ВС РФ: собственник дома имеет исключительное право на приобретение земельного участка независимо от вида использования

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР КАССАЦИОННОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ № 56-КАД25-6-К9 ОТ 15 ОКТЯБРЯ 2025 Г.

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 56-КАД25-6-К9 от 15 октября 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Абакумова И.Д., Калинина Л.А.

Стороны: - Административный истец: Францу Виктор Григорьевич (гражданин РФ, собственник жилого дома, ветеран военной службы) - Административный ответчик: Управление муниципальной собственности г. Владивостока администрации г. Владивостока (орган публичной власти, наделённый полномочиями по распоряжению муниципальным имуществом)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание ненормативных актов (решение об отказе в предоставлении земельного участка в собственность) и действий органа публичной власти

Исходное дело: № 2а-1168/2024

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Францу В.Г. оспаривает решение управления муниципальной собственности г. Владивостока от 25 октября 2023 г. об отказе в предоставлении земельного участка в собственность без проведения торгов для эксплуатации принадлежащего ему жилого дома. Истец требует признания этого решения незаконным и возложения на ответчика обязанности предоставить участок в собственность.

Фактические обстоятельства

На основании договора аренды от 26 августа 2013 г. и соглашения о передаче прав и обязанностей от 28 ноября 2017 г. Францу В.Г. передан в аренду земельный участок площадью 1000 кв. м, категория «земли населённых пунктов», вид разрешённого использования — «для целей, не связанных со строительством (ведение дачного хозяйства)».
14 февраля 2018 г. за Францу В.Г. зарегистрировано право собственности на жилой дом площадью 159 кв. м, расположенный на этом земельном участке.
В феврале 2018 г. истец обратился в департамент земельных и имущественных отношений Приморского края с заявлением о предоставлении участка в собственность без торгов для эксплуатации жилого дома.
По результатам рассмотрения заявления уполномоченным органом было отказано неоднократно.
Решениями Советского районного суда г. Владивостока от 1 июля 2019 г. и от 11 июня 2020 г. эти отказы признаны незаконными с возложением обязанности повторно рассмотреть заявление.
4 сентября 2023 г. Францу В.Г. вновь обратился в управление муниципальной собственности с заявлением, указав на свой статус ветерана военной службы.
25 октября 2023 г. управление приняло оспариваемое решение об отказе, ссылаясь на Закон Приморского края от 29 декабря 2003 г. № 90-КЗ, согласно которому ветеранам военной службы предоставляются участки для садоводства, огородничества, животноводства или личного подсобного хозяйства, но не под эксплуатацию жилого дома.

Позиции сторон в первой инстанции

Административный истец обосновывал требования наличием у него исключительного права на приобретение земельного участка в собственность бесплатно как собственника расположенного на нём жилого дома.

Административный ответчик отказал в предоставлении участка, ссылаясь на несоответствие разрешённого использования участка целям его использования (эксплуатация жилого дома вместо садоводства/огородничества), что якобы является основанием для отказа по п. 14 ст. 39 Земельного кодекса РФ.

Решения нижестоящих судов

Решение Советского районного суда г. Владивостока от 29 марта 2024 г.: Отказано в удовлетворении иска. Суд пришёл к выводу о законности отказа, поскольку разрешённое использование участка не соответствует целям его использования, что является основанием для отказа по п. 14 ст. 39 ЗК РФ.
Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 3 июля 2024 г.: Оставило решение первой инстанции без изменения.
Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 29 января 2025 г.: Оставило решение без изменения. Суд отклонил довод истца о наличии исключительного права на приобретение участка, указав, что это обстоятельство не имеет отношения к предмету спора, поскольку Францу В.Г. обратился как ветеран военной службы.

Кассационная жалоба в ВС РФ

Францу В.Г. обратился в Верховный Суд РФ с кассационной жалобой на все три судебных акта.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Определение затрагивает фундаментальный конфликт между двумя правовыми основаниями для приобретения земельного участка в собственность:

Специальное право ветерана военной службы на получение земельного участка в собственность без торгов (в соответствии с региональным законодательством Приморского края), но только для определённых целей (садоводство, огородничество, животноводство, личное подсобное хозяйство).
Исключительное право собственника здания/сооружения на приобретение земельного участка, на котором расположен объект его собственности (ст. 39²⁰ ЗК РФ), независимо от вида разрешённого использования участка.

Ключевая процессуальная проблема: Суды нижестоящих инстанций неправильно определили предмет спора, сосредоточившись исключительно на статусе истца как ветерана военной службы и игнорируя его основное правовое основание — право собственника здания на приобретение земельного участка. Это привело к нарушению принципа активной роли суда (ст. 14 КАС РФ) при определении юридически значимых обстоятельств.

Материально-правовая проблема: Применение п. 14 ст. 39 ЗК РФ (несоответствие разрешённого использования целям использования) оказалось несостоятельным, поскольку истец заявил требование о предоставлении участка именно для эксплуатации жилого дома, а не для иных целей. Суды не учли принцип единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов (ст. 1 ЗК РФ).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Имеет ли собственник жилого дома, расположенного на земельном участке, находящемся в муниципальной собственности, исключительное право на приобретение этого участка в собственность без проведения торгов независимо от вида разрешённого использования участка?
Может ли орган публичной власти отказать в предоставлении земельного участка в собственность собственнику расположенного на нём жилого дома на основании несоответствия разрешённого использования участка целям его использования, если эти цели связаны с эксплуатацией принадлежащего истцу объекта недвижимого имущества?
Обязан ли суд при определении предмета спора учитывать все юридически значимые обстоятельства, вытекающие из норм материального права, регулирующих спорные отношения, или может ограничиться только теми основаниями, которые истец указал в качестве статуса (ветеран военной службы)?
Нарушают ли нижестоящие суды принципы законности и справедливости (ст. 3, 6, 9 КАС РФ), игнорируя исключительное право собственника здания на приобретение земельного участка?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отменил решения всех нижестоящих судов и удовлетворил иск Францу В.Г., признав решение управления муниципальной собственности незаконным. Суд исходил из того, что собственник жилого дома имеет исключительное право на приобретение земельного участка в собственность в соответствии со ст. 39²⁰ ЗК РФ, и это право не может быть ограничено видом разрешённого использования участка, когда целью приобретения является эксплуатация расположенного на участке объекта недвижимого имущества. Суд подчеркнул, что нижестоящие суды неправильно определили предмет спора, игнорируя основное правовое основание требований истца.

B. Развёрнутое обоснование

1. Принцип единства судьбы земельного участка и прочно связанных объектов

Верховный Суд РФ указал, что в соответствии со статьей 1 Земельного кодекса Российской Федерации один из принципов земельного законодательства — единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Согласно этому принципу, все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Жилой дом, собственником которого является Францу В.Г., является объектом, прочно связанным с земельным участком. Следовательно, судьба участка должна соответствовать судьбе дома, что предполагает возможность собственника дома приобрести участок в собственность.

2. Исключительное право собственника здания на приобретение земельного участка

Верховный Суд РФ применил статью 39²⁰ Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой, если иное не установлено этой статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Суд подчеркнул, что это право является исключительным и не может быть ограничено видом разрешённого использования участка, когда целью приобретения является эксплуатация расположенного на участке объекта недвижимого имущества.

3. Несостоятельность применения п. 14 ст. 39 ЗК РФ

Верховный Суд РФ указал, что суды нижестоящих инстанций ошибочно применили пункт 14 статьи 39 Земельного кодекса Российской Федерации (несоответствие разрешённого использования целям использования как основание для отказа в предоставлении участка без торгов).

Суд пояснил, что административным истцом заявлены требования о предоставлении земельного участка ввиду необходимости эксплуатации принадлежащего ему объекта недвижимого имущества — жилого дома. В связи с этим ссылка на п. 14 ст. 39 ЗК РФ является несостоятельной, поскольку цель использования участка (эксплуатация жилого дома) полностью соответствует целям, указанным в заявлении истца.

4. Процессуальные нормы КАС РФ: определение предмета спора и активная роль суда

Верховный Суд РФ обратился к статьям 3, 6, 9 КАС РФ, устанавливающим принципы законности и справедливости при рассмотрении административных дел. Суд указал, что эти принципы обеспечиваются не только соблюдением процессуального законодательства, но и получением гражданами судебной защиты путём восстановления их нарушенных прав и свобод.

Суд подчеркнул, что в соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 125 КАС РФ в административном исковом заявлении указывается содержание требований и излагаются основания и доводы, посредством которых истец обосновывает свои требования. Однако на суд возлагается обязанность по определению предмета спора как совокупности обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела.

Ключевой вывод: Предмет доказывания определяется судом на основании требований и возражений сторон, а также норм материального права, регулирующих спорные отношения. Суды нижестоящих инстанций нарушили эту обязанность, сосредоточившись исключительно на статусе истца как ветерана военной службы и игнорируя его основное правовое основание — право собственника здания на приобретение земельного участка.

5. Постановление Пленума ВС РФ № 23 от 19 декабря 2003 г. «О судебном решении»

Верховный Суд РФ ссылался на пункты 2, 3 Постановления Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 г. № 23, согласно которому решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению.

Решения нижестоящих судов не соответствовали этому критерию, поскольку они не применили норму ст. 39²⁰ ЗК РФ об исключительном праве собственника здания на приобретение земельного участка.

6. Анализ фактических обстоятельств

Верховный Суд РФ провёл анализ фактических обстоятельств и установил:

Право собственности Францу В.Г. на жилой дом зарегистрировано в установленном законом порядке в Едином государственном реестре недвижимости и никем не оспаривается.
Земельный участок не изъят и не ограничен в обороте, не зарезервирован для государственных или муниципальных нужд.
Участок расположен вне границ зон с особыми условиями использования территории.
В соответствии с Генеральным планом Владивостокского городского округа участок расположен в функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами.
Согласно Правилам землепользования и застройки Владивостокского городского округа участок расположен в зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж1).

Вывод: При таких обстоятельствах оснований для отказа в предоставлении участка в собственность заявителю как собственнику жилого дома не имелось.

7. Критика позиции суда кассационной инстанции

Верховный Суд РФ критически оценил позицию суда кассационной инстанции, который отклонил довод истца о наличии исключительного права на приобретение участка, указав, что это обстоятельство не имеет отношения к предмету спора, поскольку Францу В.Г. обратился как ветеран военной службы.

Суд указал, что с данными выводами нельзя согласиться, поскольку суд обязан определить предмет спора на основании требований истца и норм материального права, а не ограничиваться только одним из возможных оснований требований.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное определение предмета спора

Ошибка: Суды нижестоящих инстанций определили предмет спора исключительно как вопрос о праве ветерана военной службы на получение земельного участка для определённых целей (садоводство, огородничество и т.д.). Они игнорировали основное правовое основание требований истца — право собственника здания на приобретение земельного участка.

Нарушение норм КАС РФ: Нарушена обязанность суда определить предмет спора как совокупность всех юридически значимых обстоятельств, вытекающих из требований истца и норм материального права (ст. 125 КАС РФ в сочетании со ст. 14 КАС РФ об активной роли суда).

2. Неправильное применение материального права

Ошибка: Суды применили п. 14 ст. 39 ЗК РФ (несоответствие разрешённого использования целям использования) как основание для отказа в предоставлении участка. Однако истец заявил требование о предоставлении участка для эксплуатации жилого дома, а не для иных целей, поэтому несоответствие отсутствовало.

Нарушение норм ЗК РФ: Суды не применили ст. 39²⁰ ЗК РФ об исключительном праве собственника здания на приобретение земельного участка и не учли принцип единства судьбы земельного участка и прочно связанных объектов (ст. 1 ЗК РФ).

3. Нарушение активной роли суда

Ошибка: Суды не выяснили все юридически значимые обстоятельства, необходимые для правильного рассмотрения дела. Они не проанализировали, имеет ли истец исключительное право на приобретение участка как собственник жилого дома, хотя это обстоятельство было прямо указано в исковом заявлении в качестве основания требований.

Нарушение норм КАС РФ: Нарушена ст. 14 КАС РФ, которая возлагает на суд обязанность активно участвовать в выяснении обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела.

4. Нарушение принципов законности и справедливости

Ошибка: Суды отказали в судебной защите нарушенного права истца, хотя все фактические и правовые основания для удовлетворения иска имелись. Это противоречит принципам законности и справедливости, установленным в ст. 3, 6, 9 КАС РФ.

5. Игнорирование предыдущих судебных решений

Ошибка: Суды не учли, что решениями Советского районного суда от 1 июля 2019 г. и от 11 июня 2020 г. предыдущие отказы в предоставлении участка были признаны незаконными с возложением обязанности повторно рассмотреть заявление. Это свидетельствовало о том, что у истца имелись основания для приобретения участка, которые суды должны были тщательно проанализировать.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

Отменены решение Советского районного суда г. Владивостока от 29 марта 2024 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 3 июля 2024 г., кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 29 января 2025 г.
Удовлетворено административное исковое заявление Францу В.Г.
Признано незаконным решение управления муниципальной собственности г. Владивостока администрации г. Владивостока от 25 октября 2023 г. об отказе в предоставлении земельного участка в собственность без проведения торгов.
Возложена обязанность на управление муниципальной собственности г. Владивостока администрации г. Владивостока предоставить Францу В.Г. в собственность без проведения торгов земельный участок с указанным кадастровым номером.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий собственников недвижимого имущества

Определение устанавливает чёткий стандарт защиты прав собственников зданий и сооружений на приобретение земельных участков, на которых расположены их объекты. Это усиливает гарантии граждан и организаций в отношениях с публичной властью и предотвращает произвольные отказы в предоставлении участков.

