ВС подтвердил законность моратория на приватизацию земель сельхозназначения

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 21-КАД25-2-К5 от 10 сентября 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Калинина Л.А. (судья-докладчик), Николаева О.В.

Стороны: - Административный истец: Хагабанов Тимур Султанович (гражданин РФ) - Административный ответчик: Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Кабардино-Балкарской Республике (публичный орган)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти (оспаривание уведомления об отказе в предоставлении земельных участков в собственность)

Обжалуемые судебные акты: - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам ВС Кабардино-Балкарской Республики от 30 августа 2024 г. - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 6 ноября 2024 г. - Первоначальное дело: № 2а-287/2024 (Чегемский районный суд КБР)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Хагабанов Т.С. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным уведомления Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в КБР (письмо № 07 БМ 03/516 от 31 января 2024 г.) и возложении обязанности подготовить проекты договоров купли-продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения (с целевым назначением «для животноводческого комплекса»).

Мотивация отказа администрации:

Земельные участки относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения, в отношении которых законом Кабардино-Балкарской Республики от 30 июля 2004 г. № 23-РЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Кабардино-Балкарской Республике» введён мораторий на приватизацию.

Позиция истца:

Хагабанов утверждал, что на спорных земельных участках расположены объекты капитального строительства (животноводческий комплекс), принадлежащие ему на праве собственности. Он ссылался на п. 1 ст. 39.20 Земельного кодекса РФ, предусматривающий право собственника объектов недвижимости на выкуп земельного участка без проведения торгов для обслуживания и эксплуатации этих объектов.

Решение первой инстанции (Чегемский районный суд, 25 марта 2024 г.):

Суд удовлетворил требования истца. Установив наличие объектов капитального строительства на спорных участках, суд пришёл к выводу, что истец вправе приобрести земельные участки в собственность в порядке ст. 39.20 ЗК РФ.

Апелляционное определение (ВС КБР, 30 августа 2024 г.):

Апелляционная коллегия отменила решение первой инстанции и приняла новое решение об отказе в удовлетворении требований. Суд апелляции, руководствуясь положениями ст. 1, 24, 27, 39.3, 39.16, 39.20 ЗК РФ, п. 1 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», правовой позицией КС РФ (определение от 23 апреля 2020 г. № 935-О) и региональным законом № 23-РЗ, пришёл к выводу, что мораторий на приватизацию не нарушает прав собственника объектов недвижимости, поскольку он может продолжать использовать земельный участок на праве аренды, а после прекращения моратория или внесения изменений в закон сможет приобрести участки в собственность.

Кассационное определение (Пятый кассационный суд, 6 ноября 2024 г.):

Кассационный суд оставил апелляционное определение без изменения, подтвердив законность отказа в предоставлении земельных участков в собственность.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

Хагабанов обратился в СКАД ВС РФ с просьбой отменить апелляционное и кассационное определения, утверждая, что суды неправомерно применили региональный закон № 23-РЗ и не проверили правомерность отказа в предоставлении земельных участков в собственность.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт интересов:

Спор отражает столкновение между: - Публичным интересом — защита земель сельскохозяйственного назначения от отчуждения путём введения моратория на приватизацию (федеральная и региональная политика в сфере земельных отношений); - Частным интересом — право собственника объектов капитального строительства (животноводческого комплекса) на приобретение земельного участка, необходимого для эксплуатации и обслуживания этих объектов.

Толкование материального права:

Центральный вопрос — соотношение между: 1. Правом собственника объектов недвижимости на выкуп земельного участка без торгов (ст. 39.20 ЗК РФ); 2. Ограничениями на оборот земель сельскохозяйственного назначения, установленными федеральным законом № 101-ФЗ и региональным законом КБР № 23-РЗ; 3. Исключениями из общего правила о моратории (п. 7 ст. 27 ЗК РФ).

Процессуальные особенности:

• Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ) в исследовании доказательств, включая экспертное заключение о фактическом функционировании животноводческого комплекса;
• Оценка доказательств по правилам ст. 84 КАС РФ;
• Бремя доказывания (ст. 62 КАС РФ) — истец должен доказать наличие оснований для выкупа земельного участка в порядке ст. 39.20 ЗК РФ, включая соразмерность площади испрашиваемых участков потребностям эксплуатации объектов недвижимости.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли собственник объектов капитального строительства (животноводческого комплекса), расположенных на земельных участках сельскохозяйственного назначения, приобрести эти участки в собственность в порядке ст. 39.20 ЗК РФ, если в отношении данных земель введён мораторий на приватизацию региональным законом?

2. Распространяется ли исключение, предусмотренное п. 7 ст. 27 ЗК РФ (о земельных участках, на которых расположены объекты недвижимого имущества), на земельные участки сельскохозяйственного назначения, в отношении которых введён мораторий на приватизацию?

3. Имеет ли значение для применения ст. 39.20 ЗК РФ фактическое функционирование объектов капитального строительства как животноводческого комплекса и соразмерность площади испрашиваемых земельных участков потребностям их эксплуатации?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКАД ВС РФ подтвердила законность отказа в предоставлении земельных участков в собственность. Суд установил, что Земельный кодекс РФ, предусматривая случаи продажи земельных участков без торгов, одновременно не исключает право уполномоченного органа отказать в предоставлении земельного участка, если он является изъятым из оборота или ограниченным в обороте. Мораторий на приватизацию земель сельскохозяйственного назначения, установленный региональным законом в соответствии с федеральным законом № 101-ФЗ, является законным ограничением оборота, которое не нарушает прав собственника объектов недвижимости, поскольку он может продолжать использовать земельный участок на праве аренды.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания ограничения оборота земель сельскохозяйственного назначения

Суд указал, что в соответствии с п. 6 ст. 27 ЗК РФ оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Пункт 4 ст. 1 этого закона предусматривает, что приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в порядке, установленном данным федеральным законом, Земельным кодексом РФ и иными федеральными законами, с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации.

В силу пп. 1 и 3 ст. 3 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 30 июля 2004 г. № 23-РЗ приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения может осуществляться по истечении 49 лет с момента вступления в силу этого закона. Таким образом, региональный закон установил мораторий на приватизацию, что соответствует федеральному законодательству.

2. Исключения из общего правила о моратории и их применение к спорным участкам

Суд отметил, что п. 7 ст. 27 ЗК РФ предусматривает исключения из правила п. 6 ст. 27 ЗК РФ (о регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения): исключение не распространяется на садовые или огородные земельные участки, участки для личного подсобного хозяйства, гаражного строительства, а также на земельные участки, на которых расположены объекты недвижимого имущества.

Однако СКАД установила, что спорные земельные участки не подпадают под эти исключения. Согласно сведениям из Единого государственного реестра недвижимости, участки: - расположены в кадастровом квартале за чертой населённого пункта; - относятся к землям сельскохозяйственного назначения с целевым назначением «для животноводческого комплекса»; - не являются садовыми, огородными или предназначенными для личного подсобного хозяйства либо гаражного строительства.

3. Соотношение между правом на выкуп земельного участка (ст. 39.20 ЗК РФ) и ограничениями на оборот

Суд подчеркнул, что Земельный кодекс РФ, предусматривая случаи продажи земельных участков без торгов (ст. 39.3, 39.20), одновременно не исключает право уполномоченного органа отказать в предоставлении земельного участка без торгов. В соответствии с п. 6 ст. 39.16 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка без торгов, если указанный в заявлении земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении.

Таким образом, право на выкуп земельного участка в порядке ст. 39.20 ЗК РФ не является абсолютным и может быть ограничено, если земельный участок ограничен в обороте.

4. Оценка доказательств и установление фактических обстоятельств

СКАД отметила, что суд апелляционной инстанции, исследуя и оценивая представленные доказательства (включая экспертное заключение от 7 февраля 2023 г. № 29), установил, что фактически здания, расположенные на испрашиваемых земельных участках, не функционируют как животноводческий комплекс (ферма). На основе этого суд апелляции правомерно пришёл к выводу о несоразмерности площади испрашиваемых земельных участков, необходимых для эксплуатации принадлежащих истцу объектов недвижимости в порядке ст. 39.20 ЗК РФ.

Суд указал, что доказательств обратного материалы дела не содержат. Это означает, что даже если бы мораторий не применялся, истец не смог бы доказать соразмерность площади испрашиваемых участков потребностям эксплуатации объектов недвижимости.

5. Баланс интересов собственника земельных участков и объектов капитального строительства

СКАД подчеркнула, что суды апелляционной и кассационной инстанций проверили вопрос, имеющий особое юридическое значение, — обеспечен ли необходимый баланс интересов собственника земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на этих земельных участках. Суды пришли к выводу, что мораторий на приватизацию не нарушает прав собственника объектов недвижимости, поскольку он может продолжать использовать земельный участок на праве аренды, а после прекращения моратория или внесения изменений в закон сможет приобрести участки в собственность.

6. Процессуальные аспекты (ст. 84 КАС РФ)

СКАД отметила, что выводы судов апелляционной и кассационной инстанций подтверждаются доказательствами, проверенными и оценёнными судами по правилам ст. 84 КАС РФ. В обжалуемых судебных актах содержатся мотивы, по которым одни доказательства приняты в качестве обоснования выводов суда, другие отвергнуты, а также основания, по которым одним доказательствам отдано предпочтение перед другими.

7. Применение кассационного стандарта проверки (ст. 328 КАС РФ)

СКАД указала, что основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются несоответствие выводов обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (ст. 328 КАС РФ). Таких обстоятельств не установлено.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Позиция СКАД: Ошибок нижестоящих судов не установлено.

Опровержение доводов истца:

1. Неверное толкование материального закона — истец утверждал, что суды неправомерно применили региональный закон № 23-РЗ. СКАД подтвердила, что региональный закон применён правомерно, поскольку он соответствует федеральному законодательству (Федеральный закон № 101-ФЗ и ЗК РФ).

2. Игнорирование активной роли суда — напротив, суды апелляционной и кассационной инстанций активно исследовали доказательства, включая экспертное заключение, и установили фактическое обстоятельство: здания не функционируют как животноводческий комплекс.

3. Неправильное применение ст. 39.20 ЗК РФ — СКАД отметила, что доводы истца о его исключительном праве на выкуп земельного участка без торгов не могут повлиять на правовую судьбу дела, поскольку: - земельный участок ограничен в обороте (мораторий); - площадь испрашиваемых участков несоразмерна потребностям эксплуатации объектов недвижимости (они не функционируют как животноводческий комплекс).

4. Нарушение распределения бремени доказывания — истец не доказал соразмерность площади испрашиваемых земельных участков потребностям эксплуатации объектов недвижимости. Это бремя лежит на истце как на лице, заявляющем требование.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определение СКАД ВС РФ:

1. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам ВС Кабардино-Балкарской Республики от 30 августа 2024 г. оставлено без изменения.

2. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 6 ноября 2024 г. оставлено без изменения.

3. Кассационная жалоба Хагабанова Тимура Султановича оставлена без удовлетворения.

Правовой результат: Отказ в предоставлении земельных участков в собственность признан законным. Решение первой инстанции (Чегемского районного суда) об удовлетворении требований истца отменено и не восстановлено.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий публичного интереса в земельных отношениях

Определение подтверждает, что мораторий на приватизацию земель сельскохозяйственного назначения, установленный региональным законом в соответствии с федеральным законодательством, является законным и эффективным инструментом защиты земельных ресурсов от отчуждения. Это имеет значение для сохранения земельного фонда сельскохозяйственного назначения и реализации государственной политики в этой сфере.

2. Соотношение между правом собственника объектов недвижимости и ограничениями оборота земель

Суд установил, что право собственника объектов капитального строительства на выкуп земельного участка без торгов (ст. 39.20 ЗК РФ) не является абсолютным и может быть ограничено, если земельный участок ограничен в обороте. Это означает, что исключения из общего правила о регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения (п. 7 ст. 27 ЗК РФ) не распространяются на земельные участки, в отношении которых введён мораторий на приватизацию.

3. Значение фактических обстоятельств для применения ст. 39.20 ЗК РФ

Определение подчёркивает, что для применения ст. 39.20 ЗК РФ недостаточно наличия объектов капитального строительства на земельном участке. Необходимо, чтобы: - объекты фактически функционировали; - площадь испрашиваемого земельного участка была соразмерна потребностям эксплуатации и обслуживания этих объектов.

Это предотвращает злоупотребления и необоснованное расширение земельных участков под видом обслуживания объектов недвижимости.

4. Активная роль суда в исследовании доказательств

Определение демонстрирует, что суд должен активно исследовать доказательства (включая экспертные заключения) для установления фактических обстоятельств, имеющих значение для применения материального закона. В данном случае суд апелляции установил, что здания не функционируют как животноводческий комплекс, что явилось решающим фактором для отказа в удовлетворении требований.

5. Связь с конституционными гарантиями

Определение соответствует конституционным принципам: - Законность — мораторий установлен в соответствии с федеральным законодательством; - Справедливость — баланс интересов собственника объектов недвижимости (возможность использования земельного участка на праве аренды) и публичного интереса (защита земель сельскохозяйственного назначения); - Право на судебную защиту — истец имел возможность обратиться в суд и доказать свои требования, однако не смог это сделать.

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция СКАД может быть применена в спорах, касающихся: - Оспаривания решений об отказе в предоставлении земельных участков в собственность или аренду; - Оспаривания нормативных правовых актов, устанавливающих ограничения на оборот земель; - Защиты прав собственников объектов недвижимости в условиях ограничений оборота земель; - Толкования исключений из общих правил регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения.

7. Значение для практики административного судопроизводства

Определение подтверждает, что в административных делах об оспаривании решений органов публичной власти суд должен: - Проверять соответствие оспариваемого решения материальному закону; - Активно исследовать доказательства, включая экспертные заключения; - Устанавливать фактические обстоятельства, имеющие значение для применения закона; - Обеспечивать баланс интересов сторон и публичного интереса; - Мотивировать свои выводы ссылками на доказательства и нормы права.

Заключение

Определение СКАД ВС РФ № 21-КАД25-2-К5 от 10 сентября 2025 г. представляет собой важное решение в области земельного права и административного судопроизводства. Суд подтвердил законность моратория на приватизацию земель сельскохозяйственного назначения и установил, что право собственника объектов капитального строительства на выкуп земельного участка без торгов не является абсолютным и может быть ограничено ограничениями оборота земель. Определение демонстрирует активную роль суда в исследовании доказательств и установлении фактических обстоятельств, необходимых для правильного применения материального закона.