ВС подтвердил полномочия Правительства на установление запретных зон вокруг военных объектов

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Апелляционное определение № АПЛ26-201 от 1 сентября 2026 г.

Инстанция: Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Состав суда: Председательствующий — судья И.Н. Зинченко (докладчик); члены коллегии — Е.В. Горчакова, А.А. Якимов; секретарь — Д.Г. Нестерова; участие прокурора — С.А. Слободина (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административные истцы (в апелляции): ООО «Рекламно-производственная компания «Ориджин», ООО «НРБ-групп», ИП Попов Д.А., Кружалин И.А., ООО «АриФит», ИП Доган Н., ООО «Производственное предприятие «ВЕНТЗАЩИТА», ООО «ЕМВ фильтртехник рус», ИП Фенькин А.Н., ООО «Фирма «АВАЛЕ», ООО «НАУЧНО-ПРОИЗВОДСТВЕННАЯ КОМПАНИЯ «ЗМЕ», ООО «Тайор Промышленные Технологии», ООО «СДТ-Тур», ИП Соловьев Г.О., Карась И.В., ООО «Гарант Авто», Ященко А.В., ООО «Производственная компания «Вентас», ИП Горина Д.Э. (юридические лица и граждане — предприниматели и собственники земельных участков) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (орган государственной власти)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (НПА)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Административные истцы оспаривали пункты 5, 6 и абзац первый пункта 12 Положения об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны, утвержденного постановлением Правительства РФ от 5 мая 2014 г. № 405 (далее — Положение).

Позиции сторон в первой инстанции:

Административные истцы утверждали: - пункты 5, 6, абзац первый пункта 12 Положения противоречат статьям 104, 106 Земельного кодекса РФ; - пункт 5 не отвечает критерию правовой определенности, создавая неоднозначность целей установления запретной зоны и не согласуясь с абзацем четвертым пункта 2 Положения; - абзац первый пункта 12 Положения не раскрывает перечень «иных работ», не определяет орган, утверждающий такой перечень, не предусматривает механизм согласования, допуская неограниченное усмотрение и произвол; - пункт 6 противоречит целям установления запретных зон; - они приобрели земельные участки в рамках программы по созданию индустриальных парков, но после приказа заместителя Министра обороны РФ от 13 марта 2025 г. № 128дсп получили отказы в согласовании и выдаче разрешений на строительство.

Правительство РФ не признало иск, пояснив, что Положение принято в пределах его полномочий, соответствует действующему законодательству и прав истцов не нарушает.

Решение первой инстанции:

Решением Верховного Суда РФ от 18 июня 2026 г. по делу № АКПИ26-250 в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционное обжалование:

Административные истцы подали апелляционную жалобу, не согласившись с решением и просив его отменить. Они указали на неверное применение судом норм статей 56, 104, 106 Земельного кодекса РФ, частей 8–10 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Закон № 342-ФЗ). Ссылались также на противоречие пункта 6 части 3 статьи 55 Конституции РФ и пункту 23 статьи 106 Земельного кодекса РФ. Утверждали о нарушении процессуальных норм (статьи 10, 45, 46, 68 КАС РФ) — якобы были лишены возможности подготовить мотивированную позицию относительно возражений ответчика.

Позиция прокурора: Генеральная прокуратура РФ (прокурор С.А. Слободин) полагала апелляционную жалобу необоснованной.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичным интересом (обороной страны, безопасностью военных объектов, защитой населения) и правами граждан и организаций на использование земельных участков в целях хозяйственной деятельности (строительство, развитие индустриальных парков).

Центральная правовая проблема — соответствие нормативного правового акта Правительства РФ (Положение) вышестоящим нормативным актам (Земельный кодекс РФ, Закон № 342-ФЗ) и критериям правовой определенности. Вторичная проблема — надлежащее распределение бремени доказывания при оспаривании НПА и соблюдение процессуальных прав сторон.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречат ли пункты 5, 6 и абзац первый пункта 12 Положения от 5 мая 2014 г. № 405 статьям 104, 106 Земельного кодекса РФ (в редакции Закона № 342-ФЗ) и статье 56 Земельного кодекса РФ?

2. Отвечают ли оспариваемые нормы критерию правовой определенности, или они допускают неоднозначное толкование и неограниченное усмотрение при применении?

