ВС: нарушение процедуры предоставления земли недропользователю не основание для иска без доказательства вреда

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А27-11620/2022 Арбитражного суда Кемеровской области; Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ № 304-ЭС24-17598.

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 11 марта 2025 г.; полный текст изготовлен 25 марта 2025 г.

Состав СКЭС: - Председательствующий судья: Попов В.В. - Судьи: Борисова Е.Е., Чучунова Н.С.

Стороны спора: - Истец (заявитель): Индивидуальный предприниматель Агекян Эдвард Эрнестович (собственник объектов недвижимого имущества, в том числе гаража, расположенного на земельном участке в границах лицензионного отвода) - Ответчик: Комитет по управлению муниципальным имуществом Киселевского городского округа (уполномоченный орган, издавший оспариваемое распоряжение) - Третьи лица (не заявляющие самостоятельных требований): - Общество с ограниченной ответственностью «Шахта № 12» (пользователь недр, лицензиат, кассационный жалобщик) - Общество с ограниченной ответственностью «Обогатительная фабрика «Черкасовская» - Лиханова Людмила Васильевна

Категория спора: Административно-хозяйственный спор о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного самоуправления в сфере земельного и недропользовательского права; спор, связанный с процедурой предоставления земельного участка пользователю недр.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Индивидуальный предприниматель Агекян Э.Э. обратился в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании недействительным распоряжения Комитета по управлению муниципальным имуществом Киселевского городского округа от 18 февраля 2022 г. № 120 «Об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории» в части утверждения схемы расположения земельного участка площадью 970 кв.м (кадастровый номер 42:25:0110006:515, далее — земельный участок № 515), расположенного в границах участка Черкасовский 2 Киселевского каменноугольного месторождения, с видом разрешенного использования «недропользование». Одновременно предприниматель просил обязать управление Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Кемеровской области — Кузбассу снять земельный участок № 515 с кадастрового учета.

Основание претензии: на земельном участке № 515 расположены объекты недвижимого имущества, принадлежащие предпринимателю (в том числе гараж), которые будут уничтожены при ведении открытой добычи угля. Предприниматель ссылался на нарушение процедуры предварительного согласования предоставления земельного участка, предусмотренной статьями 39.14 и 39.15 Земельного кодекса РФ, и на наличие у него как собственника объекта недвижимости исключительного права на приобретение земельного участка для его эксплуатации (статья 39.20 Земельного кодекса).

Предыстория: Общество «Шахта № 12» признано победителем аукциона на право пользования недрами с целью разведки и добычи каменного угля на участке Черкасовский 2 и получило лицензию КЕМ 01612 ТЭ (с изменениями, зарегистрированными 12 октября 2016 г., действительна до 20 декабря 2031 г.). В границах лицензионного отвода находился земельный участок № 351 (площадь 12 214 кв.м, категория — земли населенных пунктов, вид использования — под производственные здания), находившийся в аренде у предпринимателя с 2016 г. В порядке перераспределения земель был образован земельный участок № 367 (площадь 12 940 кв.м). Комитет и предприниматель заключили договор купли-продажи земельного участка № 367 от 30 ноября 2017 г. Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Кемеровской области от 11 января 2021 г. (дело № А27-2291/2018) договор признан недействительным, применены последствия недействительности, на комитет возложена обязанность возвратить денежные средства, на предпринимателя — возвратить земельный участок. Суд обязал аннулировать в ЕГРН сведения о земельном участке № 367 и восстановить сведения о земельном участке № 351. Впоследствии комитет издал распоряжение от 18 февраля 2022 г., утвердившее схему расположения земельного участка № 515 (970 кв.м) с видом использования «недропользование».

Решения нижестоящих инстанций

Арбитражный суд Кемеровской области (решение от 8 ноября 2023 г.): Отказал в удовлетворении заявления предпринимателя. Суд исходил из того, что, хотя комитет нарушил требования статей 39.14 и 39.15 Земельного кодекса РФ (не проверил наличие оснований для предоставления земельного участка без проведения торгов), предприниматель не представил доказательств, с достоверностью свидетельствующих о нарушении его прав либо чинении препятствий в реализации правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом, что исключает удовлетворение заявления в порядке статьи 198 АПК РФ.

