ВС отменил снос гаражей, построенных в 1992 году по решению местного совета

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № 18-КГ25-302-К4; Определение СКГД ВС РФ от 28 октября 2025 г.

Состав СКГД: Председательствующий Асташов С.В., судьи Горшков В.В. и Марьин А.Н. (судья-докладчик Марьин А.Н.)

Стороны: - Истец по первоначальному иску: Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Краснодарскому краю (ГУ МЧС России по Краснодарскому краю) — орган публичной власти - Ответчики по первоначальному иску: 22 гражданина (Тимошин Г.Н., Малько В.Н., Иванов В.Н., Петренко В.Ф., Тедеев О.А., Насонов В.И., Ерус Ю.В., Зайцев Е.В., Поверенный С.Д., Неврода Н.И., Кудрин И.В., Трифонов Л.А., Ребрин И.А., Смыков С.А., Костюков А.В., Пшеничный Е.И., Пшеничный Е.Е., Попутин В.И., Черноморченко И.В., Петров А.А., Золотоус А.П., Бондарев Б.И., Борисова Е.Б., Брайт М.П., Демидович С.Л., Широков С.В., Яковлев А.В.) - Истцы по встречному иску: 21 гражданин (часть ответчиков по первоначальному иску) - Ответчики по встречному иску: ГУ МЧС России по Краснодарскому краю, Межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае и Республике Адыгея (МТУ Росимущества), управление имущественных и земельных отношений администрации г. Новороссийска — органы публичной власти

Категория спора: Жилищно-земельный спор с элементами вещного права; защита права собственности; приобретательная давность; самовольные постройки

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Первоначальный иск ГУ МЧС России по Краснодарскому краю: - Требование об устранении препятствий в пользовании земельным участком с кадастровым номером площадью 11 418 кв. м путём сноса самовольных построек (гаражей) и приведения участка в пригодное состояние - Требование о взыскании судебной неустойки

Встречный иск ответчиков: - Требование о признании права собственности на гаражи в силу приобретательной давности (ст. 234 ГК РФ)

Правовое основание требований истца

Истец ссылался на: - Статьи 222, 263, 305 ГК РФ (самовольные постройки, защита права собственности) - Статьи 606–609 ГК РФ (договор аренды) - Подпункт 2 пункта 1 статьи 40 ЖК РФ (земли под объектами инфраструктуры) - Постановление Пленума ВС РФ № 10 и Пленума ВАС РФ № 22 от 29 апреля 2010 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (пункт 26)

Решение первой инстанции (Октябрьский районный суд г. Новороссийска, 27 февраля 2024 г.)

Резолюция: Исковые требования ГУ МЧС России удовлетворены; в удовлетворении встречного иска отказано.

Ключевые мотивы: - Суд установил, что 2-й отряд ВПО входил в состав УПО УВД по Краснодарскому краю, не являлся самостоятельным юридическим лицом - Начальник отряда не имел полномочий на заключение договоров аренды земельных участков - Договоры аренды содержали дефекты: отсутствовали адрес, план, схема участка, идентифицирующие признаки - Договоры не проходили государственную регистрацию - Арендная плата не вносилась - Фактическая площадь гаражей не соответствовала указанной в договорах - Ответчики не представили доказательств строительства по согласованному проекту - Гаражи признаны самовольными постройками на основании ст. 222 ГК РФ - Земельный участок находится в федеральной собственности и предоставлен для обеспечения обороны и безопасности - Взыскана судебная неустойка в размере 1 000 руб. ежедневно с каждого ответчика

Постановление апелляции (Краснодарский краевой суд, 1 октября 2024 г.)

Апелляционное определение оставило решение первой инстанции без изменения.

Постановление кассации (Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции, 29 января 2025 г.)

Определение кассационного суда оставило решение первой инстанции и апелляционное определение без изменения.

Обращение в ВС РФ

В кассационных жалобах 13 граждан (Черноморченко И.В., Насонова В.И., Яковлева А.В., Поверенного С.Д., Ребрина И.А., Трифонова Л.А., Невроды Н.И., Пшеничного Е.И., Иванова В.Н., Попутина В.И., Брайт М.П., Пшеничного Е.Е., Зайцева Е.В.) ставился вопрос об отмене судебных постановлений как незаконных.