3. Соответствуют ли оспариваемые нормы переходным положениям Закона № 342-ФЗ (части 8–10 статьи 26), предусматривающим сохранение ранее установленных зон с особыми условиями использования территорий?

4. Нарушены ли процессуальные права административных истцов (статьи 10, 45, 46, 68 КАС РФ) в связи с ознакомлением с возражениями ответчика?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции: оспариваемые нормы Положения не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы и соответствуют действующему законодательству. Положение принято Правительством РФ в пределах его полномочий, установленных Земельным кодексом РФ. Переходные положения Закона № 342-ФЗ позволяют сохранять ранее установленные зоны вне зависимости от соответствия новым требованиям статьи 106 Земельного кодекса РФ до 1 марта 2031 г. Оспариваемые нормы отвечают критериям ясности и недвусмысленности, не допускают неоднозначного толкования. Процессуальные права истцов не нарушены.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

1.1. Полномочия Правительства РФ и соответствие Положения Земельному кодексу РФ

Коллегия указала, что в соответствии с пунктом 7 статьи 93 Земельного кодекса РФ (в редакции, действовавшей на день издания Постановления от 5 мая 2014 г. № 405) порядок установления запретных и иных зон с особыми условиями использования земель (устанавливаемых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты населения, бесперебойного функционирования объектов в области обороны и безопасности) определяется Правительством РФ. Это соотносится с требованиями статьи 56 Земельного кодекса РФ, которая предусматривает, что права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным Земельным кодексом и федеральными законами (пункт 1 статьи 56). Ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий устанавливаются в результате установления таких зон в соответствии с Земельным кодексом, в том числе путем принятия Правительством РФ нормативного правового акта о порядке установления зоны соответствующего вида (пункт 3 статьи 56).

Полномочия Правительства РФ по утверждению положения в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий (в том числе запретных и специальных зон для военных объектов) закреплены в главе XIX Земельного кодекса РФ, введенной Законом № 342-ФЗ (подпункт 10 статьи 105, подпункт 1 пункта 1 статьи 106).

Коллегия подчеркнула, что Положение утверждено Правительством РФ в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением процедуры принятия и введения в действие (ссылка на статью 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статью 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763).

1.2. Соответствие целей установления запретных зон статье 104 Земельного кодекса РФ

Пункт 1 статьи 104 Земельного кодекса РФ определяет цели установления зон с особыми условиями использования территорий, к числу которых отнесены: защита жизни и здоровья граждан (подпункт 1); безопасная эксплуатация объектов обороны страны и безопасности государства (подпункт 2); обеспечение обороны страны и безопасности государства (подпункт 5).

Пункт 5 Положения определяет цели установления запретных зон: обеспечение обороны страны, защиты населения и бесперебойного функционирования военных объектов (подпункт «а»); безопасность эксплуатации военных объектов и хранения вооружения, военной техники, ракет и боеприпасов (подпункт «б»); недопущение разрушающего и иного воздействия на военные объекты, в том числе вследствие чрезвычайных ситуаций (подпункт «в»); защита населения при функционировании военных объектов и возникновении чрезвычайных ситуаций (подпункт «г»).

Коллегия установила, что эти цели соответствуют целям, предусмотренным статьей 104 Земельного кодекса РФ.

1.3. Правовая определенность пункта 5 Положения

Административные истцы утверждали, что пункт 5 Положения создает неоднозначность целей и не согласуется с абзацем четвертым пункта 2 Положения. Коллегия отклонила этот довод, указав:

• Абзац четвертый пункта 2 Положения определяет запретную зону как территорию вокруг военного объекта, в границах которой запрещается или ограничивается хозяйственная и иная деятельность с целью обеспечения безопасности населения при функционировании военного объекта и возникновении чрезвычайных ситуаций.
• Пункт 5 Положения определяет и конкретизирует цели установления запретной зоны, закрепляя в нем и цели, приведенные в пункте 2, что не свидетельствует о наличии правовой неопределенности.
• Пункты 2 и 5 Положения являются частями одного и того же нормативного правового акта и имеют равную юридическую силу. При рассмотрении дела об оспаривании НПА суд выясняет соответствие оспариваемого акта или его части нормативным актам большей юридической силы (пункт 3 части 8 статьи 213 КАС РФ), но не может сравнивать части одного акта, имеющие равную силу.