Седьмой арбитражный апелляционный суд (постановление от 18 марта 2024 г.): Отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил заявленные требования. Суд апелляционной инстанции согласился с выводом о нарушении процедуры предварительного согласования, но пошел дальше: признал, что предоставление земельного участка № 515 обществу «Шахта № 12» и ведение на нем открытой добычи угля с применением взрывных работ является достаточным доказательством наличия угрозы нарушения прав предпринимателя (без необходимости наступления самого события). Суд указал, что проектные решения общества выполнены без учета жилой застройки, находящейся в непосредственной близости (в 1000-метровой санитарной зоне), и что формирование земельного участка, позволяющего вести экологически и промышленно опасную деятельность, нарушает права третьих лиц и неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа (постановление от 21 июня 2024 г.): Оставил без изменения постановление апелляционного суда, поддержав его выводы.

Основание передачи в коллегию

Общество «Шахта № 12» подало кассационную жалобу в Верховный Суд РФ, ссылаясь на наличие оснований для обжалования в порядке статьи 2911 АПК РФ. Определением судьи ВС РФ от 18 февраля 2025 г. кассационная жалоба вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС. На судебном заседании представитель общества «Шахта № 12» просил отменить обжалуемые судебные акты и оставить в силе решение суда первой инстанции. Представители предпринимателя и общества «Обогатительная фабрика «Черкасовская» не согласились с кассационной жалобой и просили оставить обжалуемые акты без изменения.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между двумя противоположными подходами к оценке нарушения прав при оспаривании ненормативного правового акта органа местного самоуправления в сфере земельного и недропользовательского права:

1. Формально-процедурный подход (позиция суда первой инстанции): нарушение процедуры предварительного согласования предоставления земельного участка (статьи 39.14, 39.15 Земельного кодекса) само по себе не достаточно для удовлетворения заявления в порядке статьи 198 АПК РФ; необходимо, чтобы заявитель представил доказательства фактического нарушения его прав и законных интересов, то есть чинения препятствий в реализации правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом.

2. Субстанциальный подход (позиция апелляционного суда и суда округа): угроза нарушения прав (в виде возможности уничтожения объектов недвижимости при ведении опасной деятельности) достаточна для констатации нарушения права без наступления самого события; суд вправе оценивать экологическую и промышленную опасность деятельности пользователя недр и влияние на права третьих лиц и неопределенного круга лиц.

Спор имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает: - Границы судебного контроля над соблюдением процедур предоставления земельных участков пользователям недр; - Соотношение процедурных нарушений и материального вреда при оспаривании ненормативных актов; - Пределы судебного вмешательства в деятельность органов исполнительной власти в сфере регулирования недропользования; - Стандарт доказывания нарушения прав в контексте статьи 198 АПК РФ (требуется ли фактическое нарушение или достаточна угроза); - Роль судов при разрешении споров о предоставлении земельных участков: должны ли они подменять функции уполномоченных органов по определению границ горного отвода, зон безопасности и экологических рисков.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Основной вопрос: Является ли нарушение процедуры предварительного согласования предоставления земельного участка (статьи 39.14, 39.15 Земельного кодекса РФ) самостоятельным основанием для удовлетворения заявления о признании недействительным ненормативного правового акта в порядке статьи 198 АПК РФ, или необходимо дополнительно доказать фактическое нарушение прав и законных интересов заявителя?

2. Вспомогательный вопрос: Вправе ли суд при разрешении спора о признании недействительным распоряжения об утверждении схемы расположения земельного участка оценивать экологическую и промышленную опасность деятельности пользователя недр, соответствие проектных решений требованиям законодательства и влияние на права третьих лиц и неопределенного круга лиц, или такие вопросы относятся к компетенции уполномоченных органов и не подлежат судебному рассмотрению в данном деле?

