ВС РФ: органы власти не могут требовать доказывания «необходимости» земельного участка при выкупе собственником дома

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 44-КАД26-4-К7 от 22 июля 2026 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Кузьмичева С.И. - Судьи: Абакумовой И.Д. (судья-докладчик), Кирейкова Г.Г.

Стороны: - Административный истец: Журавлева Наталья Васильевна (гражданин) - Административный ответчик: Комитет имущественных отношений администрации Пермского муниципального округа Пермского края (орган публичной власти); администрация Пермского муниципального округа Пермского края

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти) — оспаривание решения об отказе в предоставлении земельного участка в собственность без проведения торгов

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Журавлева Н.В. — собственник жилого дома площадью 71,7 кв. м, возведённого в 2025 году на земельном участке (кадастровый номер не указан) площадью 4761 кв. м, арендуемом ею до 13 октября 2042 г. на основании договора аренды, заключённого по результатам аукциона от 14 октября 2022 г. Вид разрешённого использования участка: «отдельно стоящие одноквартирные жилые дома этажностью не выше 3 этажей с приусадебными участками».

Комитет имущественных отношений решением от 11 июля 2025 г. № 4378 отказал Журавлевой Н.В. в предоставлении земельного участка в собственность без проведения торгов со ссылкой на подпункт 1 статьи 39 ЗК РФ, мотивировав отказ тем, что: - площадь испрашиваемого участка несоразмерна площади жилого дома; - необходимость получения участка запрашиваемой площади документально не подтверждена.

Журавлева Н.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании решения незаконным и возложении обязанности на комитет подготовить и направить проект договора купли-продажи земельного участка.

Процессуальная история

Первая инстанция (районный суд): Решением Пермского районного суда Пермского края от 10 октября 2025 г. административное исковое заявление удовлетворено. Оспариваемое решение признано незаконным, на комитет возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Журавлевой Н.В. от 25 июня 2025 г. № 7618.

Апелляция (первое рассмотрение): Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 17 декабря 2025 г. оставило решение без изменения, согласившись с выводами суда первой инстанции.

Кассация (первое рассмотрение): Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 11 марта 2026 г. отменило апелляционное определение и направило дело на новое рассмотрение в апелляционную инстанцию. Суд кассации признал, что соответствие размера участка предельным размерам по правилам землепользования и застройки и наличие схемы планировочной организации сами по себе не свидетельствуют о необходимости участка площадью 4761 кв. м для эксплуатации дома площадью 71,7 кв. м. Суд кассации возложил бремя доказывания необходимости участка на административного истца.

Апелляция (второе рассмотрение): Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 13 апреля 2026 г. отменило решение суда первой инстанции и отказало в удовлетворении административного иска, признав решение комитета законным.

Верховный Суд РФ (кассация): Журавлева Н.В. подала кассационную жалобу в ВС РФ с просьбой отменить кассационное определение Седьмого кассационного суда и оставить в силе апелляционное определение от 17 декабря 2025 г.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Публичным интересом — контроль органов власти над соразмерностью земельных участков, предоставляемых в собственность, и предотвращение неоправданного отчуждения муниципального имущества;

2. Правами гражданина — исключительное право собственника здания на приобретение земельного участка, на котором оно расположено, без проведения торгов (ст. 39 ЗК РФ);

3. Толкованием материального права — содержание и пределы применения условия «соразмерности» площади земельного участка площади расположенного на нём объекта недвижимости;

4. Распределением бремени доказывания — кто должен доказывать необходимость предоставления участка конкретной площади: административный истец или орган публичной власти, отказывающий в предоставлении.

Ключевая процессуальная проблема: суд кассационной инстанции (Седьмой кассационный суд) переложил бремя доказывания на административного истца, хотя закон (ст. 39 ЗК РФ) содержит исключительное право без каких-либо дополнительных условий, кроме наличия собственности на здание.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Имеет ли собственник жилого дома исключительное право на приобретение в собственность без проведения торгов земельного участка, на котором расположен дом, при условии, что площадь участка не превышает максимальный размер, установленный правилами землепользования и застройки, и целевое использование участка соблюдено?

2. Может ли орган публичной власти отказать в предоставлении земельного участка собственнику здания на основании требования о «соразмерности» площади участка площади дома, если такое требование не предусмотрено в статье 39 ЗК РФ?

