ВС РФ: выкуп земли под объектом возможен только при соответствии вида использования фактическому

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: - Дело № А28-37/2023 - Определение СКЭС ВС РФ № 301-ЭС24-16594

Дата принятия: - Резолютивная часть объявлена: 4 марта 2025 г. - Полный текст изготовлен: 18 марта 2025 г.

Состав СКЭС: - Председательствующий: Грачева И.Л. - Судьи: Попова Г.Г., Чучунова Н.С. - Секретарь: Кунаков В.В.

Стороны спора: - Истец (кассант): Администрация города Кирова (уполномоченный орган по предоставлению земельных участков) - Ответчик: Общество с ограниченной ответственностью «Трио» (собственник объектов недвижимости, претендент на выкуп земельного участка)

Категория спора: Земельно-имущественный спор, связанный с оспариванием ненормативного правового акта администрации муниципального образования об отказе в предоставлении земельного участка в собственность без проведения торгов.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Комитет по земельным ресурсам города Кирова и Кировское акционерное общество электросвязи открытого типа заключили 4 апреля 1995 г. договор краткосрочной аренды земельного участка площадью 3183 кв. м по адресу г. Киров, Советская ул., д. 41 для размещения автоматической телефонной станции (АТС-61). С 2011 г. права и обязанности по договору аренды перешли к открытому акционерному обществу «Ростелеком» в порядке универсального правопреемства. 31 мая 2021 г. общество «Ростелеком» продало обществу «Трио» три объекта недвижимости (дом связи, гараж-склад, дизельную электростанцию), расположенные в границах спорного земельного участка с кадастровым номером 43:40:000758:1, вид разрешенного использования которого зарегистрирован как «для размещения АТС-61». 28 октября 2022 г. общество «Трио» обратилось в Администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность. Администрация постановлением от 14 ноября 2022 г. № 3194-п отказала в выкупе, ссылаясь на несоответствие разрешенного использования участка целям его использования, указанным в заявлении (п. 14 ст. 39.16 Земельного кодекса). Фактически на участке размещались магазины и фитнес-клуб, а не объект связи.

Решения нижестоящих инстанций

Арбитражный суд Кировской области (решение от 29 сентября 2023 г.): Признал постановление Администрации от 14 ноября 2022 г. № 3194-п недействительным и обязал Администрацию повторно рассмотреть заявление общества «Трио» с учетом выводов решения. Суд исходил из того, что часть здания используется в соответствии с видом разрешенного использования (размещение АТС-61), поскольку в здании размещено оборудование АТС-61 на площади 155,2 кв. м, и поэтому у Администрации отсутствовали основания для отказа.

Второй арбитражный апелляционный суд (постановление от 17 января 2024 г.): Отменил решение суда первой инстанции и отказал в удовлетворении требований общества «Трио». Апелляционный суд пришел к выводу, что факт постановки участка на кадастровый учет с видом разрешенного использования «для размещения АТС» в период, когда собственником здания было предприятие связи, не свидетельствует о фактической эксплуатации здания обществом «Трио» в целях размещения АТС. Суд отметил, что основной вид деятельности общества «Трио» — аренда и управление недвижимым имуществом, а не связь; в здании размещены магазины и фитнес-клуб; земельный участок используется для разных видов деятельности. Апелляционный суд указал, что предоставление участка с видом разрешенного использования, не соответствующим фактическому использованию, может привести к неправильному определению выкупной цены.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа (постановление от 28 июня 2024 г.): Отменил постановление апелляционного суда и оставил в силе решение суда первой инстанции. Окружной суд не согласился с выводами апелляционного суда о необходимости соответствия фактического использования виду разрешенного использования.

Основание передачи в СКЭС

Администрация города Кирова подала кассационную жалобу в Верховный Суд Российской Федерации, ссылаясь на нарушение судами первой и кассационной инстанций норм материального и процессуального права. Определением от 29 января 2025 г. судьи ВС РФ Грачевой И.Л. жалоба вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор возник между двумя противоположными подходами к толкованию условий предоставления земельных участков в собственность без проведения торгов:

1. Формальный подход (позиция окружного суда): вид разрешенного использования, установленный в ЕГРН на момент постановки участка на кадастровый учет, остается действительным независимо от фактического использования участка и расположенных на нем объектов; собственник объектов вправе требовать выкупа участка, ссылаясь на исторически сложившийся вид разрешенного использования.