3. Третий вопрос: Достаточна ли угроза нарушения прав (возможность уничтожения объектов недвижимости при ведении опасной деятельности) для констатации нарушения права заявителя в смысле статьи 198 АПК РФ, или требуется фактическое наступление события, причиняющего вред?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отвергает субстанциальный подход апелляционного суда и суда округа и восстанавливает формально-процедурный подход суда первой инстанции. Ключевое правовое положение: при разрешении спора о признании недействительным ненормативного правового акта в порядке статьи 198 АПК РФ суд не вправе подменять деятельность органов исполнительной власти в сфере регулирования отношений недропользования; вопросы, подлежащие разрешению уполномоченным органом при рассмотрении заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка (включая определение границ горного отвода, зон безопасности, экологические риски), не могут подлежать рассмотрению в деле, связанном с нарушением порядка предоставления земельного участка; необходимым условием для удовлетворения заявления является не только несоответствие акта закону, но и доказательство фактического нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

B. Развёрнутое обоснование

1. Двойственное условие для удовлетворения заявления о признании недействительным ненормативного акта

Верховный Суд исходит из статьи 198 части 1 АПК РФ, которая устанавливает, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если полагают, что оспариваемый акт одновременно: - не соответствует закону или иному нормативному правовому акту, и - нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд подчеркивает: «В силу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действий (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов указанных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности» (выделено в определении).

Таким образом, одного процедурного нарушения недостаточно; требуется доказательство материального вреда или препятствия в реализации прав.

2. Цель обращения в суд — восстановление нарушенных прав

По смыслу статьи 198 и пункта 3 части 5 статьи 201 АПК РФ, целью обращения лица в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативных актов является восстановление нарушенных прав и законных интересов заявителя. Это означает, что суд должен проверить не только формальное соответствие акта закону, но и наличие реального вреда или препятствия для заявителя.

3. Процедура предварительного согласования и её назначение

Верховный Суд признает, что статьями 39.14 и 39.15 Земельного кодекса РФ установлена обязательная процедура предварительного согласования предоставления земельного участка. Суд согласен с выводом апелляционного суда о том, что «процедура предварительного согласования предоставления земельного участка обусловлена проверкой наличия (отсутствия) оснований для предоставления земельного участка заинтересованному лицу без проведения торгов, его оборотоспособности, а также соблюдения градостроительных и иных норм и правил на стадии его формирования».

Согласно подпункту 20 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса РФ и абзацу второму статьи 25.1 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», земельные участки, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель государственной или муниципальной собственности, предоставляются пользователям недр в аренду без проведения торгов.

Верховный Суд констатирует: «Поскольку уполномоченным органом не была соблюдена процедура предварительного согласования предоставления земельного участка, суды пришли к правомерному выводу о существенном нарушении норм земельного законодательства при принятии оспариваемого распоряжения».

Однако нарушение процедуры само по себе не влечет автоматического удовлетворения заявления.

4. Исключительное право собственника объекта недвижимости и его пределы

Верховный Суд обращается к пункту 1 статьи 39.20 Земельного кодекса РФ, согласно которому исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане и юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Суд указывает, что исключительное право собственника объекта недвижимости распространяется только на земельный участок, занятый этим объектом и необходимый для его использования, прошедший государственный кадастровый учет.

Однако Верховный Суд вводит критическое ограничение: предприниматель не представил доказательств, свидетельствующих о возведении гаража с соблюдением требований земельного законодательства, в том числе не представил доказательств наличия согласия органа, осуществляющего публичные полномочия, на предоставление земельного участка для целей строительства указанного объекта недвижимости.

Суд отмечает, что довод предпринимателя об отнесении гаража к объекту вспомогательного значения был предметом исследования и оценки суда первой инстанции и мотивированно отклонен со ссылкой на представленные доказательства, включая результаты экспертного заключения.

5. Недопустимость судебного подмены функций уполномоченных органов в сфере недропользования

Это центральное положение определения. Верховный Суд прямо указывает: «При разрешении спора судами апелляционной инстанции и округа не учтено, что суд не вправе подменять деятельность органов исполнительной власти, в том числе в сфере регулирования отношений недропользования».

Суд развивает эту позицию: «Вопросы, подлежащие разрешению уполномоченным органом при рассмотрении заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка, а также связанные с определением границ горного отвода, которые включает в себя границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр (часть 2 статьи 7 Закона о недрах), не могут подлежать рассмотрению в деле, связанном с нарушением порядка предоставления земельного участка, предусмотренного статьей 39.14 Земельного кодекса.

Это означает, что суд не должен оценивать: - экологическую и промышленную опасность деятельности пользователя недр; - соответствие проектных решений требованиям законодательства; - влияние на права третьих лиц и неопределенного круга лиц; - соблюдение санитарных зон и норм безопасности.

Все эти вопросы относятся к компетенции уполномоченных органов (органов исполнительной власти в сфере недропользования) и не должны подменяться судом.