Определением судьи ВС РФ Марьина А.Н. от 30 сентября 2025 г. кассационные жалобы с делом переданы на рассмотрение в судебном заседании СКГД.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между следующими интересами:

1. Интерес органа публичной власти (ГУ МЧС России) — защита права собственности Российской Федерации на земельный участок, используемый для целей гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности, путём удаления незаконных построек

2. Интерес граждан-собственников гаражей — признание права собственности на построенные ими гаражи, которыми они добросовестно, открыто и непрерывно владели более 30 лет

Конфликт норм и толкований

Основной конфликт заключался в следующем:

• Позиция нижестоящих судов: Гаражи являются самовольными постройками на основании ст. 222 ГК РФ, поскольку возведены на земле, находящейся в федеральной собственности, без надлежащих полномочий арендодателя (начальник 2-го отряда ВПО не имел полномочий на заключение договоров аренды)

• Позиция ВС РФ: Необходимо учитывать:

• Действие земельного законодательства периода 1991–1994 гг. (Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе», Земельный кодекс РСФСР 1991 г.), которое предусматривало полномочия местных Советов народных депутатов по предоставлению земли под гаражное строительство
• Принцип добросовестности и доверия к действиям государства (ст. 166 ГК РФ, пункт 5)
• Поведение органов государственной власти после заключения договоров, которое давало основание полагаться на действительность сделок
• Временной аспект: гаражи построены в 1992 г., а требования предъявлены спустя 30 лет
• Невозможность применения ст. 222 ГК РФ (самовольная постройка) к отношениям, возникшим до 1 января 1995 г., в силу принципа отсутствия обратной силы закона (ст. 4 ГК РФ)

Категория проблемы

Материально-правовая с элементами процессуально-правовой (применение норм права, действовавших в момент возникновения отношений; толкование понятия «самовольная постройка»; применение принципов добросовестности и доверия; определение размера судебной неустойки)

Причины передачи на коллегию

Дело передано на коллегию в связи с существенными нарушениями норм материального права, допущенными судами при применении: - Норм земельного законодательства периода земельной реформы - Принципа отсутствия обратной силы закона - Принципов добросовестности и доверия к действиям государства - Норм о судебной неустойке

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Могут ли гаражи, построенные в 1992 году на основании решения исполнительного комитета местного Совета народных депутатов от 3 июля 1991 г. и договоров аренды, заключённых в соответствии с земельным законодательством периода земельной реформы, быть признаны самовольными постройками на основании статьи 222 ГК РФ?

2. Имеет ли правовое значение поведение органов государственной власти после заключения договоров аренды, которое давало основание гражданам полагаться на действительность сделок, при применении правила о недобросовестности, предусмотренного пунктом 5 статьи 166 ГК РФ?

3. Может ли орган публичной власти предъявить требование об устранении препятствий в пользовании земельным участком спустя 30 лет после строительства гаражей, если это требование основано на ссылке на недействительность договоров аренды, заключённых в соответствии с действовавшим в то время законодательством?

4. Является ли размер судебной неустойки в 1 000 руб. ежедневно с каждого ответчика справедливым и соразмерным, учитывая степень затруднительности исполнения решения (снос гаражей, имеющих общие стены и перекрытие с другими постройками, в течение 30 дней)?

5. Должны ли суды при разрешении спора учитывать возможность возмещения убытков или получения компенсации в соответствии с Земельным кодексом РФ и правовыми позициями Конституционного Суда РФ в ситуации, когда характер использования земельного участка для целей гражданской обороны и пожарной безопасности не допускает нахождение на нём спорных гаражей?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ признала кассационные жалобы подлежащими удовлетворению и отменила все судебные постановления как содержащие существенные нарушения норм материального права. Коллегия исходила из того, что гаражи, построенные в 1992 году на основании решения исполнительного комитета местного Совета народных депутатов и договоров аренды, заключённых в соответствии с действовавшим в то время земельным законодательством, не могут быть признаны самовольными постройками на основании статьи 222 ГК РФ. Кроме того, поведение органов государственной власти после заключения договоров давало основание гражданам полагаться на действительность сделок, что исключает возможность применения правила о недобросовестности при ссылке на недействительность договоров. Размер судебной неустойки также был признан несоразмерным и не учитывающим реальные возможности исполнения решения.

B. Развёрнутое обоснование

1. Применение земельного законодательства периода земельной реформы и полномочия органов власти

Нормативная база:

Коллегия применила следующие нормы земельного законодательства, действовавшие в период предоставления земельного участка:

• Статья 6 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе»: предусматривала, что для строительства гаражей земельные участки предоставляются гражданам в пожизненное наследуемое владение либо пользование, в том числе аренду

• Статья 7 Земельного кодекса РСФСР 1991 года: устанавливала, что гражданам земельные участки предоставляются в пожизненное наследуемое владение или в аренду, в том числе для строительства индивидуальных гаражей

• Статья 80 Земельного кодекса РСФСР 1991 года: предусматривала, что земельные участки для индивидуального гаражного строительства предоставляются местными Советами народных депутатов в соответствии с их компетенцией

• Статья 81 Земельного кодекса РСФСР 1991 года: регламентировала использование земельных участков, предоставленных для гаражного строительства, под возведение построек для хранения и обслуживания автомобилей

Вывод коллегии: Действующим в период предоставления земельного участка земельным законодательством полномочиями по предоставлению земли в аренду обладали местные Советы народных депутатов. Решением исполнительного комитета Октябрьского районного Совета народных депутатов г. Новороссийска от 3 июля 1991 г. № 122-11 коллективу индивидуальных застройщиков разрешена долгосрочная аренда (на 50 лет) участка под строительство индивидуальных гаражей, и на 9-СВПЧ возложена обязанность заключить договоры аренды с индивидуальными застройщиками. Начальник 2-го отряда ВПО при заключении договоров действовал не самовольно, а в силу делегированных ему исполнительным комитетом полномочий.

2. Принцип отсутствия обратной силы закона и применение статьи 222 ГК РФ

Нормативная база:

• Статья 4 ГК РФ, пункт 1: акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие; действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом

• Статья 11 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»: действие статьи 234 ГК РФ (приобретательная давность) распространяется на случаи, когда владение имуществом началось до 1 января 1995 г. и продолжается в момент введения в действие части первой ГК РФ

• Статья 109 главы 11 «Личная собственность» раздела II «Право собственности» ГК РСФСР от 11 июня 1964 г. (в редакции от 24 декабря 1992 г.): регламентировала последствия самовольной постройки жилого дома (дачи) или части дома (дачи)

• Статьи 1 и 2 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ: раздел II ГК РСФСР признан утратившим силу с введением части первой ГК РФ

• Статья 222 ГК РФ: распространила понятие самовольной постройки не только на жилые дома, но и на другие строения, сооружения и иное недвижимое имущество

Вывод коллегии: Спорные гаражи, построенные в 1992 году, не могут быть признаны объектами самовольного строительства на основании статьи 222 ГК РФ, поскольку эта норма не имеет обратной силы и не применяется к отношениям, возникшим до 1 января 1995 г. Нижестоящие суды надлежащей правовой оценки этому обстоятельству не дали.

3. Принцип добросовестности и доверия к действиям государства

Нормативная база:

• Пункт 5 статьи 166 ГК РФ: заявление о недействительности сделки не имеет правового значения, если ссылающееся на недействительность сделки лицо действует недобросовестно, в частности если его поведение после заключения сделки давало основание другим лицам полагаться на действительность сделки

• Пункт 15 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2011 г. № 73 «Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды»: если арендуемая вещь в договоре аренды не индивидуализирована должным образом, однако договор фактически исполнялся сторонами (вещь была передана арендатору и спор о ненадлежащем исполнении между сторонами отсутствовал), стороны не вправе оспаривать этот договор по основанию, связанному с ненадлежащим описанием объекта аренды, в том числе ссылаться на его незаключенность или недействительность

• Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 января 2025 г. № 3-П по делу о проверке конституционности статей 12, 209 и 304 ГК РФ и части 5 статьи 1 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости»: в ситуации, когда предоставление гражданам земельного участка для личных нужд в период земельной реформы осуществлено органом публичной власти, не наделённым полномочиями по распоряжению землями, либо с нарушением порядка предоставления, но при условии, что это не сопряжено с такими существенными отступлениями от обычного порядка, которые давали бы гражданину основания предполагать наличие нарушения, соответствующие обстоятельства должны оцениваться судами в совокупности с другими обстоятельствами дела и не должны с неизбежностью влечь вывод о недобросовестности гражданина. Иное могло бы нарушить принцип поддержания доверия к закону и действиям государства, производный от требований юридического равенства и справедливости (статьи 1, 19 и 75 Конституции РФ)

• Заключение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 марта 2020 г. № 1-3: принцип единства публичной власти имплицитно следует из положений Конституции РФ и предполагает согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан

Вывод коллегии: Поведение органов государственной власти после заключения договоров давало арендаторам основание полагаться на действительность сделок. Предъявление ГУ МЧС России требований спустя 30 лет после строительства гаражей со ссылкой на недействительность и незаключенность договоров нельзя признать добросовестным. Применение правила о недобросовестности (пункт 5 статьи 166 ГК РФ) исключает возможность оспаривания договоров аренды по основанию ненадлежащего описания объекта аренды, особенно учитывая, что договоры фактически исполнялись сторонами.

