КС РФ: ограничение прав на землю охраной наследия требует возмещения убытков независимо от даты установления зоны

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 42-П от 1 декабря 2025 года (далее — Постановление).

Заявитель: гражданин Малинов Михаил Алексеевич.

Повод к рассмотрению: жалоба гражданина на нарушение конституционных прав и свобод нормативным актом.

Основание к рассмотрению: обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии оспариваемого законоположения Конституции Российской Федерации.

Оспариваемая норма: часть 23 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 342-ФЗ).

Предмет регулирования: норма предусматривает, что положения пунктов 8, 9 и 13 статьи 57¹ Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ) не применяются в отношении зон с особыми условиями использования территорий, которые и границы которых установлены до дня официального опубликования Федерального закона № 342-ФЗ (4 августа 2018 года).

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретное дело заявителя

24 декабря 2010 года гражданин М.А. Малинов приобрёл незастроенный земельный участок с видом разрешённого использования «для индивидуального жилищного строительства», расположенный в Московской области, Чеховском районе, сельском поселении Любучанское, деревне Прохорово.

Постановлением Правительства Московской области от 13 июля 2015 года № 564/26 утверждены границы зон охраны объекта культурного наследия регионального значения «Усадьба кн. Трубецких «Спасское-Прохорово» и установлены режимы использования земель, не предусматривающие возможности создания новых зданий, строений и сооружений на отдельных территориях. Земельный участок заявителя вошёл в границы зоны охраняемого природного ландшафта.

По утверждению М.А. Малинова, об установлении таких ограничений он узнал в 2021 году при попытке получить разрешительную документацию на строительство жилого дома.

Судебное разбирательство

12 мая 2022 года заявитель обратился в Правительство Московской области с требованием о выкупе земельного участка, но получил отказ. Судебная практика по делу развивалась следующим образом:

• Решение Чертановского районного суда города Москвы от 5 декабря 2022 года — отказ признан законным.
• Апелляционное определение Московского городского суда от 21 августа 2023 года — решение отменено, на ответчика возложена обязанность повторно рассмотреть обращение о выкупе.
• Кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 11 апреля 2024 года — апелляционное определение отменено, решение суда первой инстанции оставлено в силе.
• Определение судьи Верховного Суда РФ от 2 августа 2024 года — отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании.

Суды первой и кассационной инстанций, не отрицая факта невозможности использования земельного участка согласно целевому назначению, указали на отсутствие оснований для возложения ответственности в виде выкупа участка на исполнительный орган субъекта Российской Федерации ввиду установления зон охраны до 4 августа 2018 года.

Нарушаемые конституционные права

По мнению М.А. Малинова, часть 23 статьи 26 Федерального закона № 342-ФЗ противоречит статьям 17, 19, 35, 36, 46 и 55 Конституции Российской Федерации, поскольку служит безусловным основанием для отказа собственникам земельных участков в возмещении убытков, причиненных установлением зон с особыми условиями использования территорий, если такие зоны установлены ранее 4 августа 2018 года.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конституционно-правовой конфликт возникает между следующими конституционными ценностями и принципами:

1. Защита права частной собственности (статьи 35, 36 Конституции РФ) — право собственника на возмещение убытков, причиненных ограничением его имущественных прав правомерными действиями органов публичной власти.

2. Охрана объектов культурного наследия (статья 44 Конституции РФ) — конституционное право каждого на доступ к культурным ценностям и обязанность заботиться о сохранении исторического и культурного наследия.

3. Принцип справедливости, разумности и соразмерности — необходимость достижения баланса между личными интересами собственника и общественными интересами в сохранении памятников культуры.

4. Правовая определённость и стабильность — предсказуемость правового регулирования, доверие к закону и защита стабильности гражданского оборота.

Суть неопределённости

Оспариваемая норма применяется судами как абсолютное основание для отказа в возмещении убытков собственникам земельных участков, права которых ограничены установлением зон охраны объектов культурного наследия до 4 августа 2018 года. Однако неясно:

• Является ли эта норма блокирующей применение общих правил о возмещении убытков (статьи 57 ЗК РФ) или лишь переходной нормой, не отменяющей ранее действовавшие гарантии;
• Распространяется ли право на выкуп земельного участка (статья 107 ЗК РФ) на отношения, возникшие до вступления в силу Федерального закона № 342-ФЗ;
• Нарушает ли такое толкование конституционные гарантии защиты права собственности и принцип справедливости.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ

Соответствует ли Конституции Российской Федерации часть 23 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ в той мере, в какой она применяется судами в качестве основания для отказа собственнику земельного участка в возмещении убытков (выкупе участка), причиненных установлением до 4 августа 2018 года зон охраны объектов культурного наследия, препятствующих использованию участка в соответствии с видом его разрешённого использования?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Часть 23 статьи 26 Федерального закона № 342-ФЗ признана не противоречащей Конституции Российской Федерации, однако в конституционно-правовом смысле, выявленном Судом, эта норма не предполагает освобождения публично-правовых образований от обязанности возместить собственнику земельного участка убытки или выкупить участок в случае установления зон охраны объектов культурного наследия до 4 августа 2018 года. Суд применил метод конституционно-правового истолкования нормы, выявив её конституционно допустимый смысл, а не дисквалифицировав норму как неконституционную.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основания защиты права собственности при ограничении прав органами публичной власти

Конституционная база: - Статья 35 (часть 3) Конституции РФ — недопустимость принудительного отчуждения имущества для государственных нужд без предварительного и равноценного возмещения; - Статьи 17, 19 (части 1 и 2), 34 и 55 (часть 3) Конституции РФ — во взаимосвязи со статьей 35.

Правовая позиция КС РФ (Постановление от 5 марта 2020 года № 11-П):

Конституционный Суд установил, что статья 35 (часть 3) Конституции РФ предполагает необходимость предоставления лицу возмещения не только в случае обусловленного государственными нуждами прекращения права частной собственности, но и при таком административно-регулятивном воздействии в публичных интересах (в частности, путём принятия подзаконного нормативного акта, ограничившего право собственности), которое предусматривает:

• умаление содержания права собственности;
• уменьшение стоимости имущества;
• снижение потребительских свойств;
• усечение допустимых способов использования.

Применение к делу заявителя:

Установление зон охраны объекта культурного наследия регионального значения органом публичной власти (Правительством Московской области) явилось правомерным административно-регулятивным воздействием в публичных интересах, однако оно привело к полной утрате возможности использования земельного участка в соответствии с видом его разрешённого использования. Это требует возмещения убытков на основе конституционного принципа справедливости.

2. Баланс частных и публичных интересов как конституционный принцип

Конституционная база: - Статья 44 (части 2 и 3) Конституции РФ — право каждого на доступ к культурным ценностям и обязанность каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия.

Правовая позиция КС РФ:

Ограничение права частной собственности, осуществленное органами власти как мера сохранения памятников истории и культуры (в публичных интересах) и повлекшее утрату, полную или частичную, возможности владеть, пользоваться вещью и распоряжаться правом на неё, требует достижения и поддержания баланса личных и общих интересов при неукоснительном соблюдении конституционно обоснованных принципов справедливости, разумности и соразмерности.

Эффективной гарантией этого баланса выступает установление надлежащих юридических процедур ограничения права собственности, непосредственно обеспечивающих такой баланс.

Применение к делу:

Охрана объектов культурного наследия — конституционно значимая ценность и приоритетная задача органов публичной власти. Однако это не исключает обязанности публично-правового образования возместить убытки собственнику, чьи права ограничены. На публично-правовом образовании лежит обязанность по возмещению убытков, что служит одновременно экономическим стимулом для взвешенного и разумного подхода при определении границ зон охраны.

3. Статья 57 и статья 57¹ ЗК РФ как единая система возмещения убытков

Нормативная база: - Статья 57 ЗК РФ — общий механизм возмещения убытков при ограничении прав собственников земельных участков; - Статья 57¹ ЗК РФ (введена Федеральным законом № 342-ФЗ) — особенности возмещения убытков при ограничении прав в связи с установлением, изменением зон с особыми условиями использования территорий; - Часть 22 статьи 26 Федерального закона № 342-ФЗ (переходные положения) — если вред не был возмещен до указанной даты в рамках статьи 57 ЗК РФ в ранее действовавшей редакции, такой вред должен возмещаться в соответствии со статьями 57 и 57¹ ЗК РФ в редакции этого Федерального закона.

Правовая позиция КС РФ:

Статья 57¹ ЗК РФ является частным случаем нормы, закреплённой в статье 57 того же Кодекса, а не новацией, меняющей прежнее правовое регулирование. Это подтверждается переходными положениями Федерального закона № 342-ФЗ, которые свидетельствуют о том, что статья 57¹ уточняет и упорядочивает применение ранее действовавших правил о возмещении убытков, а не отменяет их.