1.4. Правовая определенность абзаца первого пункта 12 Положения

Административные истцы утверждали, что абзац первый пункта 12 Положения не раскрывает перечень «иных работ», не определяет орган, утверждающий такой перечень, не предусматривает механизм согласования, допуская неограниченное усмотрение.

Коллегия установила, что пункт 12 Положения содержит исчерпывающие перечни объектов, размещение которых не допускается на территории запретной зоны, и видов деятельности, осуществление которых запрещается в границах такой зоны, относя к ним любые работы, создающие угрозу безопасности военного объекта и сохранности находящегося на нем имущества.

Коллегия подчеркнула, что содержание оспариваемых норм отвечает критериям ясности, недвусмысленности и не допускает неоднозначного толкования. Довод истцов о правовой неопределенности сводится, по существу, к оценке целесообразности действующего правового регулирования и необходимости иной регламентации, что не входит в компетенцию Верховного Суда РФ. Федеральным законодателем соответствующие полномочия закреплены за Правительством РФ, а разрешение вопросов о внесении изменений в нормативный акт не отнесено к компетенции ВС РФ.

1.5. Соответствие пункта 6 Положения целям установления запретных зон

Пункт 6 Положения (в редакции постановления Правительства РФ от 27 июля 2017 г. № 890) закрепляет, что для военных объектов, расположенных в границах населенных пунктов, запретная зона и специальная зона устанавливаются по внешнему ограждению территории военного объекта или, если такое ограждение отсутствует, по его внешнему периметру.

Коллегия установила, что определенные в пункте 6 особенности установления запретной и специальной зон не противоречат целям установления запретных зон, указанным в статье 104 Земельного кодекса РФ, а также пункту 23 статьи 106 этого кодекса, не регламентирующему особенности установления зон в границах населенных пунктов.

1.6. Переходные положения Закона № 342-ФЗ

Коллегия дала развернутый анализ переходных положений Закона № 342-ФЗ (части 8–10 статьи 26), которые предусматривают:

• В части 8 статьи 26: до 1 января 2033 г. зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о них в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2031 г. одним из следующих способов: решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления; согласованием уполномоченным органом границ зоны; нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон в границах, установленных указанным актом; решением суда.

• В части 10 статьи 26: зоны, установленные до 1 января 2031 г. нормативными правовыми актами или решениями об их установлении, при соблюдении условий частей 8 и 9, считаются установленными вне зависимости от соответствия решений об их установлении требованиям статьи 106 Земельного кодекса РФ (в редакции Закона № 342-ФЗ).

• В части 16 статьи 26: до 1 марта 2031 г. установление, изменение или прекращение существования зон осуществляется в порядке, установленном до дня официального опубликования Закона № 342-ФЗ, вне зависимости от соответствия нормативных актов и решений об установлении указанных зон требованиям статьи 106 Земельного кодекса РФ. Такой порядок действует до дня вступления в силу положения, утвержденного в соответствии с пунктом 1 статьи 106 Земельного кодекса РФ, но не позднее 1 марта 2031 г.

Коллегия заключила, что переходными положениями Закона № 342-ФЗ с учетом приведенных обстоятельств и до определенного срока предусмотрено сохранение ранее установленных зон вне зависимости от соответствия нормативных актов и решений об их установлении требованиям статьи 106 Земельного кодекса РФ. Оспариваемое в части Положение принято на основании действовавшего на день его утверждения пункта 7 статьи 93 Земельного кодекса РФ и в полной мере относится к переходным положениям Закона № 342-ФЗ.

Коллегия также отметила, что в части 60 статьи 26 Закона № 342-ФЗ предусмотрено, что при утверждении положения о зоне с особыми условиями использования территории Правительство РФ вправе установить, что ограничения не применяются в отношении зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, созданных до дня вступления в силу такого положения, и земельных участков, права на которые возникли до дня вступления в силу такого положения, при условии, что это не создает угрозу жизни граждан, обороне страны и безопасности государства.

