной власти или органов местного самоуправления. В целях образования такого земельного участка уполномоченными органами совершаются все необходимые действия, предусмотренные законом, включая:

• утверждение проекта межевания территории в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности;
• подготовку межевого плана земельного участка;
• обращение с заявлением о государственном кадастровом учёте;

• устранение причин, препятствующих осуществлению государственного кадастрового учёта (в случае приостановления).

• Часть 5: Со дня проведения государственного кадастрового учёта земельный участок переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме.

Земельный кодекс РФ (ст. 110, п. 2¹ и п. 3):

• Пункт 2¹: Подготовка схемы расположения земельного участка, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в его состав объекты недвижимого имущества, обеспечивается органом государственной власти или органом местного самоуправления либо собственником (собственниками) помещений в многоквартирном доме.

• Пункт 3: Подготовка схемы расположения земельного участка обеспечивается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными статьёй 39² Земельного кодекса РФ.

Вывод СКАД: Обязанность подготовки схемы расположения земельного участка под многоквартирным домом возложена на орган государственной власти или орган местного самоуправления. Предоставление схемы собственниками помещений при формировании земельного участка обязательным не является. При таком положении не допускается перекладывание расходов по формированию земельного участка на обратившихся по этому вопросу граждан.

2. Конституционно-правовая позиция КС РФ

Постановление Конституционного Суда РФ от 28 мая 2010 г. № 12-П:

КС РФ установил, что: - Формирование земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, относится к области публичных правоотношений - Органы государственной власти или органы местного самоуправления, на которые возложена эта обязанность, не вправе произвольно отказаться от её выполнения, если для формирования земельного участка имеются все предусмотренные законом основания - Обращение любого собственника помещений в многоквартирном доме с заявлением о формировании земельного участка должно рассматриваться как основание для формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учёта - Это не отменяет необходимость формирования и проведения кадастрового учёта в разумный срок самими органами публичной власти, на которые возложена соответствующая функция

Значение позиции КС РФ: Она закрепляет принцип недопустимости произвольного отказа органов власти и устанавливает, что формирование земельного участка — это не факультативная функция, а обязательная публично-правовая обязанность.

3. Анализ фактических обстоятельств и доказательств

СКАД отметила: - Судебная землеустроительная экспертиза подтвердила наличие возможности формирования земельного участка площадью 2210 кв. м под многоквартирным домом в соответствии с нормативными требованиями, документацией по территориальному планированию и градостроительному зонированию - Экспертом не установлено пересечения границ предполагаемого отвода земельного участка под многоквартирным домом с границами земельного участка, уточнённого постановлением № 399 - Доказательств того, что в границы земельного участка, уточнённые оспариваемым постановлением, частично вошла территория многоквартирного жилого дома, не представлено - Таким образом, постановление № 399 не нарушило права и законные интересы Андреева А.П. в части оспаривания самого постановления

Однако: Отказ в удовлетворении требования о возложении обязанности по формированию земельного участка был необоснован.

4. Критика отказа органов власти и нарушение принципа законности

СКАД указала на существенное нарушение материального права:

• Письмо Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом от 15 августа 2022 г. содержало отказ в удовлетворении заявления о формировании земельного участка только по мотиву отсутствия лимитов бюджетных обязательств
• Органу было предложено самостоятельно подготовить схему расположения земельного участка (т. е. переложить расходы на гражданина)

Вывод СКАД: Отсутствие денежных средств у административного ответчика в данном случае не является основанием для неисполнения обязанности, возложенной на него федеральным законом.

5. Распределение расходов и недопустимость перекладывания бремени на граждан

СКАД подчеркнула: - Согласно Земельному кодексу РФ (ст. 110, п. 2¹), подготовка схемы расположения земельного участка обеспечивается органом государственной власти или органом местного самоуправления или собственником (собственниками) помещений - Однако согласно п. 3 той же статьи, подготовка схемы обеспечивается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления - Предоставление собственниками помещений указанной схемы при формировании земельного участка обязательным не является - При таком положении не допускается перекладывание расходов по формированию земельного участка на обратившихся по этому вопросу граждан

Это означает, что хотя закон предусматривает возможность подготовки схемы собственниками, органы власти не вправе требовать это как условие исполнения своей обязанности.