Применение к оспариваемой норме:

Часть 23 статьи 26 Федерального закона № 342-ФЗ, блокирующая применение пунктов 8, 9 и 13 статьи 57¹ ЗК РФ к зонам, установленным до 4 августа 2018 года, не может расцениваться в качестве снижающей ранее предоставленные законодателем гарантии для собственников земельных участков. Она не должна служить основанием для освобождения публично-правового образования от обязанности возместить убытки или выкупить земельный участок.

4. Федеральный закон от 30 декабря 2021 года № 467-ФЗ как развитие конституционной позиции

Нормативная база: - Федеральный закон от 30 декабря 2021 года № 467-ФЗ дополнил статью 57 ЗК РФ пунктом 11, предусматривающим, что убытки, причиненные правомерными действиями органов государственной власти и органов местного самоуправления, вследствие которых возникли ограничения прав собственников земельных участков, подлежат возмещению в соответствии со статьями 57 и 57¹ ЗК РФ.

Правовая позиция КС РФ:

Эта корректировка законодательства, принятая в порядке реализации Постановления КС РФ от 5 марта 2020 года № 11-П, не затронула оспариваемое законоположение (часть 23 статьи 26 Федерального закона № 342-ФЗ). Однако она подтверждает, что возмещение убытков при ограничении прав правообладателей земельных участков является общим принципом, действующим независимо от даты установления зон с особыми условиями использования территорий.

5. Правовая определённость и доверие к закону как конституционные принципы

Конституционная база: - Статьи 17, 19 (части 1 и 2), 34 и 55 (часть 3) Конституции РФ — в контексте принципов правовой определённости и стабильности.

Правовая позиция КС РФ:

Иное понимание оспариваемого законоположения (как абсолютного блокирования возмещения убытков) не способствует соблюдению необходимого баланса частных и публичных интересов, не соответствует целям поддержания правовой определённости и доверия к закону, предсказуемости в сфере гражданского оборота, обеспечения стабильности отношений частной собственности и должных гарантий её защиты.

Собственники земельных участков, находящихся в составе зон с особыми условиями использования территорий, установленных до и после 4 августа 2018 года, должны находиться в сопоставимом положении при защите своих прав. Иной подход создавал бы неоправданно различное положение без должных оснований.

6. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество как гарантия правовой определённости

Нормативная база: - Часть 3 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» — в реестре отражаются признание и подтверждение ограничений прав; - Статья 56 ЗК РФ (подпункт 1 пункта 2) — возможность ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий; - Постановление КС РФ от 11 ноября 2021 года № 48-П.

Правовая позиция КС РФ:

Система государственной регистрации прав на недвижимое имущество обеспечивает правовую определённость в сфере оборота недвижимости, позволяя участникам правоотношений в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса.

Сведения о введённых зонах охраны объектов культурного наследия подлежали отражению в реестре прав, ограничений прав и обременений недвижимого имущества (составной части Единого государственного реестра недвижимости) в качестве ограничения права частной собственности.

Применение к делу заявителя:

Согласно представленным материалам, соответствующих регистрационных записей применительно к участку заявителя осуществлено не было. В силу абзаца третьего пункта 6 статьи 8¹ и пункта 5 статьи 10 ГК РФ презюмируется добросовестность поведения лица, полагающегося на сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости. Из судебных актов явным образом не следует наличие у заявителя веских оснований не доверять данным ЕГРН, в котором отсутствовали какие-либо сведения об ограничении его прав.

7. Охрана объектов культурного наследия в системе конституционных ценностей

Нормативная база: - Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» — преамбула и статья 2 (пункт 3); - Статья 105 ЗК РФ — зоны охраны объектов культурного наследия отнесены к видам зон с особыми условиями использования территорий; - Статья 34 Федерального закона № 73-ФЗ — виды зон охраны (охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта); - Закон Московской области от 8 февраля 2018 года № 11/2018-ОЗ и Закон Московской области от 21 января 2005 года № 26/2005-ОЗ — компетенция Правительства Московской области по установлению зон охраны объектов культурного наследия регионального значения.

Правовая позиция КС РФ:

Объекты культурного наследия представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. Охрана таких объектов — конституционно значимая ценность и приоритетная задача органов публичной власти.

Установление, изменение зон охраны выступает проявлением воли публично-правового образования в лице его уполномоченных органов, реализуемой не в интересах конкретных юридических или физических лиц, а исходя из конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия (статья 44, части 2 и 3, Конституции РФ).

Из этого следует, что именно на публично-правовом образовании лежит обязанность по возмещению убытков, возникающих в качестве последствий принятия решений об установлении зон охраны, вторгающихся в правомочия частного собственника по владению и пользованию своим имуществом.