3. На ком лежит бремя доказывания необходимости предоставления земельного участка конкретной площади: на административном истце или на органе публичной власти, принимающем решение об отказе?

4. Нарушил ли суд кассационной инстанции нормы материального права, переложив бремя доказывания на административного истца и направив дело на новое рассмотрение без надлежащего обоснования?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что собственник здания имеет исключительное право на приобретение земельного участка в собственность без проведения торгов при наличии единственного условия — принадлежащего ему на праве собственности объекта недвижимости, расположенного на этом участке. Закон не содержит требования о «соразмерности» площади участка площади здания как условия реализации этого права. Суд кассационной инстанции допустил существенное нарушение норм материального права, неправомерно переложив бремя доказывания на административного истца и направив дело на новое рассмотрение.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовая база: статья 39 ЗК РФ

Верховный Суд РФ исходил из следующих норм Земельного кодекса:

• Подпункт 6 пункта 2 статьи 39 ЗК РФ: без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39 названного кодекса.

• Пункт 1 статьи 39 ЗК РФ: если иное не установлено этой статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Вывод Суда: Требования статьи 39 ЗК РФ указывают в качестве обязательного условия приобретения в собственность земельного участка наличие расположенного на нём и принадлежащего на праве собственности гражданину объекта недвижимости. Каких-либо иных условий данная норма не содержит. Это означает, что требование о «соразмерности» площади участка площади дома не является условием реализации исключительного права.

2. Фактические обстоятельства, соответствующие закону

Суд установил, что:

• На испрашиваемом земельном участке административным истцом возведён жилой дом общей площадью 71,7 кв. м;
• Государственная регистрация права собственности на дом произведена 19 июня 2025 г. и не отменена;
• Площадь земельного участка (4761 кв. м) не превышает установленного максимального размера (10 000 кв. м) согласно правилам землепользования и застройки Юговского сельского поселения Пермского края для территориальной зоны Ж-1;
• Целевое использование участка соблюдено (индивидуальное жилищное строительство);
• Параметры разрешённого строительства в части соблюдения максимального процента застройки (40%) не нарушены;
• На участке, кроме дома, имеются хозяйственные постройки, зона отдыха, зона посадок, обработанная земля, инженерно-технические сети, автономный источник воды, система отведения стоков — что не оспаривается ответчиком.

Вывод: Все объективные критерии соблюдены, поэтому отсутствуют правовые основания для отказа.

3. Ошибка суда кассационной инстанции в толковании материального права

Суд кассационной инстанции признал, что: - соответствие размера участка предельным размерам по правилам землепользования и застройки и наличие схемы планировочной организации сами по себе не свидетельствуют о необходимости участка площадью 4761 кв. м; - бремя доказывания такой необходимости лежит на лице, претендующем на выкуп земельного участка.

Оценка ВС РФ: Эти выводы являются ошибочными. Суд кассационной инстанции неправомерно ввёл дополнительное условие (доказывание «необходимости» конкретной площади), которое не предусмотрено законом. Закон не требует от собственника здания доказывать, что ему необходим участок именно такой площади — достаточно, чтобы площадь не превышала максимум, установленный правилами землепользования и застройки.

4. Процессуальные нормы КАС РФ: кассационный контроль

Верховный Суд РФ применил следующие процессуальные нормы:

• Часть 2 статьи 329 КАС РФ: при рассмотрении в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального и процессуального права в пределах доводов кассационных жалобы и представления. Суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются.

• Пункт 26 Постановления Пленума ВС РФ от 9 июля 2020 г. № 17 «О применении судами норм КАС РФ, регулирующих производство в суде кассационной инстанции»: если обжалуемая часть судебного акта обусловлена другой его частью или иным судебным актом, которые не обжалуются, то эта необжалованная часть также подлежит проверке судом кассационной инстанции.

• Пункт 7 части 2 статьи 330 КАС РФ: в кассационном определении должны быть указаны мотивы, по которым суд кассационной инстанции вышел за пределы доводов, содержащихся в кассационных жалобе и представлении.

Применение: Верховный Суд РФ отметил, что после вынесения судом кассационной инстанции определения о направлении дела на новое рассмотрение принято новое апелляционное определение об отмене решения суда. В целях процессуальной экономии, защиты прав и законных интересов административного истца, ВС РФ проверил в кассационном порядке и апелляционное определение от 13 апреля 2026 г.

5. Основания для отмены судебных актов в кассационном порядке

Статья 328 КАС РФ (часть 1): основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Вывод ВС РФ: Суд кассационной инстанции допустил существенное нарушение норм материального права, неправомерно введя дополнительное условие (доказывание необходимости конкретной площади), которое не предусмотрено статьей 39 ЗК РФ. Это нарушение повлияло на исход дела, так как привело к направлению дела на новое рассмотрение и в итоге к отказу в удовлетворении иска.

6. Принципы публичного права

Хотя Верховный Суд РФ не ссылается явно на конституционные принципы, его позиция отражает следующие принципы:

• Принцип законности: орган публичной власти не может отказать в реализации права, предусмотренного законом, на основании условий, которые закон не содержит;
• Принцип защиты законных ожиданий: собственник здания, возведённого на арендованном участке в соответствии с законом, имеет обоснованное ожидание на реализацию исключительного права на выкуп участка;
• Принцип соразмерности: требование о «соразмерности» может быть применено только в пределах, установленных законом (максимальный размер по правилам землепользования и застройки).

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки суда кассационной инстанции (Седьмой кассационный суд)

1. Неверное толкование материального права (ст. 39 ЗК РФ): - Суд ввёл дополнительное условие — требование о доказывании «необходимости» конкретной площади участка, которое не предусмотрено законом; - Суд исходил из того, что соответствие размера участка предельным размерам по правилам землепользования и застройки и наличие схемы планировочной организации «сами по себе не свидетельствуют» о необходимости участка, хотя закон не требует такого доказывания.

2. Нарушение распределения бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ): - Суд переложил бремя доказывания на административного истца, требуя от неё доказать необходимость участка конкретной площади; - В административном судопроизводстве по делам об оспаривании решений органов публичной власти орган власти должен доказывать наличие оснований для отказа, предусмотренных законом; - Суд кассационной инстанции не указал, какие основания для отказа, перечисленные в статье 39 ЗК РФ, имелись в данном случае.

3. Недостаточное обоснование направления дела на новое рассмотрение: - Суд кассационной инстанции не указал мотивы, по которым он вышел за пределы доводов, содержащихся в кассационных жалобе и представлении (нарушение пункта 7 части 2 статьи 330 КАС РФ); - Направление дела на новое рассмотрение было необоснованным, так как суд не выявил существенных нарушений норм материального права в решениях нижестоящих судов.

Ошибки апелляционного суда при втором рассмотрении (13 апреля 2026 г.)

1. Неверное толкование материального права: - Суд исходил из того, что заявителем не соблюдена «соразмерность площади жилого дома площади земельного участка, необходимого для его эксплуатации»; - Суд требовал доказывания «факта необходимости его предоставления именно в таком размере», хотя закон не содержит такого требования.

2. Игнорирование активной роли суда (ст. 14 КАС РФ): - Суд не проверил самостоятельно, содержит ли оспариваемое решение комитета имущественных отношений основания для отказа, предусмотренные статьей 39 ЗК РФ; - Суд не установил, что решение комитета ссылалось на требование о «соразмерности», которое не предусмотрено законом.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением Верховного Суда РФ:

1. Отменены: - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 11 марта 2026 г.; - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 13 апреля 2026 г.

2. Оставлены в силе: - Решение Пермского районного суда Пермского края от 10 октября 2025 г. (об удовлетворении административного иска); - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 17 декабря 2025 г. (оставившее решение без изменения).

Практический результат: Решение комитета имущественных отношений от 11 июля 2025 г. № 4378 об отказе в предоставлении земельного участка признано незаконным. На комитет возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Журавлевой Н.В. и предоставить земельный участок в собственность без проведения торгов.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с публичной властью

Определение устанавливает, что органы публичной власти не могут вводить дополнительные условия для реализации прав, предусмотренных законом. Если закон предоставляет исключительное право (как в случае со статьёй 39 ЗК РФ), орган власти обязан его реализовать при наличии условий, указанных в законе, и не может требовать от гражданина доказывания фактов, которые закон не требует доказывать.

Это особенно важно для собственников зданий и сооружений, возведённых на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности. Граждане получают чёткую гарантию: если они возвели дом в соответствии с законом и правилами землепользования и застройки, они имеют право на выкуп участка без дополнительных условий.

2. Стандарт мотивированности административных решений

Определение подтверждает, что решение органа публичной власти об отказе в предоставлении права должно содержать ссылку на конкретные основания, предусмотренные законом. В данном случае комитет ссылался на подпункт 1 статьи 39 ЗК РФ, но при этом вводил дополнительное условие о «соразмерности», которое эта норма не содержит.

Суд установил, что «оснований для отказа в предоставлении земельного участка в собственность, перечисленных в статье 39 ЗК РФ, обжалуемое решение уполномоченного органа не содержит». Это означает, что орган власти должен ссылаться на реальные основания, а не на условия, которые он сам придумал.

3. Контроль соответствия решений органов власти закону

Определение демонстрирует активную роль судов в контроле за соответствием решений органов публичной власти закону. Суд не ограничился проверкой формального соответствия решения закону, но проанализировал, содержит ли решение реальные основания для отказа, предусмотренные законом.

Это особенно важно в контексте земельных отношений, где органы власти часто пытаются ввести дополнительные условия, не предусмотренные законом, под предлогом защиты публичных интересов.

4. Распределение бремени доказывания в административном судопроизводстве

Определение уточняет применение статьи 62 КАС РФ в контексте оспаривания решений органов публичной власти. Суд кассационной инстанции неправомерно переложил бремя доказывания на административного истца, требуя от неё доказать необходимость участка конкретной площади.

В административном судопроизводстве по делам об оспаривании решений органов публичной власти действует специальное распределение бремени доказывания: орган власти должен доказывать наличие оснований для принятого им решения. Если орган власти отказал в предоставлении права, он должен доказать, что для этого имелись основания, предусмотренные законом.

5. Связь с конституционными гарантиями

Хотя Верховный Суд РФ не ссылается явно на Конституцию РФ, определение отражает следующие конституционные гарантии:

• Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ): граждане имеют право на судебную защиту от решений органов публичной власти, которые нарушают их права;
• Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ): органы публичной власти обязаны действовать в соответствии с законом и не могут вводить дополнительные условия, не предусмотренные законом;
• Право собственности (ст. 35 Конституции РФ): граждане имеют право на приобретение и отчуждение имущества, включая земельные участки, в соответствии с законом.

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда РФ имеет значение для следующих категорий споров:

• Оспаривание решений об отказе в предоставлении иных видов имущества (помещений, имущественных прав и т.д.) — органы власти не могут вводить дополнительные условия, не предусмотренные законом;

• Оспаривание решений об отказе в выдаче лицензий, разрешений, сертификатов — органы власти должны ссылаться на конкретные основания, предусмотренные законом, а не на условия, которые они сами придумали;

• Оспаривание решений об отказе в предоставлении социальных выплат и льгот — органы власти должны доказывать наличие оснований для отказа, а не требовать от граждан доказывания фактов, которые закон не требует доказывать;

• Оспаривание нормативных правовых актов (гл. 21 КАС РФ) — суды должны проверять, не содержат ли НПА условия, которые не предусмотрены вышестоящими актами публичного права.

7. Значение для земельного права

Определение имеет особое значение для земельного права, так как уточняет применение статьи 39 ЗК РФ об исключительном праве собственников зданий и сооружений на приобретение земельных участков. Суд установил, что:

• Исключительное право реализуется при наличии единственного условия — принадлежащего гражданину на праве собственности объекта недвижимости;
• Площадь участка не должна превышать максимальный размер, установленный правилами землепользования и застройки;
• Целевое использование участка должно соблюдаться;
• Орган власти не может требовать доказывания «необходимости» конкретной площади участка.

Это имеет практическое значение для тысяч собственников жилых домов, возведённых на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, которые желают выкупить эти участки.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение Верховного Суда РФ № 44-КАД26-4-К7 от 22 июля 2026 г. является важным прецедентом, устанавливающим, что органы публичной власти не могут вводить дополнительные условия для реализации прав, предусмотренных законом. Суд отменил решения нижестоящих судов, которые неправомерно требовали от административного истца доказывания фактов, не предусмотренных законом, и восстановил справедливость путём признания решения комитета имущественных отношений незаконным.

Определение подтверждает активную роль судов в контроле за соответствием решений органов публичной власти закону и уточняет применение норм КАС РФ о распределении бремени доказывания в административном судопроизводстве.