2. Субстанциальный подход (позиция апелляционного суда и СКЭС): вид разрешенного использования земельного участка должен соответствовать фактическому использованию расположенного на нем объекта недвижимости; предоставление участка с видом разрешенного использования, не соответствующим фактическому использованию, нарушает принципы земельного законодательства и приводит к ненадлежащему определению выкупной цены.

Принципиальное значение дела: Спор касается баланса между защитой прав собственников объектов недвижимости на выкуп земельных участков и соблюдением требований земельного и градостроительного законодательства о целевом использовании земель. Дело имеет значение для унификации практики применения статей 39.3, 39.16, 39.17, 39.20 Земельного кодекса РФ и определения критериев оценки соответствия вида разрешенного использования фактическому использованию при рассмотрении заявлений о выкупе публичных земель.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной правовой вопрос: Вправе ли собственник объектов недвижимости, расположенных на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, требовать предоставления этого участка в собственность без проведения торгов в случае, когда вид разрешенного использования участка, зарегистрированный в ЕГРН, не соответствует фактическому использованию расположенных на участке объектов?

Производные вопросы: 1. Какое значение имеет факт постановки земельного участка на кадастровый учет с определенным видом разрешенного использования при оценке права на выкуп участка? 2. Возлагается ли на собственника объектов недвижимости обязанность доказать соответствие фактического использования участка его виду разрешенного использования, или на Администрацию возлагается обязанность доказать несоответствие? 3. Как должна определяться выкупная цена земельного участка в случае расхождения между видом разрешенного использования и фактическим использованием?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что предоставление в собственность земельного участка, имеющего вид разрешенного использования, не соответствующий фактическому использованию расположенного на нем объекта недвижимости, вступает в противоречие с принципами земельного законодательства и требованиями о целевом назначении земель. Собственник объектов недвижимости не вправе требовать выкупа публичного земельного участка до осуществления предусмотренных законодательством действий, направленных на установление надлежащего вида разрешенного использования и внесение соответствующих сведений в ЕГРН. Обязанность доказать соответствие фактического использования участка его виду разрешенного использования возлагается на лицо, оспаривающее отказ в предоставлении участка.

B. Развёрнутое обоснование

1. Исключительное право на выкуп земельного участка и его условия

По смыслу подпункта 6 пункта 2 статьи 39.3 и пункта 1 статьи 39.20 Земельного кодекса РФ исключительным правом на приобретение в собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, обладают граждане и юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках. Однако это право не является безусловным.

По смыслу указанных норм, подлежащих применению с учетом общих положений земельного законодательства, обязывающих собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением (статья 42 Земельного кодекса), исключительное право на приобретение земельного участка без проведения торгов обусловлено необходимостью обслуживания и использования такого объекта по назначению.

2. Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов

СКЭС ссылается на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2019 г. № 9-П, согласно которому принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (подпункт 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса) объективно предопределен тесной связью земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости. Правовой режим земельного участка и расположенного на нем здания являются взаимосвязанными и взаимообусловленными.

Принципы единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов и деления земель по целевому назначению, рассматриваемые в системном единстве, позволяют сделать вывод, что при строительстве и эксплуатации объектов недвижимости (здания, сооружения, объекты капитального строительства, линейные объекты) должны соблюдаться требования, обусловленные целевым назначением земельного участка, в границах которого они создаются и используются.

3. Соответствие вида разрешенного использования фактическому использованию

СКЭС устанавливает, что по смыслу норм земельного и градостроительного законодательства вид разрешенного использования земельного участка должен соответствовать фактическому использованию объекта капитального строительства, расположенному на данном участке. В ином случае различие видов использования земельного участка и объекта недвижимости приведет к нецелевому использованию такого участка, что является недопустимым.

Суд ссылается на часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ и пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ, согласно которым правообладатель земельного участка и объекта капитального строительства (за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления и государственных учреждений) имеет право самостоятельно выбрать для себя основной и вспомогательный виды разрешенного использования, предусмотренные правилами землепользования и застройки муниципального образования для определенной территориальной зоны.

4. Критерий оценки соответствия: фактическое использование, а не историческое назначение

СКЭС отвергает позицию окружного суда, согласно которой исторически сложившийся вид разрешенного использования (установленный в 2001 г. при постановке участка на кадастровый учет) остается действительным независимо от фактического использования. Суд указывает, что разъяснения, приведенные в пункте 34 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2019), утвержденного Президиумом ВС РФ 27 ноября 2019 г., согласно которым разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения классификатора видов разрешенного использования, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору, направлены на защиту прав собственников объектов недвижимости на использование их объектов и земельных участков в соответствии с тем видом разрешенного использования, который правомерно сложился до изменения градостроительных регламентов.