8. Выкуп земельного участка как способ возмещения убытков

Нормативная база: - Пункт 7 статьи 107 ЗК РФ — право собственника земельного участка требовать его выкупа в случае невозможности использования в соответствии с видом разрешённого использования из-за установления (изменения) зон с особыми условиями использования территорий; - Пункт 1 статьи 39⁴⁸ ЗК РФ — аналогичное право при наличии публичного сервитута; - Пункты 10 и 15 статьи 57¹ ЗК РФ — возмещение убытков и выкуп земельного участка; - Пункты 7 и 16 статьи 107 ЗК РФ — возмещение убытков и выкуп земельного участка; - Часть 22¹ статьи 26 Федерального закона № 342-ФЗ — отношения, возникающие по поводу возмещения убытков и применения иных предусмотренных статьей 107 ЗК РФ последствий, регулируются статьей 57 ЗК РФ в редакции, действовавшей до дня официального опубликования Федерального закона № 342-ФЗ; - Пункт 45 Положения о возмещении убытков (утверждено Постановлением Правительства РФ от 27 января 2022 года № 59) — возмещение убытков осуществляется в том числе на основании решения суда или соглашения о выкупе земельного участка; - Статьи 236, 44 и 53 ЗК РФ — отказ от права собственности на земельный участок; - Пункт 1 статьи 19 ЗК РФ — земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, становится собственностью муниципального образования.

Правовая позиция КС РФ:

Выкуп земельного участка и возмещение убытков — это способы возмещения за вводимые ограничения прав на земельные участки. В основе их дифференциации лежит исключительно степень негативного воздействия на правомочия собственников по владению и пользованию своим земельным участком: при максимальной степени такого воздействия разумным и сбалансированным является именно выкуп этого имущества.

Выкуп земельного участка на нормативном уровне рассматривается в качестве особого способа возмещения убытков. Признавая осуществление выкупа в рассматриваемой ситуации в качестве приоритетного варианта возмещения ущерба, отвечающего конституционному требованию справедливости и основным началам гражданского законодательства (статья 1 ГК РФ), следует признать применимость данного института и до введения в ЗК РФ статьи 107.

Экономическое обоснование:

Возмещение ущерба посредством выплаты причиненных убытков может быть связано для собственника с рисками неполного восстановления его нарушенных интересов. Выплата убытков в размере, приближённом к стоимости земельного участка, с одновременным сохранением этого блага в имущественной сфере прежнего собственника может нести в себе риски его неосновательного обогащения и создаёт не устраивающую обе стороны ситуацию.

Естественным и логичным выходом является отказ собственника от ставшего ненужным права собственности (статьи 236 ГК РФ, статьи 44 и 53 ЗК РФ) в сочетании с возмещением убытков. Предусмотренная законодателем возможность выкупа земельного участка означает логичное и оправданное преобразование самостоятельных правовых действий по возмещению убытков и отказу от права собственности в единую правовую конструкцию, обеспечивающую необходимый баланс интересов.

9. Принцип равного отношения к сопоставимым ситуациям

Конституционная база: - Статья 19 (части 1 и 2) Конституции РФ — равенство всех перед законом и судом.

Правовая позиция КС РФ:

Анализ правоотношений, складывающихся в связи с установлением зон с особыми условиями использования территорий (их границ) и возложением ограничений по использованию земельных участков до и после введения в действие Федерального закона № 342-ФЗ, не позволяет выявить между ними какие-либо принципиальные различия, которые требовали бы применения к ним разных режимов правового регулирования.

Являясь сходными по своей сути, они требуют сопоставимого отношения законодателя. Иной подход ставил бы собственников земельных участков, находящихся в составе зон, установленных до и после 4 августа 2018 года, в неоправданно различное положение, без должных оснований создавая для них неравные возможности по защите своих прав и охраняемых законом интересов.

10. Возможность конкретизации законодателем порядка возмещения убытков

Правовая позиция КС РФ:

Федеральный законодатель не лишен возможности конкретизировать порядок возмещения убытков в соответствующих случаях с учётом соблюдения конституционных прав граждан, баланса публичных и частных интересов на основе правовых позиций КС РФ.

В частности, дискреция законодателя позволяет ему прямым указанием в законе распространить предусмотренный статьями 57¹ и 107 ЗК РФ порядок и на отношения, связанные с ограничением прав собственников земельных участков установлением зон с особыми условиями использования территорий (границ таких зон) до 4 августа 2018 года.

VI. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ

Резолюция

Часть 23 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ признана не противоречащей Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования