ВС РФ: право на выкуп земли без торгов возникает только при строительстве основного объекта

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 4-КАД25-14-К1 от 10 декабря 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующая: судья ВС РФ Абакумова И.Д. (судья-докладчик) - Судьи: Капкаев Д.В., Першутов А.Г.

Стороны: - Административный истец: Павлов Сергей Александрович (гражданин) - Административный ответчик: администрация Ленинского городского округа Московской области (орган публичной власти)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти. Конкретно: оспаривание решения администрации об отказе в предоставлении земельного участка в собственность без проведения торгов.

Исходные судебные акты, пересматриваемые в кассации: - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 22 апреля 2024 г. - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20 ноября 2024 г.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Павлов С.А. оспаривает решение администрации Ленинского городского округа Московской области от 2 ноября 2022 г. об отказе в предоставлении земельного участка (кадастровый номер не указан в открытой части) в собственность без проведения торгов. Истец просит признать решение незаконным и возложить на администрацию обязанность предоставить участок в собственность.

Фактические обстоятельства:

1. С 2009 года Павлов С.А. является арендатором земельного участка площадью 389 кв. м, категория «земли населенных пунктов», вид разрешенного использования — «для ведения личного подсобного хозяйства», расположенного в Ленинском городском округе.

2. Истец является собственником смежного земельного участка площадью 1000 кв. м, на котором расположен его индивидуальный жилой дом для постоянного проживания.

3. В октябре 2022 года истец обратился в администрацию с заявлением о предоставлении арендуемого участка в собственность без проведения торгов, ссылаясь на то, что на этом участке им возведено нежилое здание (хозблок) площадью 5,1 кв. м.

4. Хозблок поставлен на государственный кадастровый учет 8 сентября 2022 г. с одновременной государственной регистрацией права собственности на него.

5. Администрация отказала в предоставлении участка в собственность, указав на недостижение цели, для которой он предоставлялся.

Позиции сторон в первой инстанции:

• Истец: утверждал, что имеет исключительное право на приобретение участка в собственность без торгов как собственник расположенного на нем объекта недвижимости (хозблока); нарушений земельного законодательства не допустил; цель предоставления участка достигнута.

• Ответчик: отказ обоснован недостижением цели предоставления участка.

Решение суда первой инстанции (Видновский городской суд от 16 мая 2023 г.):

Административный иск удовлетворен. Суд признал решение администрации незаконным.

Апелляционное определение (Московский областной суд от 22 апреля 2024 г.):

Решение суда первой инстанции отменено, принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. Апелляционная коллегия встала на сторону администрации.

Кассационное определение (Первый кассационный суд общей юрисдикции от 20 ноября 2024 г.):

Апелляционное определение оставлено без изменения. Кассационная инстанция поддержала позицию апелляции.

Обращение в ВС РФ:

Павлов С.А. подал кассационную жалобу в СКАД ВС РФ, ссылаясь на нарушения норм материального права, допущенные апелляционной и кассационной инстанциями. Просил отменить их решения и оставить в силе решение суда первой инстанции.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичным интересом и правами гражданина:

Спор затрагивает баланс между: - Правом гражданина на приобретение земельного участка в собственность без проведения торгов на основании строительства на нем объекта недвижимости; - Публичным интересом в надлежащем использовании земель, предоставляемых гражданам для конкретных целей (в данном случае — для ведения личного подсобного хозяйства), и контролем над соответствием использования целевому назначению.

Толкование материальных норм земельного права:

Центральный вопрос — толкование норм Земельного кодекса РФ, регулирующих: 1. Исключительное право на приобретение земельного участка в собственность собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких участках (ст. 39²⁰ ЗК РФ); 2. Связь возникновения этого права с достижением цели, для которой участок предоставлялся (ст. 42 ЗК РФ); 3. Классификацию объектов недвижимости на основные и вспомогательные (в контексте Федерального закона № 112-ФЗ о личном подсобном хозяйстве и Постановления Правительства № 703 от 4 мая 2023 г.).

Процессуальные особенности:

Дело рассматривается в порядке КАС РФ (гл. 22). Согласно ст. 62 КАС РФ, в административных делах об оспаривании решений и действий органов публичной власти бремя доказывания законности оспариваемого решения лежит на органе власти. Суд обязан активно проверять обоснованность и законность решения администрации (ст. 14 КАС РФ).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Возникает ли исключительное право на приобретение земельного участка в собственность без проведения торгов при строительстве на нем вспомогательного объекта (хозблока) вместо основного объекта (жилого дома)?

2. Зависит ли возникновение такого права от достижения той цели, для которой земельный участок был предоставлен в аренду (в данном случае — для ведения личного подсобного хозяйства)?

3. Влияет ли факт государственной регистрации права собственности на вспомогательное сооружение на возникновение права на приобретение земельного участка в собственность?

4. Может ли гражданин, являющийся арендатором приусадебного участка, самостоятельно определить очередность возведения объектов и возвести вспомогательное сооружение до строительства жилого дома, при этом приобретая право на выкуп участка?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отклонил доводы истца и подтвердил законность решения администрации об отказе в предоставлении земельного участка в собственность. Суд исходил из того, что исключительное право на приобретение земельного участка без проведения торгов возникает только при строительстве на нем основного объекта (жилого дома), соответствующего целевому назначению участка. Строительство вспомогательного объекта (хозблока) не влечет возникновения такого права, поскольку не свидетельствует о достижении цели предоставления участка для ведения личного подсобного хозяйства.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовая база: нормы Земельного кодекса РФ

Суд применил следующие нормы ЗК РФ:

• Подпункт 1 статьи 39¹⁶ ЗК РФ предусматривает, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, в том числе в случае, если заявитель не имеет права на приобретение участка без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством. Это норма закрепляет правомочие администрации отказать в предоставлении участка при отсутствии оснований для внеторговой продажи.

• Пункт 3 статьи 35 ЗК РФ устанавливает, что собственник здания, сооружения, находящихся на чужом земельном участке, имеет преимущественное право покупки или аренды земельного участка. Однако это право реализуется в порядке, установленном гражданским законодательством для продажи доли в праве общей собственности, т.е. не автоматически и не без торгов.

• Подпункт 6 пункта 2 статьи 39³ ЗК РФ предусматривает, что без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39²⁰ ЗК РФ. Это норма указывает на специальный порядок внеторговой продажи, применяемый только в случаях, предусмотренных ст. 39²⁰.

• Пункт 1 статьи 39²⁰ ЗК РФ устанавливает, что исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках. Однако это право возникает не автоматически при строительстве любого объекта, а только при определенных условиях.

• Статья 42 ЗК РФ обязывает собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением. Суд подчеркнул, что по смыслу этой нормы, применяемой в совокупности с нормами о праве на приобретение участка, возникновение исключительного права зависит от достижения той цели, для которой участок предоставлялся.

2. Нормативное определение вспомогательных объектов

Суд провел анализ нормативных актов, определяющих классификацию объектов:

• Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» (пункт 2 статьи 4) предусматривает, что на приусадебном земельном участке допускается возведение жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений. Однако параметры жилого дома должны соответствовать параметрам объекта индивидуального жилищного строительства. Это указывает на иерархию объектов: жилой дом — основной объект, остальные — вспомогательные.

• Классификатор видов разрешенного использования (приказ Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. № П/0412) определяет вид разрешенного использования «для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок)» (код 2.2) как предусматривающий размещение жилого дома, производства сельскохозяйственной продукции, гаража и иных вспомогательных сооружений. Жилой дом указан первым, что свидетельствует о его приоритете.

• Часть 10 статьи 4 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» относит к зданиям и сооружениям пониженного уровня ответственности здания и сооружения вспомогательного использования, расположенные на земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства.

• Постановление Правительства РФ от 4 мая 2023 г. № 703 утвердило критерии отнесения строений и сооружений к вспомогательным. Согласно этому акту, строения и сооружения являются вспомогательными, если они располагаются на земельном участке, предоставленном для ведения личного подсобного хозяйства, и являются сараем, баней, теплицей, навесом, погребом, колодцем или другой хозяйственной постройкой, предназначенными для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, соответствующих виду разрешенного использования участка. Хозблок (хозяйственный блок) явно подпадает под определение вспомогательного сооружения.

3. Логика применения норм земельного права

Суд сформулировал следующую логику:

• К числу объектов вспомогательного использования относятся здания, строения, сооружения, которые могут быть расположены на приусадебном участке, предназначены для обслуживания другого (главного) объекта строительства и (или) удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд и не являются жилыми домами.

• Право гражданина, являющегося арендатором приусадебного земельного участка, самостоятельно определить очередность возведения объектов и принять решение об их создании до начала строительства жилого дома не исключает правила о возможности приобретения такого участка в собственность путем выкупа на возмездной основе только после окончания строительства основного объекта.

• Поскольку возведенный истцом объект (хозблок) имеет вспомогательное значение, его строительство, в том числе и факт государственной регистрации права собственности на него, не влечет возникновения права на приобретение земельного участка в собственность на основании норм земельного законодательства.

4. Процессуальные аспекты (ст. 62 КАС РФ)

Хотя в определении не дается прямой ссылки на ст. 62 КАС РФ, логика суда соответствует распределению бремени доказывания в административных делах об оспаривании решений органов власти. Администрация должна была доказать наличие оснований для отказа (отсутствие права на внеторговую продажу), что она и сделала, ссылаясь на нормы земельного законодательства. Истец не смог опровергнуть эти доводы, поскольку объективно возведенный им объект является вспомогательным, а не основным.

5. Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ)

Суд активно проанализировал нормативную базу, определяющую классификацию объектов, и применил комплексное толкование норм ЗК РФ в совокупности с Федеральным законом № 112-ФЗ, Техническим регламентом и Постановлением Правительства № 703. Это свидетельствует о надлежащем исполнении судом своей активной роли в выяснении фактических обстоятельств и применении норм материального права.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибка суда первой инстанции (Видновский городской суд):

Суд первой инстанции удовлетворил иск, не проведя надлежащего анализа характера возведенного истцом объекта. Суд, видимо, исходил из того, что факт строительства любого объекта на земельном участке и его государственной регистрации автоматически влечет возникновение права на приобретение участка в собственность без торгов. Это неверное толкование материального права.

Исправление апелляционной инстанцией:

Апелляционная коллегия Московского областного суда правильно отменила решение суда первой инстанции и провела надлежащий анализ норм земельного законодательства. Апелляция установила, что возведенный объект имеет вспомогательное значение и не соответствует целевому назначению участка (ведение личного подсобного хозяйства предполагает наличие жилого дома как основного объекта).

Подтверждение кассационной инстанцией:

Кассационная коллегия Первого кассационного суда общей юрисдикции поддержала позицию апелляции, оставив апелляционное определение без изменения.

Подтверждение СКАД ВС РФ:

Верховный Суд РФ согласился с выводами апелляционной и кассационной инстанций, подтвердив правильность их толкования норм земельного права.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

1. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 22 апреля 2024 г. оставлено без изменения.

2. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20 ноября 2024 г. оставлено без изменения.

3. Кассационная жалоба Павлова Сергея Александровича оставлена без удовлетворения.

Правовые последствия:

• Решение администрации Ленинского городского округа Московской области от 2 ноября 2022 г. об отказе в предоставлении земельного участка в собственность без проведения торгов признано законным.

• Павлов С.А. не имеет права на приобретение земельного участка в собственность без проведения торгов на основании строительства на нем хозблока.

• Для приобретения участка в собственность истец должен либо возвести на нем жилой дом (основной объект), либо участвовать в торгах на общих основаниях.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий надлежащего использования земель публичной собственности

Определение СКАД ВС РФ устанавливает четкий стандарт: исключительное право на приобретение земельного участка в собственность без торгов возникает только при достижении той цели, для которой участок был предоставлен. Это защищает публичный интерес в надлежащем использовании земель и предотвращает злоупотребления, когда граждане возводят вспомогательные объекты с целью получить право на выкуп участка без торгов.

2. Классификация объектов недвижимости как критерий возникновения прав

Суд установил, что классификация объекта на основной или вспомогательный имеет решающее значение для возникновения исключительного права на приобретение участка. Это требует от граждан и органов власти четкого понимания иерархии объектов, предусмотренной земельным законодательством. Жилой дом — основной объект, все остальные (хозблоки, гаражи, теплицы и т.д.) — вспомогательные.

3. Комплексное толкование норм земельного права

Определение демонстрирует необходимость комплексного применения норм ЗК РФ в совокупности со специальными федеральными законами (о личном подсобном хозяйстве), техническими регламентами и постановлениями Правительства. Это повышает уровень правовой определенности в земельных отношениях.

4. Значение целевого назначения земельного участка

Суд подчеркнул, что целевое назначение участка (в данном случае — ведение личного подсобного хозяйства) является определяющим фактором для оценки соответствия использования и возникновения прав на приобретение участка. Это соответствует принципу целевого использования земель, закрепленному в ст. 42 ЗК РФ.

5. Связь с конституционными гарантиями

Хотя в определении нет прямых ссылок на Конституцию РФ, позиция суда соответствует конституционным принципам: - Право собственности (ст. 35 Конституции) не является абсолютным и может быть ограничено в целях защиты публичного интереса; - Законность (ст. 15 Конституции) требует четкого соответствия действий органов власти нормам материального права; - Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции) реализуется через надлежащий анализ судом оснований для отказа в предоставлении участка.

6. Применимость позиции в смежных категориях публично-правовых споров

Логика определения может быть применена в других категориях земельных споров: - При оспаривании решений об отказе в предоставлении земельных участков для иных целей (индивидуального жилищного строительства, ведения садоводства и т.д.); - При разрешении споров о соответствии использования земельного участка его целевому назначению; - При определении оснований для внеторговой продажи земельных участков публичной собственности.

7. Значение для практики органов власти

Определение устанавливает четкий критерий для органов власти при принятии решений об отказе в предоставлении земельных участков в собственность без торгов. Администрация должна проверять не только факт наличия объекта недвижимости на участке, но и его характер (основной или вспомогательный) в соответствии с целевым назначением участка.

8. Защита от злоупотреблений

Определение предотвращает возможные злоупотребления, когда граждане возводят дешевые вспомогательные объекты (сараи, навесы) с целью получить право на выкуп земельного участка без торгов. Это защищает публичный интерес в получении справедливой цены за земельные участки публичной собственности.

9. Процессуальное значение

Определение подтверждает, что в административных делах об оспаривании решений органов власти суд должен активно проверять обоснованность решения, применяя комплексное толкование норм материального права. Бремя доказывания законности решения лежит на органе власти, но истец должен опровергнуть эти доводы конкретными доказательствами, а не общими утверждениями.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение СКАД ВС РФ № 4-КАД25-14-К1 от 10 декабря 2025 г. устанавливает важный прецедент в толковании норм земельного законодательства, регулирующих исключительное право на приобретение земельных участков в собственность без проведения торгов. Суд четко определил, что такое право возникает только при строительстве основного объекта (жилого дома), соответствующего целевому назначению участка, и не возникает при строительстве вспомогательных объектов (хозблоков, гаражей и т.д.), даже если они надлежащим образом зарегистрированы в реестре прав на недвижимость.

Позиция Верховного Суда соответствует принципам целевого использования земель, защиты публичного интереса и надлежащего применения норм земельного права. Определение имеет значение не только для разрешения конкретного спора, но и для формирования единообразной практики применения земельного законодательства в судах всех уровней.