1.7. Конституционность норм

Коллегия отклонила ссылку на противоречие пункта 6 Положения части 3 статьи 55 Конституции РФ, указав, что проверка конституционности нормативных актов Правительства РФ относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ (пункт «а» части 2, пункты «а», «б» части 4 статьи 125 Конституции РФ; подпункт «а» пункта 1, пункты 3, 3' части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

2. Процессуальные основания

2.1. Основание для признания НПА недействующим (статья 215 КАС РФ)

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ основанием для признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Коллегия установила, что по данному делу такое основание отсутствует.

2.2. Активная роль суда при рассмотрении дел об оспаривании НПА (статья 213 КАС РФ)

Коллегия ссылалась на пункт 3 части 8 статьи 213 КАС РФ, согласно которому при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Коллегия также указала на часть 7 статьи 213 КАС РФ: при проверке законности положений нормативного правового акта, которые оспариваются, суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 данной статьи, в полном объеме.

Таким образом, отсутствие у представителя административных истцов до начала судебного разбирательства возражений Правительства РФ на административное исковое заявление не повлияло и не могло повлиять на правильность принятого судом решения.

2.3. Мотивированность решения (статьи 180, 215 КАС РФ)

Коллегия установила, что обжалуемое решение должным образом мотивировано, основано на надлежащем анализе норм действующего законодательства в сфере регулирования вопросов установления зон с особыми условиями использования территорий, содержит все юридически значимые обстоятельства, имеющие значение для дела, указанные в части 8 статьи 213 КАС РФ, и отвечает требованиям статей 180 и 215 КАС РФ.

2.4. Процессуальные права сторон (статьи 10, 45, 46, 68 КАС РФ)

Административные истцы утверждали, что были лишены возможности подготовить мотивированную позицию относительно возражений ответчика, с которыми не были ознакомлены до рассмотрения дела по существу, и что суд нарушил статьи 10, 45, 46, 68 КАС РФ.

Коллегия установила, что копии возражений Правительства РФ были своевременно направлены в адрес административных истцов. Их представитель, принимавший личное участие в судебном заседании 18 июня 2026 г., активно пользовался своими процессуальными правами, давал подробные объяснения по существу, задавал вопросы представителям ответчика и возражал против их доводов. Ходатайства о перерыве для ознакомления с письменными возражениями не заявлялись. Таким образом, процессуальные права не были нарушены.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Апелляционная коллегия не нашла ошибок в решении суда первой инстанции. Коллегия подтвердила, что суд первой инстанции:

1. Правильно применил материальное право, установив, что оспариваемые нормы Положения не противоречат нормативным актам большей юридической силы (статьям 56, 104, 106 Земельного кодекса РФ, частям 8–10 статьи 26 Закона № 342-ФЗ).

2. Правильно оценил полномочия Правительства РФ, исходя из того, что Положение принято в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением процедуры принятия и введения в действие.

3. Правильно применил переходные положения Закона № 342-ФЗ, установив, что ранее установленные зоны с особыми условиями использования территорий сохраняются вне зависимости от соответствия нормативных актов об их установлении требованиям статьи 106 Земельного кодекса РФ до 1 марта 2031 г.

4. Правильно оценил правовую определенность оспариваемых норм, установив, что они отвечают критериям ясности и недвусмысленности и не допускают неоднозначного толкования.

5. Соблюдал процессуальные нормы КАС РФ, обеспечивая активную роль суда при рассмотрении дела об оспаривании НПА и надлежащую мотивированность решения.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение: Апелляционная коллегия ВС РФ определила:

• Решение Верховного Суда РФ от 18 июня 2026 г. по делу № АКПИ26-250 оставить без изменения.
• Апелляционную жалобу административных истцов оставить без удовлетворения.

Таким образом, пункты 5, 6 и абзац первый пункта 12 Положения от 5 мая 2014 г. № 405 признаны соответствующими действующему законодательству и не подлежат признанию недействующими.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Укрепление гарантий публичного интереса в сфере обороны и безопасности

Определение подтверждает, что Правительство РФ обладает широкими полномочиями по установлению зон с особыми условиями использования территорий в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства. Это усиливает гарантии защиты военных объектов и критически важной инфраструктуры от несанкционированной деятельности, в том числе строительства, которое может создать угрозу безопасности.