6. Принцип активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Хотя в определении прямо не цитируется ст. 14 КАС РФ, СКАД фактически применила принцип активной роли суда, указав, что нижестоящие суды не учли положения Федерального закона № 189-ФЗ и позицию КС РФ. Суды должны были самостоятельно, в рамках своей активной роли, применить эти нормы и позиции, даже если стороны на них не ссылались.

7. Принцип защиты законных ожиданий и добросовестности

Имплицитно СКАД применила принцип защиты законных ожиданий: гражданин, обратившийся с заявлением о формировании земельного участка на основании федерального закона, вправе ожидать, что органы власти исполнят эту обязанность в разумный срок, а не будут отказывать по причине отсутствия бюджетных средств.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Ошибка: Суды первой инстанции, апелляции и кассации отказали в удовлетворении требования о возложении обязанности по формированию земельного участка, не учтя положения Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ (ст. 16, ч. 3 и 4) и Земельного кодекса РФ (ст. 110).

Характер ошибки: Суды не применили норму закона, которая прямо возлагает на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанность по формированию земельного участка под многоквартирным домом. Вместо этого они молчаливо согласились с отказом органов власти, основанным на отсутствии бюджетных средств.

2. Игнорирование позиции Конституционного Суда РФ

Ошибка: Суды не учли Постановление КС РФ от 28 мая 2010 г. № 12-П, которое прямо указывает на недопустимость произвольного отказа органов власти от исполнения возложенной на них обязанности, если имеются все предусмотренные законом основания.

Характер ошибки: Это существенное нарушение материального права, поскольку КС РФ установил конституционный стандарт, обязательный для всех судов.

3. Неправильное распределение бремени доказывания

Ошибка: Суды не потребовали от органов власти доказать наличие законного основания для отказа в формировании земельного участка. Вместо этого они приняли отказ, основанный на отсутствии бюджетных лимитов, как достаточное основание.

Характер ошибки: Согласно ст. 62 КАС РФ, в административном судопроизводстве действует специальное распределение бремени доказывания: органы публичной власти должны доказать законность своих решений и действий. Отсутствие бюджетных средств — это не юридическое основание для отказа, а финансовое затруднение, которое не освобождает орган власти от исполнения возложенной на него обязанности.

4. Недостаточное применение активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Ошибка: Суды не применили норм Федерального закона № 189-ФЗ и не обратились к позиции КС РФ, хотя эти нормы и позиции имеют прямое отношение к делу и должны были быть применены судом по собственной инициативе.

Характер ошибки: Согласно ст. 14 КАС РФ, суд обязан активно способствовать защите нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защите охраняемых законом публичных интересов. Суды должны были самостоятельно применить норму закона, даже если стороны на неё не ссылались.

5. Неправильное толкование вопроса о расходах

Ошибка: Суды молчаливо согласились с позицией органов власти, что граждане должны сами подготовить схему расположения земельного участка, тем самым переложив расходы на граждан.

Характер ошибки: Земельный кодекс РФ (ст. 110, п. 3) прямо указывает, что подготовка схемы обеспечивается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления. Предоставление схемы собственниками обязательным не является, и органы власти не вправе требовать это как условие исполнения своей обязанности.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

1. Отменены в части отказа в удовлетворении требования о возложении обязанности: - Решение Светлогорского городского суда Калининградской области от 7 февраля 2024 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 17 июля 2024 г. - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 30 октября 2024 г.

2. Направлено на новое рассмотрение в Светлогорский городской суд Калининградской области в части требования о возложении обязанности сформировать земельный участок под многоквартирным домом.

3. Оставлены без изменения в остальной части — в части отказа в признании незаконным постановления администрации от 10 июля 2012 г. № 399 (поскольку это постановление не нарушило права истца).