Однако эти разъяснения не подтверждают право лица, которое использует объект недвижимости и земельный участок не по ранее установленному виду разрешенного использования, требовать предоставления такого участка в собственность до осуществления предусмотренных законодательством действий, направленных на установление надлежащего вида использования и внесение соответствующих сведений в ЕГРН.

5. Распределение бремени доказывания

СКЭС применяет правила распределения бремени доказывания, установленные статьей 65 и частью 5 статьи 200 АПК РФ. Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений; обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону, наличия у органа надлежащих полномочий и обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял акт.

При этом лицо, оспаривающее законность принятого соответствующим органом ненормативного правового акта (решения), должно доказать наличие у него охраняемого законом права, которое оно считает нарушенным принятым актом, и представить соответствующие доказательства, подтверждающие данное право.

В данном деле общество «Трио» не представило доказательств того, что оно вправе требовать от Администрации предоставления в собственность земельного участка с видом разрешенного использования «для размещения АТС-61» при фактическом использовании размещенных на участке строений в иных целях.

6. Анализ фактического использования в деле

СКЭС провел детальный анализ фактического использования спорного участка:

• Факт размещения кабеля связи предыдущего собственника здания (общества «Ростелеком») на небольшой площади здания бывшей АТС (155,2 кв. м из 1898,7 кв. м) не подтверждает использование здания и земельного участка для объекта связи.
• Согласно сведениям ЕГРЮЛ общество «Трио» не осуществляет такой вид деятельности как связь.
• По данным ЕГРН общество «Трио» сдает помещения в указанном здании в аренду предприятию торговли.
• Согласно пояснениям представителя Администрации в судебном заседании (не опровергнутым представителем общества «Трио») в настоящее время в здании расположены магазины «Пятерочка», «Лакомка» и фитнес-клуб, а здание-гараж-склад фактически используется для размещения автосервиса.

Таким образом, общество «Трио» в нарушение требований статей 65 и 66 АПК РФ не представило доказательств, подтверждающих использование спорного земельного участка именно для размещения АТС-61.

7. Влияние вида разрешенного использования на определение выкупной цены

СКЭС подчеркивает, что предоставление в собственность земельного участка, имеющего вид разрешенного использования, не соответствующий фактическому использованию расположенного на нем объекта недвижимости, влечет ненадлежащее, несоответствующее требованиям законодательства определение выкупной цены, размер которой при продаже публичных земель без торгов в случаях, указанных в пункте 1 статьи 39.20 Земельного кодекса, устанавливается по правилам земельного законодательства и нормативных правовых актов соответствующих публичных образований исходя из кадастровой стоимости земельных участков, определяемой с учетом видов их использования.

СКЭС ссылается на: - Подпункт 2 пункта 2 статьи 39.4 Земельного кодекса (порядок определения цены земельного участка); - Пункт 3 статьи 39.4 Земельного кодекса (цена не может превышать кадастровую стоимость); - Статью 24.20 Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (использование сведений о кадастровой стоимости); - Часть 3 статьи 18 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» (применение кадастровой стоимости на дату подачи заявления); - Пункт 6 Обзора судебной практики ВС РФ № 5, утвержденного Президиумом ВС РФ 27 декабря 2017 г. (определение выкупной цены исходя из кадастровой стоимости на момент обращения с заявлением о выкупе).

Исходя из приведенных норм и разъяснений ВС РФ правоотношения между сторонами по выкупу земельного участка возникают с момента подачи собственником объекта недвижимости заявления о выкупе земельного участка с приложением необходимых документов. В этом случае выкупная цена определяется исходя из кадастровой стоимости участка, действующей на дату подачи заявления о выкупе. Данный вывод подтвержден в определении СКЭС ВС РФ от 25 декабря 2024 г. № 304-ЭС24-17140.

Определение кадастровой стоимости участка осуществляется с учетом вида разрешенного использования земельного участка. Поэтому является ошибочным вывод окружного суда о том, что при наличии разногласий относительно стоимости приобретаемого публичного земельного участка стороны могут разрешить их в порядке преддоговорного спора.