Практическое значение: Собственники жилых домов, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, получают надёжную судебную защиту своего исключительного права на приобретение этих участков в собственность, независимо от вида разрешённого использования участка.

2. Принцип единства судьбы земельного участка и прочно связанных объектов

Определение подтверждает фундаментальный принцип земельного законодательства (ст. 1 ЗК РФ) о том, что объекты, прочно связанные с земельными участками, следуют судьбе участков. Это означает, что собственник здания не может быть лишён возможности приобрести участок, на котором расположено его здание.

Доктринальное значение: Определение развивает доктрину земельного права, подчёркивая неразрывную связь между правом собственности на здание и правом на земельный участок, на котором оно расположено.

3. Правильное определение предмета спора в административном судопроизводстве

Определение устанавливает важный процессуальный стандарт: суд обязан определить предмет спора на основании требований истца и норм материального права, регулирующих спорные отношения, а не ограничиваться только одним из возможных оснований требований.

Практическое значение: Суды должны проводить комплексный анализ всех юридически значимых обстоятельств, вытекающих из норм материального права, даже если истец указал несколько оснований для своих требований. Это предотвращает ситуации, когда суд отклоняет иск на основании одного основания, игнорируя другие, более сильные основания.

4. Активная роль суда в административном судопроизводстве

Определение подчёркивает, что суд в административном судопроизводстве играет активную роль (ст. 14 КАС РФ) в выяснении обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела. Суд не может пассивно ограничиваться только теми доводами, которые истец выдвинул в первую очередь.

Практическое значение: Суды должны самостоятельно выявлять и анализировать все юридически значимые обстоятельства, включая те, которые вытекают из норм материального права, даже если истец не выдвинул их в качестве основного аргумента.

5. Соотношение специальных и общих оснований для приобретения земельного участка

Определение разрешает потенциальный конфликт между специальным правом ветерана военной службы на получение земельного участка для определённых целей и общим исключительным правом собственника здания на приобретение участка. Суд указал, что исключительное право собственника здания имеет приоритет, когда целью приобретения является эксплуатация расположенного на участке объекта.

Доктринальное значение: Это определение устанавливает иерархию правовых оснований: исключительное право собственника здания на приобретение участка (ст. 39²⁰ ЗК РФ) имеет приоритет над специальными правами отдельных категорий граждан (ветеранов, инвалидов и т.д.), когда речь идёт об эксплуатации расположенного на участке объекта недвижимого имущества.

6. Контроль соответствия региональных законов федеральному законодательству

Определение демонстрирует, что суд осуществляет контроль соответствия региональных законов (Закон Приморского края № 90-КЗ) федеральному законодательству (ЗК РФ). Региональное законодательство не может ограничивать исключительное право собственника здания на приобретение земельного участка, установленное федеральным законом.

Практическое значение: Органы публичной власти не могут ссылаться на региональное законодательство для отказа в предоставлении земельного участка в собственность, если это противоречит федеральному законодательству.

7. Связь с конституционными гарантиями

Определение связано с конституционными гарантиями: - Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ): суд обязан восстановить нарушенные права истца. - Право собственности (ст. 35 Конституции РФ): собственник имеет право на приобретение земельного участка, на котором расположен его объект недвижимого имущества. - Законность (ст. 15 Конституции РФ): органы публичной власти обязаны действовать в соответствии с законом.

8. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда РФ может быть применена в следующих категориях споров:

Оспаривание решений об отказе в предоставлении иного имущества (не только земельных участков): принцип единства судьбы объекта и прочно связанных с ним объектов может быть применён к другим видам имущества.
Споры о соответствии региональных законов федеральному законодательству: суды должны проверять, не ограничивают ли региональные законы права, установленные федеральным законодательством.
Определение предмета спора в других административных делах: принцип комплексного анализа всех юридически значимых обстоятельств применим ко всем категориям административных дел.
Защита прав собственников в отношениях с органами публичной власти: определение устанавливает стандарт судебной защиты, который может быть применён в других спорах между собственниками и органами публичной власти.