6. Отсутствие препятствий в реализации прав собственника

Верховный Суд подчеркивает, что на момент рассмотрения дела в суде первой инстанции оспариваемое распоряжение было отменено уполномоченным органом, и предприниматель не представил доказательств чинения препятствий в реализации правомочий собственника по владению, пользованию, распоряжению принадлежащим ему имуществом.

Суд заключает: «суд первой инстанции пришел к правомерному выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленного в порядке статьи 198 АПК РФ требования».

Это ключевой момент: даже если распоряжение было издано с нарушением процедуры, если оно впоследствии отменено и нет доказательств текущих препятствий в реализации прав, заявление должно быть отклонено.

7. Применение принципа единства судьбы земельного участка и связанных объектов

Верховный Суд ссылается на принцип единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов, согласно которому главной вещью выступает здание или иное сооружение, определяющее юридическую судьбу земельного участка.

Однако этот принцип применяется с ограничением: собственник объекта недвижимости может претендовать на исключительное право приобретения земельного участка только в отношении участка, занятого этим объектом и необходимого для его использования, при условии, что объект возведен с соблюдением требований земельного законодательства.

8. Цель обращения в суд в соответствии с АПК РФ

Верховный Суд ссылается на часть 1 статьи 4 АПК РФ: «обращение лица в суд должно преследовать цель защиты его нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, а также восстановление данных прав».

Это означает, что если на момент рассмотрения дела нарушение уже устранено (распоряжение отменено) и нет текущих препятствий в реализации прав, цель обращения в суд не может быть достигнута, и заявление подлежит отклонению.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий, применённый к данному делу

Верховный Суд применил двойственный критерий для оценки оснований удовлетворения заявления о признании недействительным ненормативного правового акта:

1. Объективный критерий: несоответствие акта закону или иному нормативному правовому акту (в данном случае — нарушение процедуры предварительного согласования в соответствии со статьями 39.14, 39.15 Земельного кодекса РФ);

2. Субъективный критерий: нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, выражающееся в чинении препятствий в реализации правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом.

Оба критерия должны быть соблюдены одновременно.

В данном деле: - Первый критерий соблюдается: процедура предварительного согласования действительно не была соблюдена. - Второй критерий не соблюдается: на момент рассмотрения дела распоряжение было отменено уполномоченным органом, и предприниматель не представил доказательств текущих препятствий в реализации его прав.

Указания нижестоящим судам

Верховный Суд не дает прямых указаний нижестоящим судам, так как дело разрешено окончательно. Однако определение содержит методологические указания:

1. При оспаривании ненормативных актов в сфере земельного и недропользовательского права суды должны: - Проверять соблюдение процедурных требований (статьи 39.14, 39.15 Земельного кодекса РФ); - Одновременно требовать доказательства фактического нарушения прав и законных интересов заявителя; - Не подменять функции уполномоченных органов в сфере регулирования недропользования.

2. При оценке исключительного права собственника объекта недвижимости на приобретение земельного участка суды должны: - Проверять, возведен ли объект с соблюдением требований земельного законодательства; - Требовать доказательства наличия согласия уполномоченного органа на предоставление земельного участка для целей строительства; - Не расширять пределы исключительного права за границы участка, занятого объектом и необходимого для его использования.

3. При разрешении споров о предоставлении земельных участков пользователям недр суды не должны оценивать: - Экологическую и промышленную опасность деятельности; - Соответствие проектных решений требованиям законодательства; - Влияние на права третьих лиц и неопределенного круга лиц; - Границы горного отвода и зоны безопасности.

Распределение обязанностей

Определение не предусматривает новых обязанностей для участников процедуры, так как дело разрешено окончательно. Однако оно подтверждает распределение компетенции:

• Уполномоченный орган (Комитет): ответственен за соблюдение процедуры предварительного согласования и определение границ горного отвода, зон безопасности, экологических рисков.
• Суд: ответственен за проверку соблюдения процедуры и наличия нарушения прав заявителя, но не за подмену функций уполномоченного органа.
• Заявитель: обязан представить доказательства нарушения его прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Отменить: - Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 18 марта 2024 г. - Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 21 июня 2024 г. по делу № А27-11620/2022 Арбитражного суда Кемеровской области.

2. Оставить в силе: - Решение Арбитражного суда Кемеров