Практический результат: Дело возвращается в суд первой инстанции для рассмотрения требования о возложении обязанности по формированию земельного участка с учётом позиции ВС РФ. При новом рассмотрении суд должен будет удовлетворить это требование, поскольку СКАД установила, что органы власти обязаны исполнить эту функцию независимо от наличия бюджетных средств.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с публичной властью

Определение СКАД устанавливает чёткий стандарт: органы государственной власти и органы местного самоуправления не вправе отказать в исполнении возложенной на них федеральным законом обязанности по формированию земельного участка под многоквартирным домом, ссылаясь на отсутствие бюджетных средств. Это существенно усиливает гарантии собственников помещений в многоквартирных домах, которые десятилетиями ждут формирования земельных участков.

Гражданин, обратившийся с заявлением о формировании земельного участка, получает право на судебную защиту этого требования, и суд обязан удовлетворить его, если соблюдены все предусмотренные законом условия (наличие многоквартирного дома, отсутствие сформированного земельного участка и т. д.).

2. Недопустимость перекладывания расходов на граждан

Определение прямо запрещает органам власти требовать от граждан подготовки схемы расположения земельного участка как условия исполнения обязанности по его формированию. Это означает, что все расходы по формированию земельного участка (включая подготовку схемы, проведение межевания, государственный кадастровый учёт) должны быть отнесены на счёт органов публичной власти, а не граждан.

Это имеет значение для тысяч многоквартирных домов, построенных до введения в действие Жилищного кодекса РФ, земельные участки под которыми так и не были сформированы.

3. Контроль соответствия решений органов власти федеральному законодательству

Определение устанавливает, что суды должны активно контролировать соответствие решений органов местного самоуправления и органов государственной власти федеральному законодательству. Отказ органа власти, основанный на отсутствии бюджетных средств, не может быть признан законным, если федеральный закон возлагает на этот орган обязанность исполнить определённое действие.

Это имеет значение не только для формирования земельных участков, но и для других сфер, где органы власти пытаются отказать в исполнении обязанностей, ссылаясь на финансовые затруднения.

4. Применение позиции Конституционного Суда РФ в судебной практике

Определение СКАД подтверждает, что позиция КС РФ (Постановление от 28 мая 2010 г. № 12-П) является обязательной для всех судов и должна применяться при рассмотрении дел о формировании земельных участков под многоквартирными домами. Суды не вправе игнорировать эту позицию, даже если стороны на неё не ссылаются.

5. Связь с конституционными гарантиями

Определение СКАД связано с несколькими конституционными гарантиями:

• Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ): Граждане имеют право обратиться в суд с требованием о возложении обязанности на органы власти, и суд должен рассмотреть это требование по существу.

• Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ): Органы власти обязаны исполнять федеральные законы, и отсутствие бюджетных средств не освобождает их от этой обязанности.

• Право собственности (ст. 35 Конституции РФ): Собственники помещений в многоквартирном доме имеют право на получение земельного участка в общую долевую собственность, и органы власти обязаны обеспечить это право.

• Защита законных ожиданий: Граждане, обратившиеся с заявлением о формировании земельного участка на основании федерального закона, вправе ожидать, что органы власти исполнят эту обязанность в разумный срок.

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция СКАД может быть применена в других категориях публично-правовых споров, где органы власти отказывают в исполнении возложенных на них федеральным законом обязанностей, ссылаясь на отсутствие бюджетных средств. Например:

• Споры о возложении обязанности на органы власти по проведению капитального ремонта многоквартирных домов
• Споры о возложении обязанности на органы власти по предоставлению социального жилья
• Споры о возложении обязанности на органы власти по проведению инженерных работ, предусмотренных законом
• Споры о возложении обязанности на органы власти по регистрации прав на недвижимое имущество

Во всех этих случаях суды должны применять принцип, установленный СКАД: отсутствие бюджетных средств не является законным основанием для отказа в исполнении обязанности, возложенной федеральным законом.

7. Значение для практики административного судопроиз