8. Процедура приведения вида разрешенного использования в соответствие с фактическим использованием

СКЭС указывает, что общество «Трио» вправе обратиться в уполномоченный орган с заявлением о приведении вида разрешенного использования земельного участка в соответствие с фактическим его использованием и в последующем приобрести участок в собственность с соблюдением установленных законодателем условий. Это означает, что путь к выкупу земельного участка открыт для собственника объектов недвижимости, но только после надлежащого оформления вида разрешенного использования.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Конкретный критерий, применённый к данному делу

СКЭС применила критерий соответствия фактического использования земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости виду разрешенного использования, зарегистрированному в ЕГРН. Этот критерий оценивается на основе доказательств, представленных сторонами, в соответствии с правилами распределения бремени доказывания, установленными АПК РФ.

В данном деле суд установил, что: - Вид разрешенного использования участка: «для размещения АТС-61» (объект связи) - Фактическое использование: размещение магазинов, фитнес-клуба, автосервиса - Основной вид деятельности собственника объектов (общества «Трио»): аренда и управление недвижимым имуществом, а не связь - Доля помещений, используемых для размещения оборудования связи: 155,2 кв. м из 1898,7 кв. м (менее 10%)

На основании этих фактов СКЭС пришла к выводу, что фактическое использование участка не соответствует его виду разрешенного использования.

Указания нижестоящим судам и уполномоченному органу

СКЭС не дала прямых указаний нижестоящим судам, однако из определения следуют следующие процедурные выводы:

1. Для Администрации города Кирова: Отказ в предоставлении земельного участка в собственность обоснован и соответствует требованиям земельного и градостроительного законодательства. Администрация вправе требовать от заявителя приведения вида разрешенного использования в соответствие с фактическим использованием до рассмотрения заявления о выкупе.

2. Для общества «Трио»: Для получения права на выкуп земельного участка необходимо: - Обратиться в уполномоченный орган с заявлением о приведении вида разрешенного использования земельного участка в соответствие с фактическим его использованием; - Внести соответствующие изменения в ЕГРН; - После этого подать новое заявление о предоставлении земельного участка в собственность.

3. Для судов при рассмотрении аналогичных дел: При оценке соответствия вида разрешенного использования фактическому использованию необходимо: - Проверять сведения ЕГРН о виде разрешенного использования; - Анализировать фактическое использование на основе доказательств (договоры аренды, письма собственников, фотоматериалы, сведения ЕГРЮЛ о видах деятельности); - Учитывать, что виды разрешенного использования являются видами деятельности; - Не ограничиваться формальным наличием небольшой части помещений, используемых в соответствии с видом разрешенного использования.

Распределение обязанностей между участниками процедуры

• Администрация (уполномоченный орган): Обязана проверять соответствие фактического использования участка его виду разрешенного использования при рассмотрении заявления о выкупе; вправе отказать в выкупе при несоответствии; обязана доказать обстоятельства, послужившие основанием для отказа.

• Собственник объектов недвижимости (заявитель о выкупе): Обязан доказать, что фактическое использование участка соответствует его виду разрешенного использования; обязан предоставить документы, подтверждающие такое использование; вправе обратиться в уполномоченный орган с заявлением об изменении вида разрешенного использования.

• Суд при рассмотрении спора: Обязан проверить соответствие вида разрешенного использования фактическому использованию на основе представленных доказательств; применить правила распределения бремени доказывания; учесть принципы земельного законодательства о целевом назначении земель и единстве судьбы земельных участков и расположенных на них объектов.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Отменить постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28 июня 2024 г. по делу № А28-37/2023.

2. Оставить в силе постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 17 января 2024 г. по тому же делу.

Правовые последствия: - Решение суда первой инстанции от 29 сентября 2023 г., признавшее постановление Администрации от 14 ноября 2022 г. № 3194-п недействительным, отменяется. - Постановление апелляционного суда от 17 января 2024 г., отказавшее в удовлетворении требований общества «Трио», вступает в законную силу. - Требование общества «Трио» о признании недействительным постановления Администрации об отказе в предоставлении земельного участка в собственность остается неудовлетворенным.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального к субстанциальному подходу

Определение СКЭС осуществляет смену методологии в применении норм земельного законодательства о выкупе публичных земель. Если ранее суды могли ограничиваться проверкой формального соответствия (наличие вида разрешенного использования в ЕГРН), то теперь требуется субстанциальная оценка соответствия фактического использования участка его виду разрешенного использования.

Это означает отход от позиции, согласно которой исторически сложившийся вид разрешенного использования, установленный в ЕГРН, остается действительным независимо от изменения фактического использования участка. СКЭС подчеркивает, что вид разрешенного использования должен соответствовать фактическому использованию объекта капитального строительства, расположенному на данном участке.

2. Гармонизация с другими позициями ВС РФ и КС РФ