2. Толкование критерия правовой определенности в публичном праве

Коллегия установила, что норма, запрещающая «иные работы, создающие угрозу безопасности военного объекта и сохранности находящегося на нем имущества», является достаточно определенной и не допускает неоднозначного толкования. Это означает, что суды не требуют исчерпывающего перечисления всех возможных видов деятельности, если норма содержит четкий критерий (угроза безопасности). Такой подход применим к другим сферам публичного права, где необходимо гибкое регулирование в целях защиты публичных интересов.

3. Применение переходных положений Закона № 342-ФЗ

Определение дает развернутое толкование переходных положений Закона № 342-ФЗ о зонах с особыми условиями использования территорий. Ключевой вывод: ранее установленные зоны (в том числе запретные зоны военных объектов, установленные до 1 января 2031 г.) считаются установленными вне зависимости от соответствия нормативных актов об их установлении новым требованиям статьи 106 Земельного кодекса РФ до 1 марта 2031 г. Это создает правовую стабильность и предсказуемость для правообладателей земельных участков, находящихся в таких зонах.

4. Разграничение компетенции между ВС РФ и КС РФ

Определение четко разграничивает компетенцию: проверка конституционности нормативных актов Правительства РФ относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, а не к компетенции ВС РФ при рассмотрении дел об оспаривании НПА. Это важно для понимания пределов судебного контроля в административном судопроизводстве.

5. Активная роль суда при рассмотрении дел об оспаривании НПА (статья 213 КАС РФ)

Определение подтверждает, что суд при рассмотрении дела об оспаривании НПА не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства в полном объеме. Это означает, что суд может самостоятельно проверить соответствие оспариваемого акта всем нормативным актам большей юридической силы, даже если истец не ссылался на них. Такой подход усиливает гарантии законности.

6. Соотношение между частями одного нормативного правового акта

Коллегия установила, что при рассмотрении дела об оспаривании НПА суд выясняет соответствие оспариваемого акта нормативным актам большей юридической силы, но не может сравнивать части одного акта, имеющие равную юридическую силу. Это важно для понимания пределов судебного контроля: суд не может признать часть НПА недействующей на основании противоречия другой части того же акта.

7. Защита законных ожиданий и добросовестности правообладателей

Хотя определение не удовлетворило иск административных истцов, оно содержит указание на возможность применения части 60 статьи 26 Закона № 342-ФЗ: при утверждении положения о зоне Правительство РФ вправе установить, что ограничения не применяются в отношении зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, созданных до дня вступления в силу положения, и земельных участков, права на которые возникли до дня вступления в силу положения, при условии, что это не создает угрозу жизни граждан, обороне страны и безопасности государства. Это открывает возможность для защиты добросовестных правообладателей, которые приобрели участки до установления запретной зоны.

8. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция коллегии применима к другим категориям дел об оспаривании НПА, в частности: - дела об оспаривании нормативных актов в сфере налогообложения и сборов (глава 32 КАС РФ); - дела об оспаривании нормативных актов в сфере миграции и гражданства (глава 33 КАС РФ); - дела об оспаривании нормативных актов в сфере избирательного права (глава 24 КАС РФ); - дела об оспаривании нормативных актов в сфере государственной службы.

Во всех этих сферах суды должны применять критерий правовой определенности, не требуя исчерпывающего перечисления всех возможных ситуаций, если норма содержит четкий критерий или принцип регулирования.

9. Конституционные гарантии и баланс интересов

Определение демонстрирует баланс между конституционными гарантиями (право на судебную защиту, право собственности, свобода хозяйственной деятельности) и публичными интересами (оборона страны, безопасность государства, защита населения). Суд признал, что публичные интересы в данном случае перевешивают частные интересы правообладателей, особенно с учетом переходных положений Закона № 342-ФЗ, которые предоставляют возможность для адаптации к новому правовому режиму.

10. Значение для практики административного судопроизводства

Определение важно для практики административного судопроизводства, так как: - подтверждает, что суды должны тщательно анализировать переходные положения при оспаривании ранее установленных НПА; - указывает на необходимость различения между проверкой соответствия НПА нормативным актам большей юридической силы и оценкой целесообразности правового регулирования; - подчеркивает, что суд не может требовать от Правительства РФ внесения изменений в НПА, если это не предусмотрено законом; - демонстрирует, что критерий правовой определенности не требует исчерпывающего перечисления всех возможных ситуаций, если норма содержит четкий критерий регулирования.