4. Соразмерность и справедливость судебной неустойки

Нормативная база:

• Пункт 1 статьи 308 ГК РФ: в целях побуждения должника к своевременному исполнению обязательства в натуре судом могут быть присуждены денежные средства на случай неисполнения судебного акта в пользу кредитора-взыскателя

• Пункт 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2016 г. № 7 «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств»: судебная неустойка может быть присуждена в целях побуждения должника к исполнению обязательства в натуре

• Пункт 32 постановления Пленума ВС РФ № 7 от 24 марта 2016 г.: размер судебной неустойки определяется судом на основе принципов справедливости, соразмерности и недопустимости извлечения должником выгоды из незаконного или недобросовестного поведения (пункт 4 статьи 1 ГК РФ); в результате присуждения судебной неустойки исполнение судебного акта должно оказаться для ответчика явно более выгодным, чем его неисполнение

• Пункт 4 статьи 1 ГК РФ: при осуществлении гражданских прав и исполнении гражданских обязанностей граждане и юридические лица должны действовать добросовестно; не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции и злоупотребления доминирующим положением на рынке

Вывод коллегии: При разрешении вопроса о размере судебной неустойки и порядке её исчисления суд должен учитывать степень затруднительности исполнения судебного решения, возможность ответчика исполнить решение в добровольном порядке в установленные сроки, его имущественное положение и иные заслуживающие внимания обстоятельства. По настоящему делу на ответчиков возложена обязанность снести гаражи в течение 30 дней при назначении судебной неустойки в 1 000 руб. ежедневно с каждого ответчика. Вместе с тем возможность сноса гаражей, имеющих общие стены и перекрытие с другими постройками, не подлежащими сносу, в указанный срок с учётом необходимых временных и финансовых затрат судами в нарушение приведённых норм права и разъяснений Пленума ВС РФ не установлена.

5. Возможность возмещения убытков или компенсации

Нормативная база:

• Земельный кодекс Российской Федерации — положения о праве на возмещение убытков или получение компенсации (не конкретизированы в определении, но упомянуты как подлежащие учёту)

• Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации о праве на возмещение убытков или получение компенсации (не конкретизированы в определении)

Вывод коллегии: Если характер использования объектов и территории земельного участка для обеспечения гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности и безопасности на водных объектах не допускает нахождение на нём спорных гаражей в силу принятых после их строительства нормативно-правовых актов, то судам следовало учесть соответствующие положения Земельного кодекса РФ и правовые позиции Конституционного Суда РФ о праве на возмещение убытков или получение компенсации.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Существенные нарушения норм материального права

1. Неправильное применение статьи 222 ГК РФ к отношениям, возникшим до 1 января 1995 г.

Ошибка: Суд первой инстанции признал гаражи самовольными постройками на основании статьи 222 ГК РФ, не учитывая, что эта норма не имеет обратной силы и не применяется к отношениям, возникшим до введения в действие части первой ГК РФ (1 января 1995 г.).

Значимость: Это нарушение является существенным, поскольку оно повлияло на исход дела — именно на основании признания гаражей самовольными постройками суд удовлетворил иск ГУ МЧС России об их сносе. Нарушена норма материального права (ст. 4 ГК РФ о принципе отсутствия обратной силы закона), которая является фундаментальной для применения любых норм гражданского законодательства.

2. Игнорирование полномочий органов местной власти по предоставлению земли под гаражное строительство

Ошибка: Суд первой инстанции исходил из того, что начальник 2-го отряда ВПО не имел полномочий на заключение договоров аренды, не учитывая, что: - Решением исполнительного комитета Октябрьского районного Совета народных депутатов от 3 июля 1991 г. № 122-11 коллективу индивидуальных застройщиков разрешена долгосрочная аренда участка - На 9-СВПЧ в лице его начальника возложена обязанность заключить договоры аренды с индивидуальными застройщиками - Земельное законодательство периода земельной реформы (Закон РСФСР № 374-1, Земельный кодекс РСФСР 1991 г.) предусматривало полномочия местных Советов народных депутатов по предоставлению земли под гаражное строительство

Значимость: Это нарушение является существенным, поскольку оно повлияло на вывод суда о том, что договоры аренды были заключены неуполномоченным лицом. На самом деле начальник 2-го отряда ВПО действовал в соответствии с делег